Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 25516 del 13/12/2016


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Cassazione civile, sez. un., 13/12/2016, (ud. 25/10/2016, dep.13/12/2016),  n. 25516

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Pres.te F.F. –

Dott. MACIOCE Luigi – Presidente Sezione –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente Sezione –

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –

Dott. MANNA Antonio – Consigliere –

Dott. CIRILLO Ettore – rel. Consigliere –

Dott. TRIA Lucia – Consigliere –

Dott. FRASCA Raffaele – Consigliere –

Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 28083-2015 proposto da:

ATA HANDLING S.R.L. IN LIQUIDAZIONE E CONCORDATO PREVENTIVO, in

persona del liquidatore giudiziale, elettivamente domiciliata in

ROMA, VIA TOSCANA 10, presso lo studio dell’avvocato ANTONIO RIZZO,

che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato FRANCESCO

MUNARI, per delega in calce al ricorso;

– ricorrente –

contro

S.E.A. SOCIETA’ ESERCIZI AEROPORTUALI S.P.A., in persona del legale

rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA,

PIAZZA DEI CAPRETTARI 70, presso lo STUDIO LEGALE D’URSO GATTI

PAVESI BIANCHI, rappresentata e difesa dagli avvocati SABRINA

BOROCCI, DANIELE MAFFEIS, LORENZO PINTUS e PAOLA RAPISARDA, per

delega a margine del controricorso;

COMUNE DI MILANO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente

domiciliato in ROMA, LUNGOTEVERE MARZIO 3, presso lo studio

dell’avvocato RAFFAELE IZZO, che lo rappresenta e difende unitamente

agli avvocati ANTONELLO MANDARANO, RUGGERO MERONI ed ENRICO

BARBAGIOVANNI, per delega in calce al controricorso;

– controricorrenti –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

34082/2015 del TRIBUNALE di MILANO;

uditi gli avvocati Andrea BLASI per delega dell’avvocato Francesco

Munari, Lorenzo PINTUS e Massimiliano POZZI per delega dell’avvocato

Raffaele Izzo;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

25/10/16 dal Cons. Dott. CIRILLO ETTORE;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott.

PATRONE Ignazio, il quale chiede alla Corte di accogliere il

ricorso, dichiarando la giurisdizione dell’A.G.O..

Fatto

RITENUTO IN FATTO

1. Con decisione del 19 dicembre 2012 la Commissione europea ha stabilito che “Gli aumenti di capitale effettuati da SEA a favore della sua controllata SEA Handling per ciascuno degli esercizi del periodo 2002 – 2010 (per un importo cumulativamente stimato pari a 359,644 milioni di Euro, escluso gli interessi di recupero) costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’art. 107 del TFUE” e che “Detti aiuti di Stato, concessi in violazione dell’art. 108, paragrafo 3, del TFUE, sono incompatibili col mercato interno”.

2. Indi, ATA Handling (s.r.l. in liquidazione e concordato preventivo) ha promosso dinanzi alla sezione specializzata in materia d’impresa del tribunale di Milano causa civile n. 34082/2015 per ottenere la condanna solidale di SEA e del Comune di Milano, suo controllante, al risarcimento dei danni subiti per l’inadempimento degli obblighi derivanti dal diritto dell’UE riguardo agli aiuti di Stato illegittimamente accordati a SEA Handling ovvero, in subordine, per aver posto in essere illeciti concorrenziali (art. 2598 c.c.) o aquiliani (art. 2043 c.c.). Le parti convenute hanno eccepito, in quel giudizio, la sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo a mente dell’art. 133 cod. proc. amm., lett. z – sexies.

3. Pertanto, ATA Handling ha proposto ricorso per regolamento chiedendo la conferma della giurisdizione del giudice ordinario. Il P.G. e la difesa del Comune di Milano hanno concluso in conformità al ricorso. La difesa delle SEA ha insistito sulla giurisdizione amministrativa. ATA Handling e SEA si difendono anche con memorie.

Diritto

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Le richieste di ATA Handling, Comune di Milano e P.G. devono essere accolte essendo la vertenza devoluta al giudice ordinario.

1.1 Preliminarmente va ricordato che, in base alla comunicazione della Commissione europea sull’applicazione della normativa in materia di aiuti di Stato da parte dei giudici nazionali (2009/C-85/01, in GU:UE del 9 aprile 2009), “la valutazione di compatibilità di una misura d’aiuto con il mercato comune (…) rientra nella competenza esclusiva della Commissione” (p.92), “salvo il riesame da parte delle corti della Comunità” (p.20), mentre “i giudici nazionali non sono competenti a valutare la compatibilità di una misura di aiuto” (p. 92; conf. p.20; v. anche C. Stato, sez. 3, 13.5.2015, n. 2401).

1.2 Ciò ben si correla con i principi di diritto interno secondo cui:

a) “è preclusa ogni ulteriore discussione e contestazione relativa alla illegittimità o invalidità delle valutazioni compiute dalla istituzione comunitaria, quando l’atto sia divenuto inoppugnabile o il ricorso contro di esso – proponibile anche dai soggetti privati interessati – sia stato respinto, pena, altrimenti, la vanificazione del sistema dei rimedi giurisdizionali predisposto dai trattati relativi all’Unione europea” (Cass. sez. trib., n. 15207 del 2012);

b) “in ragione del carattere imperativo della vigilanza sugli aiuti statali operata dalla Commissione europea, (si devono) considerare irrilevanti sia l’esistenza di eventuali disposizioni legislative nazionali che disciplinato gli aiuti, poi giudicati illegittimi, sia eventuali pronunce dei giudici nazionali, ivi inclusa la Corte costituzionale, in quanto la valutazione di compatibilità degli aiuti con il mercato comune di portata comunitaria è di spettanza esclusiva della Commissione” (Cass. sez. lav., n. 6756 del 2012).

1.3 La L. n. 234 del 2012, art. 49, (Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea) ha aggiunto all’art. 133 cod. proc. amm. il punto z – sexies che porta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie relative agli atti ed ai provvedimenti che concedono aiuti di Stato in violazione dell’art. 108, paragrafo 3, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti adottati in esecuzione di una decisione di recupero di cui all’art. 14 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999 (ora art. 16 del regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015), a prescindere dalla forma dell’aiuto e dal soggetto che l’ha concesso”.

L’art. 50 della stessa legge ha stabilito, inoltre, che “I provvedimenti che concedono aiuti di Stato in violazione dell’art. 108, paragrafo 3, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea possono essere impugnati davanti al tribunale amministrativo regionale competente per territorio”.

Infine, l’art. 61 della medesima legge ha, tra l’altro, abrogato il D.L. 8 aprile 2008, n. 59, art. 1, convertito, con modificazioni, dalla L. 6 giugno 2008, n. 101, come modificato dal D.Lgs. 10 settembre 2011, n. 150, art. 34, comma 8, ovverosia le “disposizioni in materia di recupero di aiuti di Stato innanzi agli organi di giustizia civile” e di applicazione delle forme “dell’opposizione ad ordinanza – ingiunzione”.

2. Una prima considerazione emerge immediatamente, cioè che l’effetto espressamente abrogante della L. n. 234 del 2012 riguarda unicamente “I giudizi civili concernenti gli atti e le procedure volti al recupero di aiuti di Stato in esecuzione di una decisione di recupero adottata dalla Commissione europea”. Il che porta la disposizione dell’articolo 61 al di fuori dal thema decidendum della vertenza pendente tra le odierne parti dinanzi al tribunale di Milano, che non riguarda procedure e atti volti al recupero di aiuti di Stato.

2.1 Esso riguarda, invece, la domanda di ATA al risarcimento dei presunti danni cagionati da SEA e Comune di Milano per l’inadempimento degli obblighi derivanti dal diritto dell’UE riguardo agli aiuti di Stato illegittimamente accordati a SEA Handling, mediante la catena di rispettivo controllo diretto e indiretto, ovvero, in subordine, per avere posto in essere illeciti concorrenziali (art. 2598 c.c.) o aquiliani (art. 2043 c.c.). Dunque il tema del recupero degli aiuti di Stato, non più devoluto al giudice civile, è del tutto estraneo alla vertenza che non vede come convenuta neppure la SEA Handling, beneficiaria degli aiuti stessi.

2.2 Bisogna, quindi, che valutare in che modo – ed entro quali limiti – l’art. 133 cod. proc. amm., punto z – sexies, estende la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo alle controversie relative agli atti ed ai provvedimenti che concedono aiuti di Stato in violazione dell’art. 108, paragrafo 3, del TFUE e alle controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti adottati in esecuzione di una decisione di recupero, a prescindere dalla forma dell’aiuto e dal soggetto che l’ha concesso. Non vi è dubbio che quando la giurisdizione amministrativa è configurata come esclusiva (art. 103 Cost.) essa esclude di per se stessa la giurisdizione civile (conf. C. stato, sez. 6, 29.1.2002, n. 465 e 16.9.2002, 4658), ma essa è stata eliminata dal precitato art. 61 per il recupero degli aiuti illegittimo.

3. Nel resto può ipotizzarsi una giurisdizione amministrativa esclusiva che sia del tutto svincolata dall’esercizio del potere amministrativo?

3.1 La risposta all’interrogativo si rinviene a partire dalla giurisprudenza costituzionale laddove si afferma che è proprio l’esercizio del potere autoritativo che consente di configurare quella particolare materia prefigurata dai costituenti nell’intreccio tra diritti del privato, da un lato, e interessi e poteri della P.A., dall’altro (così in dottrina e in C. cost., 6.7.2004, n. 204). Consequenzialmente è solo la parte che tocca comunque l’esercizio del potere amministrativo che può essere legittimamente devoluta alla giurisdizione esclusiva del comparto Tar – Consiglio di Stato, dovendo restare alla giurisdizione civile le vertenze ogniqualvolta non venga in riguardo alcun intreccio tra diritti privati e interessi/poteri pubblici. E’ appena il caso di ricordare che è nelle controversie devolute alla sua giurisdizione che il giudice amministrativo può conoscere delle questioni relative al risarcimento del danno ed ha il potere di disporre a riguardo del risarcimento richiesto (Cass. s.u., 2.5.2003, n. 6719).

3.2 Nella specie la pretesa di ATA Handling è articolata in tre gradate domande. La prima concerne i danni subiti da ATA Handling per l’inadempimento da parte di SEA e Comune di Milano degli obblighi derivanti dal diritto dell’UE riguardo agli aiuti di Stato illegittimamente accordati a SEA Handling. Quella denunciata è, da un lato, l’assenza del potere di accordare aiuti di Stato già certificata dalla Commissione europea nella decisione del 19 dicembre 2012 vincolante per i giudici nazionali “salvo il riesame da parte delle corti della Comunità”, dall’altro la presenza di un diritto soggettivo di una società concorrente che, estranea alla procedura di aiuto, vanta un pregiudizio derivante dall’accertata violazione del diritto dell’UE e prodottosi nella propria sfera giuridica soggettiva.

3.3 Di fronte all’assenza di potere e alla presenza di diritti soggettivi, pur di asserita matrice euro-unitaria, si deve convenire sulla giurisdizione civile ordinaria. Infatti il primo capo di domanda fuoriesce dai limiti della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo introdotta dalla L. n. 234 del 2012, art. 49, non delineando in particolare il comma 2, che introduce il precitato dell’art. 133 c. p. amm., punto z – sexies), una materia in sè qualitativamente diversa che si estenda alla “protezione del diritto soggettivo (…) ad avere rapporti di mercato effettivi e non lesivi del diritto d’impresa” (secondo felice formula dottrinaria).

3.4 Una conclusione di tal genere non è legittimata nè dal tenore del ridetto art. 49, comma 2, nè dall’effetto abrogativo dell’art. 61, comma 4, laddove esso è limitato ai soli giudizi di civili sul recupero dei contributi accordati ai beneficiari. L’interpretazione indicata è anche sorretta dalla verifica sulla tenuta costituzionale delle disposizioni in esame perchè ben si correla coi principi della Corte delle leggi che legittimano la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo unicamente laddove vi sia correlazione ovvero intreccio tra diritti privati e interessi/poteri pubblici, sì da giustificare ex art. 103 Cost., l’eccezione alla giurisdizione ordinaria su diritti soggettivi. Il che certamente non ricorre riguardo all’azione che verso i soggetti erogatori sia promossa dai terzi danneggiati dall’aiuto illegale per il risarcimento dei danni patiti a seguito della violazione delle disposizioni euro-unitarie preordinate alla realizzazione di un regime di concorrenza “non falsata” da un sostegno finanziario pubblico che alteri la competizione ad armi pari tra imprese nel comune mercato dell’UE.

3.5 Le considerazioni svolte a maggior ragione valgono per capi subordinati di domanda laddove l’invocato art. 2598 c.c., attiene alla responsabilità extracontrattuale tra imprenditori, onde reprimerne comportamenti di concorrenza sleale (Cass., 13.1.2005, n. 560; conf. Cass. s.u., 9.6.1995, n. 6499 e 28.10.1993, n. 10704) anche se si traducano in violazioni di norme di diritto pubblico (Cass. s.u., 23.2.1973, n. 582), e laddove il pure invocato art. 2043 c.c., attiene all’illecito aquiliano per l’ipotesi – ad esempio – che manchi il collegamento diretto tra l’autore del comportamento lesivo del principio concorrenziale e l’imprenditore concorrente del danneggiato (Cass., 11.4.2001, n. 5375 e 6.6.2012, n. 9117). Peraltro, sin da epoca remota (es. Cass., 26.6.1973, n. 1829), si è ritenuto che il rapporto tra le due norme vada risolto considerando l’illecito concorrenziale come una species del più ampio genus dell’illecito aquiliano che viene assumere un ruolo sussidiario.

4. Tirando le fila del discorso sin qui condotto, si deve convenire col P.G. nel ritenere che la presente controversia, concernendo presunti danni per condotte distorsive della concorrenza commesse da soggetti elargitori d’illeciti aiuti di Stato, non attiene ad atti o a provvedimenti di erogazione di aiuti, nè concerne il recupero delle somme già erogate per illeciti aiuti di Stato, uniche ipotesi ad essere coperte dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo introdotta dal ridetto art. 49, comma 2. Deve, pertanto, essere affermata la giurisdizione del giudice civile ordinario a conoscere della presenta controversia; a quella sede è rinviata anche la regolazione delle spese della presente fase.

PQM

La Corte, pronunziando sul ricorso di ATA Handling, dichiara la giurisdizione del giudice civile ordinario che provvederà anche sulle spese della presente fase.

Così deciso in Roma, il 25 ottobre 2016.

Depositato in Cancelleria il 13 dicembre 2016

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