Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 25323 del 09/10/2019

Cassazione civile sez. II, 09/10/2019, (ud. 19/06/2019, dep. 09/10/2019), n.25323

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MANNA Felice – Presidente –

Dott. PICARONI Elisa – Consigliere –

Dott. GRASSO Giuseppe – Consigliere –

Dott. SCARPA Antonio – Consigliere –

Dott. VARRONE Luca – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 5461-2018 proposto da:

B.A., B.G. elettivamente domiciliate in Catania,

via Napoli n. 107 presso lo studio dell’avv.to ALFIO ANTONIO CORSARO

che li rappresenta e difende;

– ricorrenti –

e contro

MINISTERO ECONOMIA FINANZE, (OMISSIS);

– intimati –

avverso il decreto della CORTE D’APPELLO di CATANIA, depositato il

23/11/2017;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

19/06/2019 dal Consigliere Dott. LUCA VARRONE;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

MISTRI CORRADO, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso;

udito l’Avvocato Pietro Sciortino in delega.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Con ricorso depositato il 28 marzo 2017 presso la Corte d’Appello di Catania, G. ed B.A., chiedevano la condanna del Ministero dell’economia e delle finanze al risarcimento per equa riparazione del danno non patrimoniale subito per effetto della violazione dell’art. 6, paragrafo 1, della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo per il mancato rispetto del termine di ragionevole durata del procedimento amministrativo dagli stessi instaurato innanzi al Tar di Catania con ricorso avverso il piano particolareggiato di recupero piano tavola e avverso l’ordinanza numero 55 del 1 giugno 1995 a mezzo del quale il sindaco del Comune di Misterbianco aveva annullato un certificato di destinazione urbanistica loro rilasciato.

2. La Corte d’Appello rigettava la domanda, ritenendo sussistente l’ipotesi di esclusione dell’indennizzo prevista dalla L. n. 89 del 2001, art. 2 sexies come novellato dal legislatore del 2015, applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame (essendo entrato in vigore dal 1 gennaio 2016) secondo cui si presume insussistente il pregiudizio della ragionevole durata del processo, salvo prova contraria nel caso di perenzione del ricorso ai sensi degli artt. 81 e 82 codice del processo amministrativo di cui al D.Lgs. n. 104 del 2010. Nella specie, infatti, il giudizio amministrativo presupposto era stato dichiarato perento e non sussisteva alcuna prova contraria idonea a superare la presunzione legislativa introdotta dal legislatore del 2015.

3. G. ed B.A. proponevano tempestiva opposizione al citato decreto L. n. 89 del 2001, ex art. 5 ter rilevando che l’interesse sotteso alla tempestiva definizione del giudizio amministrativo trovava evidente connotazione nell’istanza di rilascio di concessione edilizia sostanzialmente denegata con l’impugnato provvedimento di annullamento del certificato di destinazione urbanistica.

4. La Corte d’Appello rigettava l’opposizione evidenziando che non vi erano ragioni che potevano consentire di superare la presunzione di legge. In particolare, non vi era alcun pregiudizio e non era dimostrato il sotteso interesse al rilascio della concessione edilizia, non essendovi prova della effettiva richiesta e della presentazione di qualsivoglia progetto per la costruzione di case per civile abitazione. Anche i costi dei contratti di locazione commerciale inerenti l’attività artigianale non avevano alcuna rilevanza in quanto la pretesa istanza di concessione edilizia si riferiva all’edificazione di casa per civile abitazione.

5. G. e B.A. hanno proposto ricorso per cassazione avverso il suddetto decreto sulla base di un unico motivo.

6. Il Ministero dell’Economia e Finanze intimato non ha spiegato attività difensiva.

7. Il ricorso chiamato nella adunanza in camera di consiglio dell’8 marzo 2019 è stato rinviato alla pubblica udienza del 19 giugno 2019.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il motivo di ricorso è così rubricato: art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 per violazione ed erronea applicazione della L. n. 89 del 2001, art. 6 in relazione alla L. n. 89 del 2001, art. 2, comma 2 sexies e art. 1 ter.

La Corte catanese ha applicato la presunzione legale di insussistenza del pregiudizio della ragionevole durata del processo in violazione del regime transitorio posto dalla L. n. 89 del 2001, art. 6 che esclude espressamente l’applicazione delle modifiche normative ai processi che alla data del 31 ottobre 2016 abbiano già oltrepassato il termine di durata ragionevole.

1.1 Il motivo è infondato.

La censura proposta con il motivo di ricorso attiene alla applicabilità o meno al caso di specie della L. n. 89 del 2001, art. 2, comma 2 sexies come introdotto dalla L. 28 dicembre 2015, n. 208, art. 1, comma 777, lett. d), a decorrere dal 1 gennaio 2016.

Il legislatore, infatti, nel 2015 ha ritenuto di apportare rilevanti modifiche all’intero impianto della L. n. 89 del 2001 che disciplina la materia dell’equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo. In particolare, sono stati previsti con riguardo alle diverse tipologie di processi una serie di “rimedi preventivi” i quali dovrebbero impedire la violazione del termine di durata ragionevole rendendo in tal modo residuale il rimedio indennitario. Nel nuovo impianto oltre all’introduzione dei suddetti “rimedi preventivi”, di cui alla L. n. 89 del 2001, art. 1 ter (nuovo testo), che condizionano l’accesso al “rimedio indennitario” o, in altre parole, l’ammissibilità della domanda di equa riparazione (L. n. 89 del 2001, art. 2, comma 1) il legislatore ha previsto anche una serie di ipotesi in presenza delle quali deve presumersi insussistente il pregiudizio da irragionevole durata del processo, salvo prova contraria.

2. Il nuovo comma 2 sexies della L. n. 89 del 2001, art. 2 è il seguente: “Si presume insussistente il pregiudizio da irragionevole durata del processo, salvo prova contraria, nel caso di: a) dichiarazione di intervenuta prescrizione del reato, limitatamente all’imputato; b) contumacia della parte; c) estinzione del processo per rinuncia o inattività delle parti ai sensi degli artt. 306 e 307 c.p.c. e dell’art. 84codice del processo amministrativo, di cui al D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104; d) perenzione del ricorso ai sensi degli artt. 81 e 82 codice del processo amministrativo, di cui al D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104; e) mancata presentazione della domanda di riunione nel giudizio amministrativo presupposto, in pendenza di giudizi dalla stessa parte introdotti e ricorrendo le condizioni di cui all’art. 70 codice del processo amministrativo, di cui al D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104; f) introduzione di domande nuove, connesse con altre già proposte, con ricorso separato, pur ricorrendo i presupposti per i motivi aggiunti di cui all’art. 43 codice del processo amministrativo, di cui al D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, salvo che il giudice amministrativo disponga la separazione dei processi; g) irrisorietà della pretesa o del valore della causa, valutata anche in relazione alle condizioni personali della parte”.

3. Il legislatore non ha ritenuto di accompagnare l’introduzione della nuova disciplina con una norma transitoria che ne disciplinasse gli aspetti di diritto intertemporale. Le uniche norme transitorie, infatti, hanno riguardato l’applicabilità delle modifiche in tema di rimedi preventivi (art. 1, comma 777, lett. m), L. 28 dicembre 2015, n. 208 che ha aggiunto alla L. n. 89 del 2001, art. 6 i commi 2 bis e 2 ter).

Il nuovo comma 2 sexies della L. n. 89 del 2001, art. 2 dunque, è entrato in vigore a partire dal 1 gennaio 2016 (L. 28 dicembre 2015, n. 208, art. 1, comma 999) e deve trovare applicazione per tutte le domande di equa riparazione proposte successivamente a tale data.

La giurisprudenza di questa Corte, infatti, è consolidata nell’affermare che “il principio dell’irretroattività della legge comporta che la legge nuova non possa essere applicata, oltre che ai rapporti giuridici esauriti prima della sua entrata in vigore, a quelli sorti anteriormente ed ancora in vita se, in tal modo, si disconoscano gli effetti già verificatisi del fatto passato o si venga a togliere efficacia, in tutto o in parte, alle conseguenze attuali e future di esso; lo stesso principio comporta, invece, che la legge nuova possa essere applicata ai fatti, agli “status” e alle situazioni esistenti o sopravvenute alla data della sua entrata in vigore, ancorchè conseguenti ad un fatto passato, quando essi, ai fini della disciplina disposta dalla nuova legge, debbano essere presi in considerazione in se stessi, prescindendosi totalmente dal collegamento con il fatto che li ha generati, in modo che resti escluso che, attraverso tale applicazione, sia modificata la disciplina giuridica del fatto generatore” (Cass., 27 maggio 1971, n. 1579; Cass., 3 marzo 2000, n. 2433; Cass., 3 luglio 2013, n. 16620).

In via di principio deve premettersi che il principio della irretroattività della legge – in sostanza invocato dal ricorrente comporta che la legge nuova non possa essere applicata, oltre che ai rapporti giuridici esauriti prima della sua entrata in vigore, a quelli sorti anteriormente ed ancora in vita, se in tal modo si disconoscano gli effetti già verificatisi del fatto passato o si venga a togliere efficacia, in tutto o in parte, alle conseguenze attuali e future dello stesso.

Lo stesso principio comporta, invece, che la legge nuova possa essere applicata ai fatti, agli “status” e alle situazioni esistenti o sopravvenute alla data della sua entrata in vigore, ancorchè conseguenti ad un fatto passato, quando essi, ai fini della disciplina disposta dalla nuova legge, debbano essere presi in considerazione in sè stessi, prescindendosi totalmente dal collegamento con il fatto che li ha generati, in modo che resti escluso che, attraverso tale applicazione, sia modificata la disciplina giuridica del fatto generatore (Cass. S.U., 12.12.1967, n. 2926; conf. Cass., 3.4.1987, n. 3231).

4. Ciò premesso dall’esame complessivo della norma richiamata emerge chiaramente come essa disciplini non tanto le condizioni per ottenere il ristoro per l’irragionevole durata del processo e, dunque, il fatto generatore del danno, ma solo l’onere probatorio che nei casi indicati è posto a carico del richiedente, dovendosi presumere altrimenti l’insussistenza del danno da ritardo.

La nuova disciplina, infatti, ha inciso in particolare, sul riparto dell’onere della prova, con riferimento al presupposto per la sussistenza del pregiudizio da irragionevole durata del processo, nel senso di contemplare una presunzione iuris tantum di disinteresse della parte a coltivare il processo. E’ stata così posta, in favore dell’Amministrazione, in vista della statuizione giudiziale, una più favorevole presunzione legale relativa rispetto al quadro legislativo previgente, che, come si dirà, non può trovare applicazione unicamente nei processi di equa riparazione già iniziati al momento dell’entrata in vigore della nuova regolamentazione.

A riprova di quanto affermato deve osservarsi che l’unica disciplina transitoria che ha accompagnato la riforma del 2015 riguarda proprio il fatto generatore della pretesa, avendo il legislatore escluso l’applicabilità della L. n. 89 del 2001, art. 2, comma 1 secondo il quale “E’ inammissibile la domanda di equa riparazione proposta dal soggetto che non ha esperito i rimedi preventivi all’irragionevole durata del processo di cui all’art. 1-ter” per tutti i processi la cui durata al 31 ottobre 2016 ecceda i termini ragionevoli di cui all’art. 2, comma 2-bis, e in quelli assunti in decisione alla stessa data.

5. Ciò detto deve precisarsi, tuttavia, che la nuova disciplina non può avere alcuna portata retroattiva per le domande di equa riparazione già proposte al momento di entrata in vigore della legge, determinandosi, altrimenti, una evidente lesione del diritto di difesa ex art. 24 Cost.

Le presunzioni iuris tantum di insussistenza del pregiudizio da irragionevole durata del processo, introdotte dalla L. n. 89 del 2001, art. 2, comma 2-sexies, sono, infatti, idonee ad influire sul diritto della parte a dimostrare l’effettività del patema d’animo da riparare. L’applicazione di tali disposizioni a domande di equa riparazione proposte prima del 1 gennaio 2016, e cioè prima dell’entrata in vigore della L. n. 208 del 2015, avrebbe ripercussioni in ordine al regime delle prove richieste nel procedimento di cui alla L. n. 89 del 2001, destando sospetti di irrazionalità e di illegittimità costituzionale.

Si osserva in dottrina come ogni disposizione legislativa sopravvenuta, che introduca nuovi oneri probatori, oppure ripartisca diversamente tali oneri tra le parti del rapporto sostanziale, non può operare nell’ambito dei processi in corso, in quanto chiama l’uno o l’altro dei contendenti ad addurre prove che questi in origine non era tenuto a fornire, ponendosi altrimenti a repentaglio la garanzia costituzionale del diritto di difesa, la quale implica anche la garanzia di poter fornire la prova e di “difendersi provando”.

L’illegittimità dell’applicazione retroattiva dalla norma che introduca una presunzione discende, in definitiva, dalla considerazione dall’effetto a sorpresa determinato dalla necessità di fornire prove che, al momento del promovimento della lite, non costituivano oggetto dell’onere della parte.

6. In definitiva la L. n. 89 del 2001, art. 2, comma 2-sexies, lett. d), introdotto dalla L. n. 208 del 2015, pone una nuova disciplina della formazione e della valutazione della prova nel processo. In assenza di norme che diversamente dispongano, e perciò proprio in forza dell’art. 11 preleggi, della L. n. 89 del 2001, art. 2, comma 2- sexies, lettera d), senza che rilevi la natura sostanziale o processuale della disposizione, dando luogo a ius superveniens operante sugli effetti della domanda e implicante un mutamento dei presupposti legali cui è condizionata la disciplina di ogni singolo caso concreto, non può che trovare applicazione avendo riguardo al momento della proposizione della domanda di equa riparazione e, quindi, anche nella fattispecie in esame.

7. Nel caso di specie, infatti, la domanda era stata proposta successivamente all’entrata in vigore della legge tanto che il richiedente aveva sostenuto che sussistessero elementi idonei a superare la presunzione di insussistenza del pregiudizio da irragionevole durata L. n. 89 del 2001, ex art. 2, comma 2 sexies.

In particolare, nel presente giudizio rileva la lett. d) del comma in esame secondo la quale si presume insussistente il pregiudizio da irragionevole durata del processo in caso di dichiarazione di perenzione del ricorso ai sensi degli artt. 81 e 82 codice del processo amministrativo, di cui al D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104.

La Corte d’Appello di Catania, nell’ambito dell’apprezzamento di fatto spettante al giudice di merito (che rimane sindacabile in sede di legittimità soltanto per omesso esame di fatto decisivo per il giudizio, oggetto di discussione tra le parti, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, riformato dal D.L. n. 83 del 2012, convertito dalla L. n. 134 del 2012), ha ritenuto invece che le ragioni esposte dal ricorrente non consentissero di superare la suddetta presunzione.

Il giudice del merito si è soffermato sulla mancanza di pregiudizio non essendo stato dimostrato il sotteso interesse del ricorrente al rilascio della concessione edilizia e non essendovi prova della effettiva richiesta della stessa o della presentazione di qualsivoglia progetto per la costruzione di case per civile abitazione.

Anche i costi dei contratti di locazione commerciale inerenti l’attività artigianale non avevano alcuna rilevanza in quanto la pretesa istanza di concessione edilizia si riferiva all’edificazione di casa per civile abitazione.

8. Il ricorso va, quindi, rigettato.

9. Non occorre provvedere sulle spese del giudizio di cassazione, in quanto l’intimato Ministero non ha svolto attività difensive.

10. Essendo il procedimento in esame esente dal pagamento del contributo unificato, non si deve far luogo alla dichiarazione di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Seconda civile, il 19 giugno 2019.

Depositato in Cancelleria il 9 ottobre 2019