Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 25194 del 07/12/2016

Cassazione civile sez. lav., 07/12/2016, (ud. 04/10/2016, dep. 07/12/2016), n.25194

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. NAPOLETANO Giuseppe – Presidente –

Dott. TORRICE Amelia – Consigliere –

Dott. BLASUTTO Daniela – Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – rel. Consigliere –

Dott. TRICOMI Irene – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 15902-2011 proposto da:

M.L., C.F. (OMISSIS), elettivamente domiciliata in

ROMA, VIALE CARSO 23, presso lo studio dell’avvocato MARIA ROSARIA

DAMIZIA, che la rappresenta e difende, giusta delega in atti;

– ricorrente –

contro

– PROVINCIA DI LATINA C.F. (OMISSIS), in persona del legale

rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA

COSSERIA 5, presso lo studio dell’avvocato LAURA TRICERRI, che la

rappresenta e difende, giusta delega in atti;

– REGIONE LAZIO, in persona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, VIA MARCANTONIO COLONNA 27,

presso lo studio dell’avvocato ANNA MARIA COLLACCIANI, che la

rappresenta e difende, giusta delega in atti;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 9427/2010 della CORTE D’APPELLO di ROMA,

depositata il 21/03/2011 R.G.N. 9399/2007;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

04/10/2016 dal Consigliere Dott. ANNALISA DI PAOLANTONIO;

udito l’Avvocato DAMIZIA MARIA ROSARIA;

persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. PAOLA

MASTROBERARDINO che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1 – La Corte di Appello di Roma, in riforma della sentenza del Tribunale di Latina che aveva accolto la domanda subordinata, ha respinto il ricorso proposto da M.L., dipendente della Regione Lazio trasferita nei ruoli della Provincia di Latina, la quale aveva convenuto in giudizio entrambi detti enti chiedendo, in via principale, l’annullamento, e comunque la disapplicazione, degli atti con i quali era stato disposto il definitivo trasferimento; in subordine l’accertamento del diritto ad essere inquadrata nei ruoli del personale degli uffici della Regione Lazio, “in ossequio all’esito della procedura concorsuale interna”.

2 – La Corte territoriale ha premesso che si era formato giudicato interno sul capo della decisione relativo alla ritenuta infondatezza della domanda principale. Ha escluso, poi, il diritto della appellata ad essere inquadrata dal 27 marzo 2003 nella categoria D, posizione economica D1, dei ruoli regionali, perchè a quella data si era già verificato il trasferimento alle dipendenze della Provincia.

Ha precisato al riguardo che la procedura concorsuale interna, finalizzata a garantire una progressione in carriera ai dipendenti, presupponeva la sussistenza del rapporto di lavoro con la Regione, che costituiva requisito non solo per la ammissione al concorso ma anche per il successivo passaggio di ruolo. Ha evidenziato, infine, che alla M. la categoria superiore era stata riconosciuta dalla Amministrazione provinciale.

3 – Per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso Laurina M. sulla base di otto motivi. La Provincia di Latina e la Regione Lazio hanno resistito con controricorso.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1.1 – Con il primo motivo è denunciata “omessa e/o insufficiente motivazione su un elemento decisivo ai fini della decisione”. La Corte territoriale, ad avviso della ricorrente, avrebbe fondato la pronuncia su una “presunzione”, asserendo che il rapporto con la Regione doveva sussistere anche dopo l’espletamento delle operazioni concorsuali, senza indicare il fondamento logico e giuridico di detta affermazione, non fondata nè su norme di legge nè sulla lex specialis della procedura, costituita dal bando di concorso.

1.2 – L’insufficienza, la contraddittorietà, la illogicità e la erroneità della motivazione vengono denunciate, ex art. 360 c.p.c., n. 5, anche con il secondo motivo, che addebita alla sentenza impugnata di avere erroneamente ritenuto che il concorso interno fosse stato bandito per garantire la progressione di carriera dei dipendenti regionali quando, in realtà, la Delib. n. 2849 del 1998 aveva con chiarezza finalizzato la procedura alla copertura dei posti vacanti.

1.3 – La terza censura è formulata, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3, per violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 165/2011, artt. 35 e 52, del D.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, degli artt. 4 e 97 Cost. Rileva la ricorrente che per costante giurisprudenza costituzionale ed amministrativa il passaggio ad una fascia funzionale superiore comporta l’accesso ad un nuovo posto di lavoro, sicchè il partecipante al concorso interno che risulti utilmente collocato nella graduatoria ha diritto alla assunzione, senza che possa spiegare effetti il trasferimento alle dipendenze di altro ente, disposto nelle more della procedura.

1.4 – Il quarto motivo, denunciando la violazione delle norme di legge sopra indicate e dell’art. 2103 c.c., ribadisce che il vincitore di un concorso interno ha diritto all’assegnazione del posto per il quale il concorso stesso è stato bandito, sicchè nel caso di specie la M. doveva essere immessa nel ruolo degli Uffici della Regione Lazio, non essendo sufficiente il riconoscimento da parte della Provincia di Latina della qualifica superiore.

1.5 – La medesima rubrica la ricorrente antepone alla quinta critica, con la quale addebita alla sentenza impugnata di non avere correttamente inquadrato la normativa nell’ambito della quale il trasferimento era stato disposto. Precisa al riguardo che l’utilizzo da parte delle Province del personale regionale trovava la sua ragion d’essere nella necessità di assegnare all’ente territoriale la dotazione necessaria per svolgere le funzioni delegate in materia di formazione professionale. Una volta che, espletato il concorso, la M. aveva acquisito il diritto ad essere assegnata ad altro settore, il trasferimento era divenuto privo di causa.

1.6 – Il sesto motivo, formulato ex art. 360 c.p.c., n. 5, lamenta la “omessa, insufficiente, contraddittoria, illogica ed erronea valutazione di elementi decisivi ai fini del decidere” perchè la Corte territoriale non avrebbe considerato che la ricorrente il 27 marzo 2003 era stata inquadrata nel ruolo provinciale con riserva ed il 10 febbraio 2004 aveva sottoscritto il contratto individuale, nel quale erano state inserite specifiche clausole in ragione della pendenza della controversia con la Regione Lazio. Era stata altresì omessa la valutazione della determina del Direttore del Dipartimento Risorse e Sistemi del 13 dicembre 2001, con la quale la partecipazione al concorso interno era stata consentita ai dipendenti destinatari della normativa di cui alla L. n. 14 del 1999, valorizzando la circostanza che anche questi ultimi fossero in possesso dei requisiti per la ammissione alla procedura.

1.7 – Con la settima censura la ricorrente, denunciando sempre l’insufficienza e la contraddittorietà della motivazione, evidenzia che il bando di concorso, lex specialis della procedura, aveva stabilito i requisiti che i candidati dovevano possedere all’atto di presentazione della domanda e non al momento della pubblicazione della graduatoria o della individuazione dei vincitori. La Regione, pertanto, non poteva rifiutarsi di stipulare il contratto di lavoro.

1.8 – L’ottavo motivo è formulato ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3 per violazione degli artt. 2, 3, 4 e 97 Cost.. La Regione Lazio, infatti, sarebbe venuta meno al dovere di imparzialità, avendo riservato un diverso trattamento al personale che, a seguito della perequazione, aveva ottenuto la qualifica dirigenziale e, dopo l’avanzamento, sebbene trasferito, era stato nuovamente inquadrato nei ruoli regionali. Aggiunge la ricorrente che la Corte territoriale avrebbe errato nell’interpretare la delibera regionale del 21.12.2001 n. 2021, poichè l’obbligo dell’ente di destinazione di assicurare la progressione della carriera era circoscritto solo alle procedure relative agli avanzamenti nell’ambito del settore della formazione.

Sottolinea che la Regione illegittimamente aveva rifiutato la sottoscrizione del nuovo contratto, pur a fronte di vacanze per le quali aveva attivato le procedure di mobilità, ed infine evidenzia di essere stata pregiudicata nei successivi sviluppi di carriera perchè, dopo il trasferimento alle dipendenze della Provincia di Latina, quest’ultima aveva costituito la “Latina Formazione lavoro s.p.a”, alla quale aveva assegnato il personale che si occupava della formazione professionale, stabilendo anche che allo stesso sarebbe stato applicato il CCNL “privatistico del settore della formazione”.

2.1 – I motivi, che per la loro stretta connessione logico-giuridica vanno trattati unitariamente, sono infondati.

Il D.Lgs. n. 112 del 1998 ha conferito alle regioni tutte le funzioni ed i compiti amministrativi nella materia della formazione professionale ed ha anche previsto, all’art. 143, comma 2, che dette funzioni dovessero essere, poi, delegate alle province, al fine di assicurare l’integrazione fra politiche formative e politiche del lavoro.

Il decentramento è stato attuato dalla Regione Lazio con la L.R. 6 agosto 1999, n. 14 (artt. da 157 a 159), con la quale è stata disposta l’assegnazione alle province “delle risorse umane necessarie all’esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi conferiti” da effettuarsi mediante il trasferimento del personale “che, al momento del conferimento, risulta preposto all’esercizio delle funzioni e dei compiti oggetto del conferimento stesso” (art. 13).

L’art. 13, nel disciplinare le modalità del trasferimento, ha previsto, al comma 4, che i dipendenti trasferiti avrebbero conservato la posizione giuridica ed economica in godimento, ivi compresa l’anzianità maturata, ed al comma 7 l’automatica soppressione nella pianta organica dei posti del contingente trasferito nonchè l’assegnazione agli enti destinatari delle somme necessarie per far fronte al costo del personale.

La ricorrente, secondo quanto si legge nell’atto introduttivo del giudizio di primo grado, integralmente trascritto nel ricorso, ha preso servizio presso la Provincia di Latina il 1 luglio 2002, sicchè, a quella data, si è verificata la modificazione soggettiva del rapporto ed il nuovo datore di lavoro è subentrato alla Regione, il che ha comportato la soppressione ex lege nella pianta organica del posto in precedenza ricoperto dalla M..

2.2 – La Corte territoriale, dopo aver dato atto della formazione del giudicato interno sulla legittimità del trasferimento, ha evidenziato che al momento della approvazione della graduatoria del concorso interno, pacificamente avvenuta il 21 gennaio 2003 con determinazione direttoriale n. 39 (punto 6 del ricorso di primo grado), il rapporto con la Regione Lazio non era più in essere ed ha perciò escluso il diritto soggettivo della M. alla assegnazione del posto, evidenziando che la sussistenza del rapporto di lavoro, oltre che condizione di ammissione alla procedura, costituiva un requisito necessario anche per ottenere il passaggio di ruolo.

Le conclusioni alle quali il giudice di appello è pervenuto sono corrette e condivisibili in quanto il principio secondo cui i requisiti per la partecipazione ai concorsi pubblici devono essere posseduti alla data di scadenza del termine stabilito nel bando di concorso per la presentazione della domanda di ammissione (D.P.R. n. 3 del 1957, art. 2 ed D.P.R. n. 487 del 1994, art. 2, comma 7) non comporta che detti requisiti possano venire meno nel corso delle operazioni concorsuali, posto che è necessario distinguere fra requisiti che condizionano solo la ammissione al concorso (quale è solitamente l’età massima) e requisiti di accesso all’impiego, richiesti per la valida sottoscrizione del contratto di lavoro (cittadinanza, idoneità fisica, titolo di studio, servizio prestato in una determinata qualifica).

Con riferimento ai concorsi interni la individuazione della natura dei requisiti di partecipazione non può prescindere dalle peculiarità della forma di reclutamento, che la Corte Costituzionale ha sempre guardato con sfavore, in quanto la procedura selettiva pubblica, imposta per l’accesso all’impiego dall’art. 97 Cost., è quella che di regola garantisce la selezione dei più capaci e meritevoli, funzionale alla attuazione dei principi di efficienza e buon andamento della pubblica amministrazione.

La deroga al principio generale del concorso pubblico è, quindi, consentita solo in presenza di “peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico” (Corte Cost. 9.11.2006 n. 363) che giustifichino il ricorso alla procedura riservata, perchè correlate anch’esse al fine di assicurare la funzionalità e l’efficienza dell’agire amministrativo.

Si deve osservare al riguardo che, in determinati contesti, i concorsi interni, oltre a consentire alle amministrazioni di valorizzare le professionalità già inserite nell’organizzazione dell’ente, possono essere un utile strumento di attenuazione della rigidità delle piante organiche e di adattamento dell’apparato amministrativo alle esigenze di servizio, realizzato contenendo il costo complessivo del personale, come accade nelle ipotesi in cui l’amministrazione non provveda, dopo l’espletamento del concorso, alla copertura della vacanza determinatasi, a seguito della progressione, nell’area inferiore di provenienza dei vincitori.

Da quanto sopra evidenziato sulla natura del concorso e sulle ragioni che devono ricorrere affinchè lo stesso possa essere giustificato, discende che il rapporto di servizio con l’ente non può essere ascritto alla categoria dei requisiti che incidono solo sulla ammissione alla procedura concorsuale, trattandosi al contrario di un requisito che condiziona la validità della nomina e che, conseguentemente, deve sussistere al momento della sottoscrizione del nuovo contratto.

In tal senso si è espressa, con orientamento consolidato, la giurisprudenza amministrativa (fra le più recenti C.d.S. n. 3169/2007; Tar Cagliari n. 89/2013 in tema di procedure di mobilità) senz’altro condivisibile lì dove sottolinea che la cessazione dal servizio, intervenuta nelle more della procedura, impedisce la realizzazione di quegli interessi pubblici che soli possono giustificare il ricorso alla procedura riservata. Dette finalità verrebbero frustrate qualora si consentisse la nomina di soggetti ormai estranei alla amministrazione, per essere cessati dal servizio o perchè transitati alle dipendenze di altri enti, soggetti ai quali verrebbe attribuita una corsia preferenziale rispetto agli esterni, non più giustificata una volta venuto meno il rapporto.

2.3 – Si deve aggiungere che i criteri relativi al processo di mobilità del personale della Regione Lazio sono stati, previa concertazione sindacale, stabiliti con la delibera della Giunta Regionale n. 2012 del 21.12.2001, richiamata da entrambe le parti e parzialmente trascritta nel ricorso, con la quale è stata garantita al personale da trasferire “l’applicazione dei percorsi di carriera in itinere al momento del trasferimento ed in particolare il diritto all’inquadramento in una categoria superiore, se spettante, per effetto della cosiddetta perequazione o dei concorsi interni”.

La Regione si è inoltre impegnata ad assicurare per il suddetto personale la copertura delle eventuali maggiori spese, da trasferire agli enti di destinazione anche successivamente alla data di decorrenza del trasferimento.

Come già evidenziato da questa Corte in fattispecie analoga, la partecipazione alle ulteriori operazioni dei concorsi interni già banditi è stata assicurata al personale trasferito al solo fine di “consentire il normale sviluppo dei percorsi di carriera in itinere, con i conseguenti miglioramenti retributivi” (Cass. 1.10.2012 n. 16650), ma da ciò non può desumersi nè la illegittimità del trasferimento nè il diritto della ricorrente ad essere nuovamente inquadrata nei ruoli degli uffici regionali.

2.4 – Sono inammissibili i motivi di ricorso con i quali si addebita alla Corte territoriale di non avere considerato il tenore dell’atto di inquadramento e del contratto stipulato con la Provincia nonchè il diverso trattamento riservato al personale che aveva acquisito la qualifica dirigenziale.

La ricorrente, infatti, oltre a non trascrivere nel ricorso il contenuto degli atti e dei documenti rilevanti, ha omesso di indicare in quale sede ed in che termini le questioni non affrontate nella sentenza impugnata fossero state prospettate nel giudizio di merito.

Opera, quindi, il principio, consolidato nella giurisprudenza di questa Corte secondo cui “qualora una determinata questione giuridica – che implichi un accertamento di fatto – non risulti trattata in alcun modo nella sentenza impugnata nè indicata nelle conclusioni ivi epigrafate, il ricorrente che riproponga tale questione in sede di legittimità, al fine di evitare una statuizione di inammissibilità per novità della censura, ha l’onere non solo di allegare l’avvenuta deduzione della questione innanzi al giudice di merito, ma anche di indicare in quale scritto difensivo o atto del giudizio precedente lo abbia fatto, onde dar modo alla Corte di cassazione di controllare ex actis la veridicità di tale asserzione, prima di esaminare nel merito la questione stessa”.

Parimenti inammissibili sono le censure che fanno leva sulle vicende del rapporto successive al trasferimento nei ruoli provinciali, perchè la ricorrente non ha formulato alcuna domanda di risarcimento del danno nei confronti della Provincia di Latina.

2.5 – Il ricorso va pertanto rigettato, con condanna della ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità.

PQM

La Corte rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità liquidate per ciascun controricorrente in Euro 100 per esborsi ed Euro 2.500,00 per competenze professionali, oltre rimborso spese generali del 15% ed accessori di legge.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 4 ottobre 2016.

Depositato in Cancelleria il 7 dicembre 2016