Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 2515 del 03/02/2010

Cassazione civile sez. I, 03/02/2010, (ud. 21/10/2009, dep. 03/02/2010), n.2515

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PROTO Vincenzo – Presidente –

Dott. CECCHERINI Aldo – rel. Consigliere –

Dott. NAPPI Aniello – Consigliere –

Dott. DOGLIOTTI Massimo – Consigliere –

Dott. DIDONE Antonio – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

COMUNE DI CAPRIGLIA IRPINA (c.f. (OMISSIS)), in persona del

Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DELLA

FREZZA 59, presso l’avvocato SANDULLI EMILIO PAOLO, che lo

rappresenta e difende, giusta procura a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

S.V. (c.f. (OMISSIS)), elettivamente

domiciliato in ROMA, VIA A. MORDINI 14, presso l’avvocato PETRILLO

GIOVANNI (STUDIO LEGALE TRAMONTI), rappresentato e difeso dagli

avvocati PICARIELLO MARIA CARMELA, GABRIELI LEONIDA MARIA, giusta

procura a margine del controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 2478/2005 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI,

depositata il 29/08/2005;

udita la relazione della causa svolta nella Udienza pubblica del

21/10/2 009 dal Consigliere Dott. CECCHERINI Aldo;

udito, per il ricorrente, l’Avvocato EMILIO PAOLO SANDULLI che ha

chiesto l’accoglimento del ricorso e la cancellazione delle frasi a

pag. 34, 1 capoverso del controricorso;

udito, per il controricorrente, l’Avvocato MARIA CARMELA PICARIELLO

che ha chiesto il rigetto del ricorso;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

CENICCOLA Raffaele, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Il signor S.V., proprietario di una porzione di un fabbricato in Capriglia Irpina, composta da tre vani seminterrati e due a piano terra, gravemente danneggiato dagli eventi sismici del (OMISSIS), acquisto’ il (OMISSIS) la proprieta’ dell’intero fabbrica, parte dal padre per donazione, e parte dalla due sorelle per compravendita.

Il 10 marzo 1984 egli presento’ domanda di riparazione dell’immobile con le provvidenze di cui alla L. n. 219 del 1981, e la competente commissione tecnica, di cui alla L. n. 219 del 1981, art. 14, determino’ il contributo spettante al richiedente in Euro 158.613.532. Con provvedimento in data 20 settembre 1986, il sindaco autorizzo’ la riparazione del fabbricato.

Il signor S. non esegui’ i lavori in questione, ma il 16 dicembre 1987, sulla premessa che il costo dell’intervento avrebbe superato il limite di convenienza, chiese il rilascio di una concessione per la ricostruzione cosiddetta fuori sito del fabbricato di cui era proprietario, e con provvedimento 11 agosto 1988 il comune revoco’ la precedente concessione edilizia e la concessione del contributo per la riparazione dell’edificio.

Il 17 marzo 1990 il signor S. chiese di beneficiare dei contributi di cui alla L. n. 219 del 1981 per la ricostruzione del fabbricato di cui era proprietario. A seguito di cio’, con nota 28 aprile 1990 il comune comunico’ alla parte richiedente che la commissione aveva espresso parere favorevole quanto alla compatibilita’ urbanistica del progetto e alla concessione del contributo nella misura di Euro 201.307.366, e si riservo’ “ad integrazione dei fondi l’emissione del provvedimento sia in linea urbanistica che in linea economica”.

Il signor S., nel frattempo, aveva trasferito la sua abitazione in altro fabbricato di nuova costruzione, di sua proprieta’, costruito in forza di concessione edilizia (OMISSIS) ed ultimato nel (OMISSIS); e con atto in data (OMISSIS) dono’ questo immobile alla figlia A.L..

Con citazione 16 novembre 2001, il signor S. chiamo’ in giudizio, davanti al Tribunale di Avellino il Comune di Capriglia, e basandosi sul parere espresso dalla commissione tecnica in ordine alla concessione del contributo per la ricostruzione “fuori sito”, ne chiese la condanna al pagamento del contributo medesimo. Il comune resistette alla domanda, che fu tuttavia accolta dal tribunale con sentenza 3 febbraio 2004.

Contro di essa il comune propose appello, deducendo tra l’altro che il contributo per la riparazione dell’immobile era stato revocato con provvedimento sindacale n. 698 in data 11 agosto 1988; che erroneamente il tribunale aveva qualificato come provvedimento attributivo del contributo la nota del parere della commissione tecnica, comunicata il 28 aprile 1990, con la quale ci si riservava invece tale provvedimento; e che, prima della Delib. CIPE 13 luglio 1992, di stanziamento di altri fondi per i comune terremotati, era entrata in vigore la L. n. 32 del 1992, modificativa dei criteri di formazione delle graduatorie per l’assegnazione dei contributi, con l’introduzione di requisiti soggettivi (possesso di un’unica abitazione) dei quali l’attore era privo; che l’appellato non possedeva neppure la qualita’ di proprietario dell’intero fabbricato alla data del sisma, e aveva donato alla figlia l’area sulla quale chiedeva di ricostruire il fabbricato distrutto, diversa in ogni caso dal fondo agricolo del quale il fabbricato danneggiato era pertinenza; che il sedime del fabbricato da ricostruire era inoltre parzialmente coincidente con quello del nuovo fabbricato da lui edificato e donato alla figlia.

La Corte d’appello di Napoli, con sentenza 29 agosto 2005, respinse il gravame. La corte ritenne che:

– le circostanze nelle quali fu emesso il provvedimento 24 aprile 1990 non consentivano di interpretarlo come atto endoprocedimentale, inidoneo ad attribuire allo S. la condizione di titolare del diritto ad incassare in contributo;

– l’atto in questione, infatti, faceva seguito ad altro provvedimento con il quale era stato concesso, con riferimento al medesimo immobile, il contributo di riparazione, con formale approvazione di spesa per L. 158.613.512;

– il diritto cosi’ acquistato non era stato perso dal titolare per il solo fatto che questi, essendo emersa l’incongruita’ dell’intervento di riparazione, presento’ domanda di contributo per la ricostruzione per lo stesso immobile per il quale aveva gia’ ottenuto il contributo di riparazione, ma rimase quiescente in attesa della risposta, e allorche’ la risposta si paleso’ positiva, come emergeva dalla comunicazione del 28 aprile 1990, comporto’ l’attribuzione della posizione corrispondente al diritto gia’ acquisito, ponendo l’appellato al riparo da quelle che sarebbero state le priorita’ generate dalla norma sopravvenuta;

– il comune non poteva trincerarsi dietro fumosi impedimenti per non intervenire sulla concessione edilizia che, gia’ implicita nel parere favorevole della commissione, vincolante a tutti gli effetti, avrebbe necessita’ di subire un adattamento minimo per essere pienamente compatibile con la ricostruzione ammessa al contributo il 28 aprile 1990;

– esso era tenuto a non impedire l’inizio dei lavori con l’uso distorto del mancato adattamento della concessione nei termini prospettati dall’interessato in una relazione a firma di un tecnico.

Per la cassazione di questa sentenza, notificata il 12 ottobre 2005, il Comune di Capriglia Irpina ricorre con atto il 9 dicembre 2005 per sei motivi, illustrati anche con memoria.

Il signor S. resiste con controricorso notificato il 13 gennaio 2006.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

L’ente ricorrente ha chiesto la cancellazione, a norma dell’art. 89 c.p.c., nel controricorso, a pagina 34, rigo 5, delle parole “arroganza e protervia”. La richiesta deve essere accolta, trattandosi di espressioni che non sono giustificate da esigenze difensive, ed attribuiscono al comune, senza motivo, un comportamento doloso.

Il primo motivo di ricorso espone un articolato complesso di censure per vizi di motivazione e per violazione di norme del D.Lgs. 30 marzo 1990, n. 76, del D.L. 20 novembre 1987, n. 474 e della L. 22 gennaio 1992 n. 32. L’ente denuncia innanzi tutto il difetto di motivazione nell’interpretazione dell’atto 28 aprile 1990, condotto dalla corte territoriale sulla base delle circostanze della sua emissione, invece che del suo contenuto letterale e del collegamento interno delle sue parti, che esprime con inequivoca chiarezza la volonta’ di riservare ad un successivo momento la concessione edilizia richiesta e l’erogazione del contributo, nonche’ della sua natura di atto di comunicazione e non di provvedimento, e della sua funzione endoprocedimentale in relazione alla norma di riferimento (D.Lgs. n. 76 del 1990, art. 19).

Un ulteriore vizio di omessa motivazione e’ denunciato con riferimento all’affermazione della corte territoriale, che il diritto al contributo di riparazione era stato precedentemente acquistato dallo S. con il provvedimento 20 settembre 1986;

affermazione che omette di prendere in esame il documento depositato in giudizio dall’ente e richiamato espressamente nell’atto di appello, contenente il provvedimento n. 43 del 11 agosto 1988, che revocava il precedente provvedimento del 20 settembre 1986 n. 43, e revocava altresi’ l’autorizzazione all’esecuzione e il finanziamento dell’intervento.

L’ente denuncia quindi la violazione del D.Lgs. 30 marzo 1990, n. 76, art. 18 per il quale il contributo della L. n. 219 del 1981 non e’ fine a se stesso ma e’ concesso per l’esecuzione di un intervento di ricostruzione in sito o fuori sito o di riparazione di un edificio danneggiato dal sisma, ed e’ strettamente connesso con il titolo concessorio, tanto e’ vero che, a termini del D.Lgs. 30 marzo 1990, n. 76, art. 18, comma 1 e’ rilasciato solo contestualmente al titolo edilizio.

Con il secondo motivo, posto sotto la rubrica di vizi di motivazione e violazione e falsa applicazione di norme edilizie, si denuncia l’incompatibilita’ urbanistica del progetto di ricostruzione, e si censura l’affermazione del giudice di merito che la mancanza di titolo all’edificazione in area di proprieta’ di terzi fosse un “fumoso impedimento”, mentre l’adattamento del progetto, evocato dalla corte territoriale, non dipendeva dal comune, non essendo stata presentata dall’interessato alcuna variante al progetto.

Con il terzo motivo, denunciando vizi di motivazione e violazione e falsa applicazione della L. 23 gennaio 1992, n. 32, art. 3, lett. a e b e vizi di motivazione, si torna sul tema della mancanza nello S. del requisito di proprietario di un’unica abitazione alla data del 30 gennaio 1992, rilevante a questi fini, e si deduce che a quella data egli era ancora proprietario della villetta a tre piani fuori terra da lui edificata in virtu’ della concessione (OMISSIS), ed ultimata nel (OMISSIS), nella quale aveva la residenza, mentre la successiva donazione alla figlia era preordinata al godimento del beneficio.

Con il quarto motivo si deducono vizi di motivazione in punto di assolvimento dell’onere della prova circa la sussistenza in capo allo S. del diritto alle priorita’ indicate dalla L. n. 32 del 1992 sulla base della disponibilita’ di fondi, e si censura l’affermazione della corte territoriale che la prova sarebbe costituita dal via libera dato dall’amministrazione alla ricostruzione posta in essere da soggetti meno qualificati dello S..

Con il quinto motivo si censura per violazione di norme di diritto l’affermazione che il comune e’ tenuto a non impedire l’inizio dei lavori con l’uso distorto del mancato adattamento della concessione nei termini prospettati nella relazione a firma dall’arch. D. S., non avendo il comune il potere di modificare, variare o adattare d’ufficio la progettazione allegata a corredo di un’istanza di concessione edilizia presentata da un privato, che sia urbanisticamente incompatibile, essendo onere dell’interessato variare il progetto in modo da renderlo compatibile, e non essendo stato tale onere assolto.

Il ricorso e’ fondato. Occorre muovere da una puntuale ricostruzione del quadro normativo, che e’ stato sostanzialmente ignorato dal giudice di merito. Il D.Lgs. 30 marzo 1990, n. 76, art. 18 (gia’ D.L. n. 331 del 1981, art. 2, comma 1 convertito in legge, con modificazioni, dalla L. n. 456 del 1981) dispone che i contributi sia per la ricostruzione e sia per la riparazione degli immobili danneggiati dal sisma sono concessi unitamente all’autorizzazione o alla concessione ad edificare con provvedimento del sindaco, previo parere della commissione comunale di cui al successivo art. 19, il quale tuttavia e’ vincolante solo in relazione al contributo e non anche in relazione alla concessione. La citata disposizione stabilisce un principio informatore della disciplina dei contributi in questa materia, per il quale i contributi medesimi sono concessi in relazione ad una specifica concessione edilizia (secondo la terminologia del tempo), e, una volta concessi, non costituiscono un credito del privato, che possa essere liberamente utilizzato per opere edilizie diverse da quella ammesse al contributo (salve le limitate deroghe specificamente e esplicitamente previste dalla legge e distintamente regolate, che non interessano la fattispecie in esame) . E’ un semplice corollario del principio appena affermato, che la decadenza dalla concessione o la sua revoca comportino la decadenza dal contributo. E’ conseguentemente escluso che il diritto al contributo, riconosciuto in relazione ad una concessione edilizia contestualmente rilasciata, possa sopravvivere alla concessione medesima, possa essere trasferito ad altra concessione (per la quale puo’ solo essere riconosciuto ex novo, ricorrendone le condizioni di legge), o possa entrare in uno stato di quiescenza e rivivere poi con riferimento ad altra concessione, come erroneamente affermato dal giudice di merito.

Il diritto del privato al contributo, configurabile come diritto soggettivo e tutelabile davanti al giudice ordinario (cfr., da ultimo, Cass. 22 gennaio 2009 n. 1603), ha dunque il suo fondamento nell’atto del sindaco che quel contributo riconosce (uniformandosi sul punto al parere vincolante della commissione) in relazione ad un progetto edilizio, per il quale rilascia contestualmente una apposita concessione.

In relazione a quest’ultima, sono poi principi della disciplina amministrativa dell’attivita’ edilizia:

– che la concessione edilizia, una volta rilasciata, non puo’ essere sostituita da un’altra nel godimento del contributo a quella riconosciuto, ma solo revocata con il rilascio di una nuova concessione in forza di un nuovo provvedimento sindacale;

– che i lavori consentiti in forza di essa debbono essere ultimati entro un termine perentorio, e che, nel caso non lo siano, il concessionario deve presentare istanza diretta ad ottenere una nuova concessione;

– che una nuova concessione edilizia non potrebbe essere rilasciata se in contrasto con altra precedente, in tutto o in parte eseguita, per l’edificazione sul medesimo sedime o parte di esso;

– che la concessione e’ data – di regola – al proprietario dell’area (L. 28 gennaio 1977, n. 10, art. 4); o anche a chi abbia titolo legale per richiederla, sempre che tale titolo spenda e documenti;

– che le varianti al progetto, rispetto alla concessione rilasciata, debbono essere richieste dall’interessato,- e che esse non possono essere disposte d’ufficio dall’amministrazione (la concessione rilasciata e’ irrevocabile, fatti salvi i casi di decadenza ai sensi della legge, e di entrata in vigore di nuove previsioni urbanistiche comportanti la decadenza delle licenze in contrasto con le previsioni stesse: L. 28 gennaio 1977, n. 10, art 4, comma 6), la quale e’ invece tenuta a verificarne la legittimita’ specificamente sotto il profilo urbanistico, prima di approvarle;

In tale quadro normativo e’ evidente l’erroneita’ delle conclusioni alle quali il giudice di merito e’ pervenuto nel caso di specie, attribuendo ad una nota sindacale, di comunicazione del parere della commissione, il significato di riconoscimento del diritto al contributo e di emissione di concessione edilizia. Al riguardo e’ da considerare che una nota di comunicazione di parere di un organo consultivo, tanto piu’ se accompagnata dall’esplicita riserva di emettere successivamente i provvedimenti del caso, e’ un mero atto amministrativo (nella specie: di comunicazione) e non un provvedimento. Sono dunque esatti i rilievi critici del ricorrente che, nell’interpretazione degli atti amministrativi, l’indagine sulla volonta’ obiettivata nell’atto e’ subordinata al rispetto della natura dell’atto medesimo (Cass. 24 luglio 1991 n. 8313), sicche’, essendo l’identificazione dell’atto un antecedente logico rispetto alla sua interpretazione, non e’ consentito attribuire all’atto un contenuto incompatibile con la sua natura; e che del resto negli stessi provvedimenti amministrativi, trattandosi di atti unilaterali, e non essendovi spazio per la ricerca della comune volonta’ delle parti (art. 1362 c.c.), l’indagine sulla volonta’ non potrebbe andare oltre il dato letterale (Cass. 13 gennaio 1994 n. 304).

Ma e’ poi decisiva la considerazione che, stante il principio di tipicita’ degli atti amministrativi, l’interpretazione della nota in questione doveva essere condotta sulla base delle norme applicabili nella fattispecie, e, innanzi tutto, della previsione del D.Lgs. 30 marzo 1990, n. 76, art. 18, che esige la contestualita’ di riconoscimento del contributo e rilascio di concessione. La nota di comunicazione del parere della commissione, vincolante relativamente al contributo, non poteva dunque essere riferita ne’ ad una concessione rilasciata piu’ di tre anni e mezzo prima per lavori che non erano stati eseguiti, dopo che lo stesso interessato aveva dichiarato che non intendeva eseguirli, e si era verificata una decadenza legale per mancata esecuzione dei lavori nel termine (sarebbe fondata anche la censura di omesso esame del documento invocato dall’appellante a prova dell’intervenuta revoca di quella concessione; ma quel documento non e’ decisivo, perche’ la decadenza dalla prima concessione doveva essere dedotta dalla disciplina legale e dai fatti non controversi di causa); ne’ poteva, quella nota, essere riferita ad una nuova concessione, per il tacito rilascio della quale non poteva costituire valido argomento interpretativo, in contrasto con l’esplicita riserva contenuta nella nota, il precedente parere della commissione, non vincolante sul punto per il sindaco (concessione che peraltro, contraddittoria-mente, la stessa corte territoriale ha poi riconosciuto bisognosa di un “adattamento”, incompatibile con il supposto rilascio).

Sono del resto fondate anche le censure di vizi giuridici della motivazione, per avere la corte territoriale supposto, sull’erronea premessa della quiescenza del diritto al contributo riconosciuto per la prima concessione, che il comune potesse sostituire una nuova concessione a quella dalla quale il resistente era decaduto, ai fini del godimento di quel contributo (per di piu’, maggiorato); che l’ente dovesse rilasciare tale nuova concessione edilizia sebbene in contrasto con altra gia’ almeno in parte eseguita per l’edificazione sullo stesso sedime; e, ancora, che nell’emettere il (nuovo) provvedimento di ammissione e determinazione del contributo potesse prescindersi dalla valutazione della sussistenza del diritto al contributo ex novo, sulla base della normativa vigente al tempo della decisione sulla nuova richiesta, e specificamente dei nuovi requisiti di legge per l’ammissione al beneficio; e che, quanto alla nuova concessione, non sarebbe di ostacolo al suo rilascio la circostanza che nel frattempo il richiedente abbia ceduto ad altri la proprieta’ del suolo edificabile.

La fondatezza di queste censure comporta la cassazione della sentenza impugnata, restando assorbita la censura formulata con il sesto motivo, in materia di interessi, siccome vertente su una pronuncia accessoria.

La causa, inoltre, puo’ essere decisa anche nel merito, non richiedendosi sul punto ulteriori indagini di fatto, con il rigetto della domanda proposta in causa dal signor S., di condanna del comune di Capriglia Irpina al pagamento del contributo per il quale la commissione tecnica del comune aveva espresso parere favorevole, comunicatogli con nota sindacale 28 aprile 1990. Detta nota, infatti, quale mero atto di comunicazione di un parere, non aveva valore di provvedimento, ne’ sotto il profilo del riconoscimento del contributo, nonostante il carattere vincolante del parere, giacche’ quel contributo non poteva essere riconosciuto con provvedimento sindacale, conclusivo del procedimento, se non in relazione ad una concessione edilizia rilasciata contestualmente; ne’ sotto il profilo della concessione, espressamente riservata, e non desumibile ne’ dalla natura della nota ne’ dal suo contenuto letterale.

Le spese dei diversi gradi di giudizio sono a carico della parte soccombente, e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Ordina la cancellazione, nel controricorso, a pagina 34, rigo 5, delle parole “arroganza e protervia”.

Accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta la domanda introduttiva del giudizio.

Condanna il signor S. al pagamento delle spese dei diversi gradi di giudizio, liquidate:

per il primo grado, in Euro 75,00, oltre ad Euro 1.212,00 per diritti ed Euro 900,00 per onorari, e oltre alle spese generali e agli accessori come per legge;

per l’appello, in Euro 40,00, oltre a Euro 2.300,00 per diritti ed Euro 6.200,00 per onorari, e oltre alle spese generali e agli accessori come per legge;

per il presente giudizio di legittimita’ in Euro 4.800,00, di cui Euro 4.600,00 per onorari, oltre alle spese generali e agli accessori come per legge.

Cosi’ deciso a Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Prima della Corte suprema di cassazione, il 21 ottobre 2009.

Depositato in Cancelleria il 3 febbraio 2010