Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 25124 del 10/10/2018

Cassazione civile sez. II, 10/10/2018, (ud. 14/06/2018, dep. 10/10/2018), n.25124

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. GIUSTI Alberto – Presidente –

Dott. CASADONTE Annamaria – Consigliere –

Dott. CRISCUOLO Mauro – Consigliere –

Dott. DONGIACOMO GIUSEPPE – Consigliere –

Dott. BESSO MARCHEIS Chiara – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 1023-2016 proposto da:

UNIONE DEI COMUNI DI ALME’, e VILLA D’ALME’, elettivamente

domiciliata a Roma, via Cosseria 2, presso lo studio del Dott.

ALFREDO PLACIDI e rappresentata e difesa dall’Avvocato

CARMEN-MANUELA PETRAGLIA per procura speciale a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

LIMBERG S.R.L., e B.L., elettivamente domiciliati a Roma,

presso la Cancelleria della Corte di cassazione, e rappresentati e

difesi dall’Avvocato FERRUCCIO ORLANDI per procura speciale a

margine del controricorso;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 2215/2015 del TRIBUNALE DI BERGAMO, depositata

il 29/9/2015;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non

partecipata del 14/6/2018 dal Consigliere GIUSEPPE DONGIACOMO.

Fatto

FATTI DI CAUSA

L’Unione dei Comuni di Almè e Villa d’Almè, con ordinanza ingiunzione n. 3.194 del 5/8/2008, ha irrogato alla Linberg s.r.l. ed a B.L. la sanzione amministrativa di Euro 5.164,00 per avere aperto una media struttura di vendita al minuto senza la prescritta autorizzazione, in violazione del D.Lgs. n. 114 del 1998, art. 8, comma 1 e dell’art. 22, commi 1 e 6,.

Il giudice di pace di Almenno San Salvatore, con sentenza del 19/5/2009, in parziale accoglimento dell’opposizione proposta, riducendo la sanzione amministrativa alla somma di Euro 2.582,25.

La Linberg s.r.l. e B.L. hanno proposto appello. L’Unione dei Comuni di Almè e Villa d’Almè si è costituita chiedendo il rigetto dell’appello.

Il tribunale di Bergamo, con sentenza del 29/9/2015, ha accolto l’appello ed ha, per l’effetto, annullato l’ordinanza ingiunzione impugnata.

Il tribunale, in particolare, dopo aver evidenziato, in fatto, che l’ordinanza ingiunzione impugnata era stata emessa per la violazione del D.Lgs. n. 114 del 1998, art. 8, comma 1 e art. 22, commi 1 e 6, per aver aperto “una media struttura di vendita al minuto senza la prescritta autorizzazione. Infatti, nella circostanza si accertava che vendevano al minuto 20 kg di crocchette di petolve e un salame di puro suino a un acquirente, come si evince dallo scontrino fiscale n. (OMISSIS), senza essere in possesso della prescritta autorizzazione di vendita”, ha ritenuto che tale provvedimento fosse intrinsecamente illogico per aver dedotto la sussistenza di una “media struttura di vendita” dal rinvenimento di un acquirente nell’atto di acquistare senza, tuttavia, dar conto delle relative dimensioni che, per legge (art. 4, comma 1 lett. E) del D.Lgs. n. 114 del 1998), devono essere superiori ai 150 o ai 250 mq e fino a 1.500 mq nei comuni con popolazione residente inferiore a 10.000 abitanti ed a 2.500 mq nei comuni con popolazione residente superiore al 10.000 abitanti, violando, in tal modo, le norme previste, in generale, dalla L. n. 241 del 1990, art. 3 e, nel campo specifico delle sanzioni amministrative, dalla L. n. 689 del 1981, le quali impongono, come requisiti minimi della motivazione del provvedimento, l’indicazione del precetto, ossia la norma amministrativa violata, e la fattispecie concreta, ossia la situazione di fatto che viola detta norma, oltre alla sanzione irrogata.

Non è, quindi, indifferente, ha proseguito il tribunale, a differenza di quanto sostenuto dall’appellata, l’indicazione di una norma (D.Lgs. n. 114 del 1998, artt. 8 e 22 che si riferisce all’esercizio abusivo della vendita in locali aventi superficie riconducibile alle medie strutture di vendita), in luogo di un’altra (D.Lgs. n. 114 del 1998, artt. 7 e 22 che si riferiscono all’esercizio abusivo della vendita in locali aventi superficie riconducibili agli esercizi di vicinato), sul presupposto che la sanzione amministrativa sia la stessa (D.Lgs. n. 114 del 1998, art. 22). Peraltro, ha aggiunto il tribunale, la motivazione dell’ordinanza ingiunzione sarebbe stata incompleta anche se riferita alla violazione del D.Lgs. n. 114 del 1998, artt. 7 e 22 poichè l’ordinanza è incompleta nella parte relativa alla descrizione della fattispecie concreta, vale a dire “l’accertamento della superficie nella quale era esercitata la vendita in maniera abusiva, accertamento che era invece indispensabile al fine di ascrivere la violazione dell’esercizio abusivo di vendita all’una o all’altra norma dispositiva”.

Il tribunale, quindi, sul presupposto che l’ordinanza impugnata era stata emessa in carenza di uno dei presupposti di fatto previsti dalla legge, vale a dire l’accertamento dimensionale della superficie in cui era esercitata la vendita abusiva, ha ritenuto che la stessa fosse illegittima e dovesse essere, per l’effetto, annullata.

L’Unione dei Comuni di Almè e Villa d’Almè, con ricorso notificato 1’8/1/2016, ha chiesto, per tre motivi, la cassazione della sentenza.

La Linberg s.r.l. e B.L. hanno resistito con controricorso notificato il 15/1/2016.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo, la ricorrente, lamentando, a norma dell’art. 360 c.p.c., n. 3, la violazione e la falsa applicazione della L. n. 241 del 1990, in relazione alla L. n. 241 del 1990, art. 21 octies ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui il tribunale ha ritenuto che l’ordinanza, in violazione della L. n. 241 del 1990, art. 3 non avesse dato conto dei requisiti dimensionali dei locali oggetto di accertamento. In realtà, ha osservato la ricorrente, l’art. 3 impone l’indicazione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione in relazione alle risultanze dell’istruttoria, anche con il richiamo di altri atti dell’amministrazione. Nel caso in esame, l’ordinanza impugnata ha puntualmente ripercorso, anche con l’espresso richiamo degli atti prodromici, come il verbale di ispezione del 17/12/2007, i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione assunta, indicando espressamente che i trasgressori erano stati sanzionati per aver aperto una media struttura di vendita al minuto senza la prescritta autorizzazione. La sentenza, inoltre, ha proseguito la ricorrente, ha omesso di considerare che, a norma della L. n. 241 del 1990, art. 21 octies non è annullabile il provvedimento adottato in violazione delle norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la sua natura vincolata, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato in concreto.

2. Con il secondo motivo, la ricorrente, lamentando, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3, la violazione e la falsa applicazione della L. n. 241 del 1990, art. 3 in relazione al D.Lgs. n. 114 del 1998, art. 21 octies ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui il tribunale ha ritenuto che l’ordinanza ingiunzione fosse carente di motivazione per non aver fatto alcun riferimento ai requisiti dimensionali della superficie sulla quale si è svolta la vendita abusiva, laddove, in realtà, il presupposto per l’applicazione della sanzione non è il requisito dimensionale del locale sul quale si svolge l’abusiva attività di vendita ma proprio la mancanza, che i trasgressori non hanno mai contestato, della prescritta autorizzazione per esercitare la vendita. L’ordinanza ingiunzione, ha proseguito la ricorrente, non avrebbe, comunque, potuto essere diversa nè nell’an nè nel quantum della sanzione posto che il D.Lgs. n. 114 cit., art. 21 assoggetta l’abusiva attività di vendita, tanto in caso di esercizi di vicinato (art. 7), quanto in caso di medie strutture di vendita (art. 8), alla medesima sanzione, vale a dire il pagamento di una somma da Lire 5.000.000 a Lire 30.000.000. La mancata indicazione della superficie su cui si è svolta la vendita non costituisce, in ogni caso, una carenza della motivazione dell’ordinanza ma, al più, un’eventuale incompletezza di attività istruttoria che, comunque, non ha inficiato la validità della sanzione comminata sulla base di un presupposto accertato, e cioè la mancanza di autorizzazione per la vendita al minuto, tanto più se si considera che, all’atto dell’ispezione del 17/12/2007, la Linberg già svolgeva nei locali di cui trattasi attività di commercio all’ingrosso.

3. Con il terzo motivo, la ricorrente, lamentando, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 5, l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio, ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui il tribunale, non ha tenuto conto del fatto che il presupposto per l’applicazione della sanzione pecuniaria prevista dal D.Lgs. n. 114 del 1998, art. 22 costituito dall’esercizio dell’attività di vendita in assenza della preventiva autorizzazione comunale, era stato riconosciuto dal trasgressore, il quale, infatti, aveva dichiarato di non essere in possesso dell’autorizzazione alla vendita al minuto.

4.1 motivi, da esaminare congiuntamente per la loro connessione, sono, nei limiti che seguono, fondati. Invero, è pacifico in giurisprudenza e dottrina che il giudizio è solo introdotto dall’atto che ha irrogato la sanzione e si svolge sul rapporto, cioè suL,ìaccertamento della conformità della sanzione ai casi, alle forme e all’entità previsti dalla legge, atteso che si fa valere il diritto a non essere sottoposto a una prestazione patrimoniale se non nei casi espressamente previsti dalla legge stessa. Ne consegue che l’atto in questione non soggiace alle regole motivazionali nè al rigore del rispetto assoluto dell’iter procedimentale che valgono per gli atti amministrativi discrezionali e, comunque, di natura provvedimentale. Ed infatti, se l’opposizione all’ordinanza ingiunzione è strumento per portare la controversia nella sua interezza di fronte al giudice, trattandosi di un giudizio sul rapporto soltanto introdotto da un atto, con effetto devolutivo pieno, appare ineludibile l’esigenza di evitare interpretazioni che involgano i vizi solo formali dell’atto, e risultino da tanto condizionate,.più intensamente o meno, a seconda dei profili che si vogliano assumere a parametro del giudizio sull’atto, e conducano ad abuso del mezzo processuale che potrebbe risultare ancorato unicamente ai vizi dell’atto. Se a tanto si aggiunge la constatazione secondo cui la tutela del presunto trasgressore, anche nel caso in cui l’ordinanza ingiunzione opposta non abbia espressamente motivato su tutti i fatti costitutivi della violazione contestata, è comunque piena, atteso che in ordine alla sussistenza degli stessi fatti l’opponente può proporre al giudice ogni possibile contestazione, deve, allora, concludersi nel senso che il difetto di motivazione in ordine ai fatti non sia funzionale all’oggetto dell’accertamento e, quindi del giudizio. Nel procedimento di opposizione a sanzione amministrativa pecuniaria, infatti, il sindacato del giudice del merito si estende alla validità sostanziale del provvedimento impugnato attraverso un autonomo esame circa la ricorrenza dei presupposti di fatto e di diritto della infrazione contestata, essendo oggetto della opposizione il rapporto sanzionatorio, con la conseguenza che nessun rilievo assumono gli eventuali vizi del provvedimento relativi all’omessa motivazione da parte dell’autorità intimante sui relativi fatti costitutivi, potendo, successivamente, l’eventuale inadeguata valutazione da parte del giudice, rilevare sotto il profilo di omesso esame di punti decisivi della controversia (Cass. n. 5891 del 2004). In definitiva, i vizi motivazionali dell’ordinanza ingiunzione non comportano, pur quando riguardino i fatti costitutivi dell’illecito contestato, la nullità del provvedimento e quindi l’insussistenza del diritto di credito derivante dalla violazione commessa, avendo il giudizio conseguente ad oggetto non l’atto ma il rapporto sostanziale sottostante: ferma restando, naturalmente, la cognizione piena del giudice, che potrà (e dovrà) valutare le deduzioni difensive svolte in giudizio relativamente a tali fatti e decidere su di esse con pienezza di poteri, sia che le stesse investano questioni di diritto, sia che riguardino questioni di fatto (Cass. SU n. 1786 del 2010), senza potersi arrestare, ai fini dell’accoglimento dell’opposizione, alla mera constatazione che l’atto impugnato è viziato. In altri termini, l’inadeguatezza motivazionale non è causa di nullità del provvedimento che applica la sanzione, essendo oggetto dell’opposizione non il provvedimento in sè considerato, bensì il rapporto sanzionatorio ad esso sotteso (Cass. n. 17799 del 2014; Cass. n. 2959 del 2016, per la quale il provvedimento con cui la competente P.A., disattendendo le deduzioni del trasgressore, irroghi a quest’ultimo una sanzione amministrativa è censurabile, da parte del giudice dell’opposizione, sotto il profilo del vizio motivazionale, nel solo caso in cui l’ordinanza-ingiunzione risulti del tutto priva di motivazione (ovvero corredata di motivazione soltanto apparente), e non anche nell’ipotesi in cui la stessa risulti insufficiente, atteso che l’eventuale giudizio di inadeguatezza motivazionale si collega ad una valutazione di merito che non compete al giudice ordinario, essendo oggetto dell’opposizione non il provvedimento della P.A., ma il rapporto sanzionatorio ad esso sotteso; Cass. n. 11280 del 2010).

5. La sentenza impugnata, che ha annullato l’ordinanza impugnata sulla mera constatazione del vizio di motivazione che la inficerebbe, senza procedere all’accertamento in ordine alla sussistenza, o meno, in fatto e in diritto, dei presupposti della violazione contestata, dev’essere, dunque, cassata con rinvio al tribunale di Bergamo che, in altra composizione, provvederà anche sulle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte così provvede: accoglie il ricorso e, per l’effetto, cassa la sentenza impugnata con rinvio al tribunale di Bergamo che, in persona di altro magistrato, provvederà anche sulle spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Seconda Civile, il 14 giugno 2018.

Depositato in Cancelleria il 10 ottobre 2018