Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 2505 del 04/02/2020

Cassazione civile sez. un., 04/02/2020, (ud. 17/12/2019, dep. 04/02/2020), n.2505

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –

Dott. TIRELLI Francesco – Presidente di Sez. –

Dott. MANNA Felice – Presidente di Sez. –

Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere –

Dott. DORONZO Adriana – Consigliere –

Dott. ACIERNO Maria – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. CARRATO Aldo – rel. Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 16805-2019 proposto da:

ENEL PRODUZIONE S.P.A., in persona del legale rappresentante pro

tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA E.Q. VISCONTI 99,

presso lo studio dell’avvocato ERNESTO CONTE, che la rappresenta e

difende unitamente all’avvocato ILARIA CONTE;

– ricorrente –

contro

REGIONE ABRUZZO, in persona del Presidente pro tempore della Giunta

regionale, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12,

presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 63/2019 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE

PUBBLICHE, depositata il 18/02/2019.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

17/12/2019 dal Consigliere ALDO CARRATO;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale

SALZANO FRANCESCO, che ha concluso per il rigetto dei primi due

motivi del ricorso ed accoglimento del terzo;

uditi gli avvocati Ilaria Conte e Francesca Subrani per l’Avvocatura

Generale dello Stato.

Fatto

FATTI DI CAUSA

La s.p.a. Enel Produzione conveniva in giudizio dinanzi al Tribunale regionale delle acque pubbliche del Lazio la Regione Abruzzo chiedendone la condanna al pagamento, in suo favore, della somma di Euro 213.202,86, oltre accessori, a titolo di restituzione di importi corrisposti a detto Ente (operati per evitare la riscossione coattiva) ma illegittimamente invocati con diverse richieste relative a derivazioni di acqua da impianti gestiti da essa ricorrente e finalizzate all’esazione di aumenti del canone conseguenti all’entrata in vigore della L.R. n. 38 del 2013 e della maggiorazione del 10% contemplata dalla medesima normativa.

Nella costituzione della suddetta Regione, l’adito TRAP, con sentenza n. 23 del 2017, accoglieva la domanda con la conseguente condanna della Regione Abruzzo alla restituzione di quanto con essa richiesto in favore della s.p.a. Enel Produzione s.p.a..

La Regione Abruzzo proponeva appello avverso la citata sentenza e, nella resistenza della società appellata, il TSAP, con sentenza n. 63/2019 (depositata il 18 febbraio 2019), lo accoglieva e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata decisione, rigettava la domanda restitutoria formulata dalla s.p.a. Enel Produzione s.p.a., con compensazione totale delle spese di entrambi i gradi di giudizio.

In particolare, con l’adottata sentenza, il TSAP ravvisava, in primo luogo, la fondatezza del primo motivo di gravame con il quale era stata dedotta la violazione della L.R. Abruzzo n. 38 del 2013, art. 1, comma 2 da considerarsi contenente una norma autonoma (priva di ambiguità quanto al precetto da essa indicato) rispetto a quella del comma 1, poggiante su presupposti diversi, con la quale è prevista l’estensione della maggiorazione contemplata dalla sola lett. b) del comma precedente in modo indistinto e, quindi, riferibile a tutte le derivazioni di acque pubbliche a scopi idroelettrici con potenza nominale media di concessione superiore a 220 KW, scadute o meno.

Il TASP riteneva fondato, altresì, anche il secondo motivo di appello, rilevando che, in effetti, il presupposto per l’applicazione della citata L.R. n. 38 del 2013, art. 2, comma 1, non riguardava la natura demaniale dei beni indicati in tale comma, dovendosi, invero, ritenersi riferito all’utilizzazione dei beni di cui al R.D. n. 1775 del 1933, art. 25, comma 1.

Infine, con l’emanata sentenza, il TSAP riteneva in parte non rilevante e, comunque, manifestamente infondata l’eccezione di illegittimità costituzionale formulata in via subordinata dall’appellata della L.R. Abruzzo n. 36 del 2015, art. 2, comma 2, della L.R. Abruzzo n. 38 del 2013, art. 1, comma 1 – lett. b) e art. 2, comma 1, con riferimento all’asserita violazione dell’art. 24, art. 117, comma 2, lett. e), e del principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost..

Avverso la pronuncia di secondo grado del TSAP ha proposto ricorso per cassazione, riferito a tre motivi, la s.p.a. Enel Produzione, resistito con controricorso dall’intimata Regione Abruzzo.

La difesa della ricorrente ha anche depositato memoria illustrativa in prossimità della pubblica udienza.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo la società ricorrente ha denunciato – ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 – la violazione e falsa applicazione della L.R. Abruzzo n. 38 del 2013, art. 1, commi 1, 2 e 3, congiuntamente alla violazione dell’art. 12 disp. gen..

A fondamento del motivo la ricorrente ha evidenziato che con l’impugnata sentenza il TSAP aveva preso in considerazione la L.R. Abruzzo, art. 1, comma 2 sganciandolo ed isolandolo dal contesto complessivo dell’articolo, conferendo ad esso impropriamente una sua autonomia, nel mentre – avuto riguardo alla mens legis – si sarebbe dovuto ritenere che la norma nel suo complesso imponeva l’assoggettamento all’onere ulteriore indicato dal comma 1, lett. b) del concessionario, la cui concessione, oltre ad avere una potenza superiore a 220 Kw, fosse scaduta o fosse in scadenza entro il 31 dicembre 2017 o che proseguisse la gestione della derivazione ai sensi del D.Lgs. 16 marzo 1999, n. 79, art. 12, comma 8-bis; pertanto, siccome essa ricorrente non si trovava (come doveva ritenersi pacifico) in alcuna delle indicate condizioni soggettive, essa non avrebbe potuto considerarsi soggetta all’onere medesimo, donde la legittimità dell’esperita azione di restituzione.

2. Con la seconda censura l’Enel Produzione s.p.a. ha dedotto – sempre con riferimento all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 – la violazione e falsa applicazione, sotto altro aspetto, della L.R. Abruzzo n. 38 del 2013, art. 1, comma 2, nonchè la violazione dell’art. 12 disp. gen., del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 25, dell’art. 117 Cost., dell’art. 41 Cost., oltre che dell’art. 16 della c.d. Carta di Nizza.

A sostegno di detta censura la ricorrente ha osservato, in subordine al primo motivo, che l’interpretazione della L.R. Abruzzo n. 38 del 2013, art. 1, comma 2 così come operata dal TSAP, secondo cui tutti i titolari di concessione idroelettriche di potenza superiore a 220 Kw, esercenti nel territorio abruzzese, a prescindere dalla loro situazione soggettiva, avrebbero dovuto essere gravati di un onere non previsto dalla legislazione statale in materia, si poneva in contrasto con i limiti che l’art. 117 Cost. impone alla legislazione regionale, legittimata ad intervenire solo sulla concreta liquidazione dell’ammontare dei canoni, restando demandata alla legislazione statale la fissazione dei criteri generali per la loro determinazione.

3. Con la terza doglianza la società ricorrente ha prospettato la violazione e falsa applicazione, nonchè la violazione dell’art. 12 disp. gen., del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 25, dell’art. 117 Cost., dell’art. 41 Cost., oltre che dell’art. 16 della c.d. Carta di Nizza, avuto riguardo alla prospettata erroneità dell’interpretazione compiuta dal TSAP nell’impugnata sentenza, dovendosi ritenere che, mentre rispondeva a logica l’imposizione di una prestazione aggiuntiva a carico di quei concessionari che, dopo la scadenza della concessione, avessero continuato ad utilizzare beni divenuti demaniali, tale imposizione sarebbe divenuta priva di senso se fosse stata posta a carico dei concessionari che, nella Regione Abruzzo, avevano utilizzato normalmente i beni di loro proprietà e, anche sotto questo profilo, detta interpretazione si sarebbe dovuta considerare in contrasto con i principi costituzionali che disciplinano la materia.

4. Rileva il collegio che il primo motivo è infondato per le ragioni che seguono. E’ opportuno, in primo luogo, riportare il quadro normativo di riferimento sulla cui interpretazione si è venuta ad innestare la controversia.

In particolare la L.R. Abruzzo 22 ottobre 2013, n. 38 (recante la “Disciplina transitoria delle grandi derivazioni ad uso idroelettrico ai sensi del D.Lgs. 16 marzo 1999, n. 79, art. 12 – Attuazione della direttiva 96/92CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica”), all’art. 1 (intitolato “Canone per l’utilizzazione delle opere connesse alle grandi derivazioni idroelettriche”), in vigore dal 7 novembre 2013, prevede nei suoi primi tre commi (che rilevano direttamente in questa sede) che:

1. Il concessionario che si trovi nella condizione di cui al D.Lgs. 16 marzo 1999, n. 79, art. 12, comma 1, seconda alinea, (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica) o che prosegue la gestione della derivazione ai sensi dell’art. 12, comma 8-bis, del richiamato decreto è soggetto ai seguenti ulteriori oneri a titolo transitorio e nelle more dell’espletamento della gara ad evidenza pubblica per l’attribuzione a titolo oneroso della concessione:

a) versamento annuale alla Regione Abruzzo di un canone aggiuntivo, rispetto ai canoni e agli altri oneri finanziari stabiliti dalle normative e dalla concessione vigenti, di Euro 50,00 per ogni Kw, calcolato in base a quanto stabilito dalla L.R. 3 agosto 2011, n. 25, art. 12, commi 1 e 1-bis e successive modificazioni (Disposizioni in materia di acque con istituzione del fondo speciale destinato alla perequazione in favore del territorio montano per le azioni di tutela delle falde e in materia di proventi relativi alle utenze di acque pubbliche) per l’utilizzazione delle opere di cui al R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 25, comma 1, (Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici);

b) versamento annuale alla Regione Abruzzo, per il finanziamento di idonee misure di compensazione territoriale di cui al D.Lgs. n. 79 del 1999, art. 12, comma 1, di un canone ulteriore di Euro 7,00 per ogni Kw calcolato in base a quanto stabilito dalla L.R. n. 25 del 2011, art. 12, commi 1 e 1-bis, e successive modificazioni.

2. La misura di compensazione di cui al comma 1, lett. b), si applica a tutte le derivazioni di acque pubbliche a scopo idroelettrico con potenza nominale media di concessione superiore a 220 Kw.

3. Gli ulteriori oneri, di cui al comma 1, si applicano:

a) ai concessionari che si trovano nelle condizioni di cui al D.Lgs. n. 79 del 1999, art. 12, comma 1, seconda alinea, all’entrata in vigore della presente legge;

b) ai concessionari che si trovano nelle condizioni di prosieguo della concessione, di cui al D.Lgs. n. 79 del 1999, art. 12, comma 8-bis, dal giorno successivo all’entrata in vigore della presente legge.

Ciò premesso, la questione oggetto di causa riguarda propriamente l’individuazione dell’ambito di applicazione della citata L.R. abruzzese n. 38 del 2013, art. 1 e, a tal proposito, il rapporto propriamente corrente tra i primi due commi, nel senso di stabilire se tra le due disposizioni sussista una relazione di interconnessione o se, invece, quella prevista specificamente dal comma 2 abbia una propria autonomia, da cui deriverebbe la legittimità della pretesa impositiva da parte della Regione Abruzzo nei confronti della ricorrente e, perciò, l’infondatezza della domanda di ripetizione da quest’ultima esercitata nei riguardi dell’anzidetta Regione.

Il collegio ritiene di condividere l’impostazione dell’operata ricostruzione e l’esito ermeneutico raggiunto dal TSAP, nel senso di conferire al disposto del richiamato comma 2 una sua valenza autonoma, sganciata, perciò, dalla previsione della maggiorazione di cui al precedente comma 1, con la conseguenza che l’applicazione del disposto del citato comma 2 non può ritenersi limitata solo ai concessionari che si trovino nelle condizioni contemplate dal D.Lgs. 16 marzo 1999, n. 79, art. 12.

Innanzitutto deve convenirsi con la premessa compiuta dal TSAP sulla scelta del criterio ermeneutico da privilegiare in proposito, poichè – secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte (cfr., ad es., Cass. n. 5128/2001 e Cass. n. 24165/2018) – nell’ipotesi in cui l’interpretazione letterale di una norma di legge sia sufficiente ad individuarne, in modo chiaro ed univoco, il relativo significato e la connessa portata precettiva, l’interprete non deve ricorrere al criterio ermeneutico sussidiario costituito dalla ricerca, in virtù dell’esame complessivo del testo, della “mens legis”, specie se, attraverso siffatto procedimento, possa pervenirsi al risultato di modificare la volontà della norma sì come inequivocabilmente espressa dal legislatore. Soltanto qualora la lettera della norma medesima risulti ambigua (e si appalesi, altresì, infruttuoso il ricorso al predetto criterio ermeneutico sussidiario), l’elemento letterale e l’intento del legislatore, insufficienti in quanto utilizzati singolarmente, acquistano un ruolo paritetico in seno al procedimento ermeneutico, onde il secondo funge da criterio comprimario e funzionale ad ovviare all’equivocità del testo da interpretare, potendo, infine, assumere rilievo prevalente rispetto all’interpretazione letterale soltanto nel caso, eccezionale, in cui l’effetto giuridico risultante dalla formulazione della disposizione sia incompatibile con il sistema normativo, non essendo consentito all’interprete correggere la norma nel significato tecnico proprio delle espressioni che la compongono nell’ipotesi in cui ritenga che tale effetto sia solo inadatto rispetto alla finalità pratica cui la norma stessa è intesa.

Sulla base di questo corretto approccio, il TSAP – sul pacifico presupposto che la richiesta fatta dalla Regione Abruzzo riguardava la maggiorazione prevista dalla L.R. in questione, art. 1, comma 2 – ha legittimamente ritenuto che la disposizione contenuta in detto comma non presenta elementi di equivocità, avendo inteso – nel riferirsi alla misura di compensazione di cui al comma 1, lett. b) – circoscrivere, limitandolo al solo “canone ulteriore” contemplato nella citata lett. b), l'”ulteriore onere” che si applica a tutte le derivazioni di acque pubbliche con potenza nominale media di concessione superiore a 220 kw..

In altri termini, la portata dell’art. 1, comma 2 in discorso deve intendersi donde il suo carattere autonomo – come svincolata dal richiamo dei presupposti soggettivi di cui al D.Lgs. n. 79 del 1999, art. 12 e, quindi, ne prescinde ai fini dell’applicabilità a tutte i titolari di concessioni con la indicata potenza superiore a 220 kw, dell’addizionale prevista dal comma 1, lett. b) (tra i quali anche la società ricorrente).

Questo risultato interpretativo si inferisce – come sottolineato appropriatamente dalla difesa erariale – anche sulla scorta della valorizzazione del disposto rinvenibile nello stesso art. 1, comma 3, L.R. in questione, laddove si sancisce che gli ulteriori oneri di cui al comma 1 (e solo ad esso) si applicano ai concessionari – di grandi derivazioni – che si trovano proprio nelle condizioni di cui al richiamato art. 12, comma 1, secondo alinea del citato D.Lgs. n. 79 del 1999.

Anche tale espressa delimitazione avvalora la tesi dell’attribuzione del carattere autonomo e generale al disposto dell’art. 1, comma 2 in oggetto nel senso di farne discendere l’applicazione della maggiorazione del canone di Euro 7 per ogni kw (come unica maggiorazione) a carico dei concessionari diversi da quelli previsti dal suddetto art. 12.

In definitiva, il legislatore abruzzese, con la disposizione di cui alla L.R. n. 38 del 2013, comma 2 ha voluto date concreta attuazione alle misure di portata generale contenute nell’originaria normativa di riferimento, provvedendo ad estendere l’onere delle misure di compensazione territoriale a tutte le derivazioni di acque pubbliche, prescindendo dal contesto delle procedure di rinnovo previste dal D.Lgs. n. 79 del 1999, art. 12, comma 1, secondo alinea, e ciò per soddisfare essenzialmente lo scopo di mitigare l’impatto che lo sfruttamento della risorsa idrica genera sulle comunità locali che ne subiscono gli effetti negativi.

5. Rileva il collegio che anche il secondo motivo è privo di fondamento giuridico, non ravvisandosi i dubbi di legittimità costituzionali paventati dalla ricorrente sulla scorta della pregressa giurisprudenza di questa Corte che li ha esclusi anche sulla scorta degli orientamenti della giurisprudenza costituzionale in materia.

In particolare, è stato già chiarito da queste Sezioni unite (cfr. le sentenze nn. 15234/2009, 23548/2009 e 15144/2011) che la potestà delle Regioni di fissare la misura del canone di concessione di derivazione per uso idroelettrico si fonda sul trasferimento ad esse delle funzioni afferenti, tra l’altro, alla “determinazione dei canoni di concessione” relativi “alle derivazioni di acqua pubblica”, in forza del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 89, comma 1, specificandosi che detta potestà ricomprende anche quella (di minore ampiezza e, dunque, in essa inclusa) di aumentare il canone di concessione, giacchè qualsiasi limitazione del potere regionale al solo momento della “determinazione” iniziale comprimerebbe il trasferimento delle funzioni relative, operato dallo Stato senza riserva alcuna. Infatti, nella predetta materia, da ascriversi, a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione recata dalla L.Cost. n. 3 del 2001, a quella della “produzione di energia”, attribuita alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni, in forza dell’art. 117 Cost., comma 3 l’unico principio fondamentale della legislazione statale va ravvisato nella onerosità della concessione e nella proporzionalità del canone all’effettiva entità dello sfruttamento delle risorse pubbliche che la concessione comporta e all’utilità che il concessionario ne ricava, così da imporre una ragionevole gradualità di incremento del canone da parte delle Regioni (in tal senso cfr., anche, Corte Cost. n. 85/2014, n. 158/2016 e, da ultimo, n. 119/2019).

6. Ad avviso del collegio è da ritenersi, invece, fondato il terzo ed ultimo motivo del ricorso.

La Regione appellante aveva, altresì, inteso confutare la sentenza di primo grado sostenendo che il presupposto per l’applicazione della maggiorazione del 10% prevista dalla L.R. n. 38 del 2013, art. 2, comma 1, non riguardava affatto la natura demaniale dei beni in detto comma indicati, poichè la relativa disposizione si sarebbe dovuta ritenere riferita all’utilizzazione dei beni di cui al R.D. n. 1775 del 1933, art. 25, comma 1 senza porre più alcun riferimento alla natura demaniale di tali beni, sul presupposto che con la successiva L.R. n. 36 del 2015, art. 2 la parola “demaniali” era stata soppressa in quanto i beni in discorso si identificavano con quelli contemplati dal T.U. n. 1775 del 1933, citato art. 25 che sarebbero diventati demaniali al termine della concessione per rinuncia, decadenza o scadenza.

Il TSAP, con la sentenza qui impugnata, ha ritenuto di condividere tale motivo di gravame poggiando il suo convincimento sull’argomentazione in base alla quale la caratteristica della demanialità si sarebbe dovuta intendere come attitudine e destinazione dei beni de futuro e non all’attualità. In altri termini, il TSAP ha reputato che la dizione “beni demaniali” utilizzata originariamente dal legislatore regionale – e, poi, soppressa per intervento della citata L.R. n. 36 del 2015 – doveva essere intesa nel senso che la maggiorazione del 10% era dovuta per lo sfruttamento dei beni che erano tuttora in proprietà del concessionario, ma che sarebbero divenuti demaniali al termine della concessione.

Ritiene il Collegio che il riportato risultato ermeneutico non può essere condiviso perchè dal R.D. n. 1775 del 1933, art. 25, comma 1, si evince chiaramente che il passaggio in proprietà dello Stato delle opere attinenti alle derivazioni di acqua pubblica avviene solo al termine dell’utenza e che, di conseguenza, durante la vigenza delle concessioni riconosciute alla ricorrente, stante il difetto del requisito della demanialità dei beni (verificabile solo successivamente in coincidenza con il momento della scadenza delle concessioni), non può essere applicata la citata norma regionale contemplante la maggiorazione del canone per l’uso dei beni demaniali.

7. In definitiva, alla stregua delle complessive argomentazioni svolte, vanno respinti i primi due motivi ed accolto il terzo, con la conseguente cassazione dell’impugnata sentenza con riferimento alla censura ritenuta fondata ed il rinvio della causa, anche per la regolazione delle spese del presente giudizio di legittimità, al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, in diversa composizione, il quale, in considerazione delle ragioni di accoglimento della terza doglianza, rivaluterà la misura effettivamente dovuta dalla ricorrente in favore della Regione Abruzzo in base ai titoli di maggiorazione dei canoni in concreto applicabili.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, accoglie il terzo motivo di ricorso e rigetta gli altri due; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia la causa, anche per le spese del presente giudizio di legittimità, al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni unite, il 17 dicembre 2019.

Depositato in Cancelleria il 4 febbraio 2020

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