Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 24921 del 15/09/2021

Cassazione civile sez. II, 15/09/2021, (ud. 02/03/2021, dep. 15/09/2021), n.24921

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – Presidente –

Dott. COSENTINO Antonello – rel. Consigliere –

Dott. CARRATO Aldo – Consigliere –

Dott. SCARPA Antonio – Consigliere –

Dott. DONGIACOMO Giuseppe – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 16239/2017 proposto da:

F.R., elettivamente domiciliato in ROMA, PIAZZA DI PIETRA 26,

presso lo studio dell’avvocato DANIELA JOUVENAL, che lo rappresenta

e difende unitamente all’avvocato MASSIMO PICCONE CASA;

– ricorrente –

contro

PROVINCIA DI SAVONA IN PERSONA DEL PRESIDENTE E LEGALE RAPP.TE PRO

TEMPORE;

– intimata –

avverso la sentenza n. 1345/2016 della CORTE D’APPELLO di GENOVA,

depositata il 21/12/2016;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

02/03/2021 dal Consigliere Dott. ANTONELLO COSENTINO.

Fatto

RAGIONI IN FATTO E IN DIRITTO DELLA DECISIONE

Il sig. F.R. ha proposto ricorso, sulla scorta di tre motivi, per la cassazione della sentenza della Corte d’appello di Genova che, confermando la sentenza di prime cure del Tribunale di Savona, ha rigettato la sua opposizione all’ordinanza ingiunzione della Provincia di Savona, Settore per la Tutela del Territorio e dell’Ambiente – Servizio Controllo Territoriale, n. 1639 del 14.3.12, con la quale gli era stata applicata la sanzione amministrativa pecuniaria di Euro 15.500 (oltre Euro 40 per spese procedimentali) e la sanzione accessoria della sospensione di un mese dal proprio incarico.

Detta sanzione era stata irrogata nei confronti del sig. F. per avere egli – nella sua qualità di responsabile del servizio per le manutenzioni speciali e la sicurezza stradale del settore viabilità della stessa Provincia di Savona – violato l’obbligo di tenuta del registro di carico e scarico dei rifiuti pericolosi prodotti dall’ente del D.Lgs. n. 152 del 2006, ex art. 190, Codice dell’Ambiente. Si trattava di resti di contenitori di vernici, usate per sistemare la segnaletica stradale che contenevano delle sostanze tossiche e pericolose, stoccati nel centro zonale del settore viabilità della Provincia di Savona, a (OMISSIS). I rifiuti pericolosi derivavano dall’utilizzo delle vernici da parte di alcune imprese che si erano occupate di lavori di manutenzione stradale, su appalto della Provincia.

La Corte di appello ha condiviso l’opinione del primo giudice secondo cui l’obbligo di rendicontazione del carico e scarico dei rifiuti pericolosi gravava sulla Provincia, essendo questa l’ente che, avendo utilizzato le vernici e avendone prodotto gli scarti, doveva ritenersi “ente produttore iniziale di rifiuti pericolosi”; ed ha altresì ritenuto che detto obbligo si appuntasse concretamente sulla persona del sig. F., all’epoca coordinatore del servizio per gli interventi e le manutenzioni speciali e la sicurezza stradale del settore della viabilità della Provincia di Savona e, in tale veste, incaricato – in base ad un ordine di servizio prodotto agli atti di affiancare e surrogare funzionalmente i funzionari di zona addetti agli uffici “Interventi” della zona (OMISSIS), nella quale, secondo la Corte distrettuale, rientrava l’ufficio di (OMISSIS), dove erano stati stoccati i bidoni contenenti i residui delle vernici senza che fossero tenuti i registri di cui all’art. 190, comma 3, del Codice dell’Ambiente; donde la responsabilità del medesimo sig. F. perché “venendo meno ai propri doveri di organizzazione di controllo degli uffici a lui affidati, ha emesso di tenere il registro di carico e scarico rifiuti previsto dal D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 190, comma 1” (pag. 7 della sentenza impugnata).

La Provincia di Savona non ha presentato controricorso.

La causa è stata chiamata all’adunanza camerale del 2 marzo 2021, per la quale non sono state presentate memorie.

Con il primo motivo di ricorso, il sig. F. denuncia la violazione e/o falsa applicazione, ex art. 360 c.p.c., n. 3, dell’art. 1418 c.c. e della L. n. 241 del 1990, art. 21 septies, in cui la Corte d’appello sarebbe incorsa ritenendo inammissibile il motivo di opposizione, proposto solo in appello, con cui egli aveva sostenuto che l’ordinanza ingiunzione a suo carico era stata emessa in carenza assoluta di potere, competendo il potere sanzionatorio alla Regione e non alla Provincia. Al riguardo il ricorrente richiama la L.R. Liguria n. 45 del 1982, art. 18, alla cui stregua, quando l’ente cui si contesta una violazione del Codice dell’Ambiente è lo stesso che sarebbe astrattamente deputato ad emettere l’ordinanza ingiunzione di pagamento, l’organo deputato ad emettere la sanzione amministrativa è il Presidente della Giunta regionale.

Il motivo è infondato.

Va premesso che, come questa Corte ha più volte ribadito, in tema di opposizione a sanzioni amministrative la L. n. 689 del 1981, configura un modello procedimentale di tipo impugnatorio nel quale tutte le ragioni poste alla base della richiesta di nullità ovvero di annullamento dell’atto debbono essere prospettate nel ricorso introduttivo; di conseguenza, così come non è consentito al ricorrente di integrare in corso di causa i motivi originariamente addotti, simmetricamente l’amministrazione non può dedurre, a sostegno della pretesa sanzionatoria, motivi o circostanze diversi da quelli enunciati con l’ordinanza, ed il giudice non può rilevare d’ufficio ragioni di nullità del provvedimento opposto o del procedimento che l’ha preceduto, salve le ipotesi di inesistenza (così, tra le ultime, Cass. 27909/18; cfr. anche Cass. 18158/20).

Tale principio trova deroga solo nel caso di incompetenza assoluta dell’amministrazione che ha emanato l’ordinanza ingiunzione; si veda Cass. 21108/18: “in tema di opposizione a sanzioni amministrative, ricorre il vizio di incompetenza assoluta dell’amministrazione quando l’atto emesso concerne una materia del tutto estranea alla sfera degli interessi pubblici attribuiti alla cura dell’amministrazione alla quale l’organo emittente appartiene, mentre si ha incompetenza relativa nel rapporto interno tra organi o enti nelle cui attribuzioni rientra, sia pure a fini e in casi diversi, una determinata materia. Soltanto il primo vizio è rilevabile d’ufficio dal giudice, comportando esso l’inesistenza del provvedimento, laddove il secondo deve essere dedotto dalla parte esclusivamente con il ricorso introduttivo, unitamente alle ragioni poste a base dello stesso”; negli stessi termini, Cass. 15043/20, ove si legge che “in tema di opposizione a sanzioni amministrative, il giudice è tenuto a rilevare “ex officio” soltanto l’incompetenza assoluta dell’autorità amministrativa che abbia emesso, senza averne alcun potere, l’ordinanza-ingiuntiva opposta, poiché solo in tal caso difetta in radice il potere sanzionatorio in concreto esercitato dall’autorità predetta e l’incompetenza si risolve nel difetto di uno degli elementi costitutivi della fattispecie sanzionatoria. In ogni altro caso di incompetenza, spetta, invece, alla parte sollevare la relativa eccezione e fornirne la dimostrazione puntuale, in ottemperanza ai normali criteri di ripartizione dell’onere della prova, poiché il vizio non attiene alla titolarità in astratto del potere sanzionatorio, ma soltanto al suo corretto esercizio in concreto”.

Tanto premesso, appare opportuno trascrivere il testo della L.R. Liguria n. 45 del 1982, art. 18, evocato nel mezzo di impugnazione in esame: “Qualora un’azione od un’omissione punibile con sanzione amministrativa pecuniaria sia contestabile ad un ente locale delegato, subdelegato od individuato dalla Regione che, ai sensi dell’art. 7, comma 1, è anche competente per l’esercizio delle funzioni di cui agli artt. 8 e segg. della presente Legge, gli organi ed i soggetti cui spetta, ai sensi dell’art. 6, l’accertamento e la contestazione della violazione, procedono nei confronti dell’ente e trasmettono il rapporto di cui all’art. 7, comma 2, alla Regione. In tal caso il Presidente della Giunta regionale sostituisce a tutti gli effetti per il prosieguo del procedimento, l’organo individuato ai sensi dello stesso art. 7, 2 comma, lett. b) dell’ente locale contestato”.

La disposizione in esame, inserendosi in un sistema normativo che attribuisce agli enti locali delegati dalla Regione (nella specie, la Provincia) il potere di sanzionare gli illeciti amministrativi de quibus, introduce una deroga a tale sistema per l’ipotesi che l’illecito sia ascritto ad una persona fisica inserita nell’apparato amministrativo dello stesso ente locale a cui è stato delegato il potere sanzionatorio (così va inteso, per coordinarlo con il principio della personalità dell’illecito amministrativo fissato dalla L. n. 689 del 1981, il riferimento della disposizione sopra trascritta alla azione od omissione “contestabile ad un ente locale”); in questa ipotesi, infatti, la delega viene meno ed il potere sanzionatorio compete al Presidente della Giunta regionale.

In tale quadro normativo l’incompetenza dell’ente locale delegato deve qualificarsi come incompetenza relativa, in quanto il potere sanzionatorio è stato esercitato in una materia che non è del tutto estranea alla sfera degli interessi pubblici attribuiti alla cura dell’Amministrazione delegata, ma in una materia che ordinariamente rientra, anche per gli aspetti sanzionatori, nella competenza di tale Amministrazione; il vizio, quindi, attiene non alla titolarità in astratto del potere sanzionatorio, ma soltanto al suo corretto esercizio in concreto.

Deve pertanto escludersi che, nella specie, ricorra un’ipotesi di incompetenza assoluta rilevabile di ufficio e, conseguentemente deducibile dall’opponente in tutto il corso del giudizio; correttamente, quindi, la Corte ligure ha applicato il principio che tutte le ragioni poste alla base della richiesta di nullità ovvero di annullamento dell’ordinanza ingiunzione debbono essere prospettate nel ricorso introduttivo del giudizio di opposizione.

Il primo motivo va pertanto rigettato.

Con il secondo motivo di ricorso, il sig. F. denuncia la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 27 Cost., art. 2697 c.c., artt. 115 e 116 c.p.c.. Secondo il ricorrente la Corte territoriale avrebbe errato nell’ascrivergli il compito di tenere il registro dei rifiuti pericolosi senza esaminare adeguatamente il materiale probatorio e violando il principio della responsabilità personale nella comminazione delle sanzioni amministrative.

Con il terzo ed ultimo motivo di ricorso si denuncia la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2697 c.c. e degli artt. 115 e 116 c.p.c., in cui la Corte d’appello sarebbe incorsa ascrivendo il territorio di (OMISSIS) alla zona dell'(OMISSIS) sul rilievo che nulla in contrario era stato provato dal sig. F..

Il secondo ed il terzo motivo possono essere trattati congiuntamente, per la loro intima connessione, e vanno giudicati fondati.

Per un verso, infatti, l’affermazione della Corte territoriale secondo cui “la responsabilità consegue alla carica ricoperta dal F. di responsabile del Servizio Interventi Manutenzioni Speciali e Sicurezza Stradale” (pag. 8, primo rigo) è del tutto apodittica, non venendo supportata da alcuna indicazione in ordine alle risultanze – che, è opportuno sottolineare, era onere dell’Amministrazione offrire in giudizio – sulla cui base la Corte d’appello ha ritenuto che la responsabilità del suddetto Servizio implicasse l’onere della tenuta delle registro di carico e scarico dei rifiuti speciali residuati dalle lavorazioni effettuate dalle ditte appaltatrici di opere manutentive. Per altro verso – con riferimento all’incarico del sig. F. di affiancare temporaneamente e surrogare funzionalmente “i funzionari di zona addetti agli uffici Interventi Zona (OMISSIS)” (pag. 7 della sentenza) – l’affermazione di pag. 8, secondo capoverso, della sentenza, secondo la quale “che (OMISSIS) non sia ubicata in tale località è affermazione apodittica dell’appellante, non suffragata da elementi oggettivi di segno contrario” si pone in palese violazione all’art. 2697 c.c.; spettava infatti alla Provincia, come già accennato, l’onere di provare i fatti costitutivi dell’illecito e della sua riferibilità al sanzionato, tra cui, nella specie, la circostanza che il Centro Zona di (OMISSIS) rientrasse tra gli uffici di cui il sig. F. era responsabile (sul riparto dell’onere della prova nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa si veda, tra le molte, Cass. 1921/19: “Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, l’onere di allegazione è a carico dell’opponente, mentre quello probatorio soggiace alla regola ordinaria di cui all’art. 2697 c.c.; pertanto, grava sulla P.A., quale attore sostanziale, la prova dei fatti costitutivi posti a fondamento della sua pretesa e non sull’opponente, che li abbia contestati, quella della loro inesistenza, dovendo, invece, quest’ultimo dimostrare, qualora abbia dedotto fatti specifici incidenti o sulla regolarità formale del procedimento o sulla esclusione della sua responsabilità nella commissione dell’illecito, le sole circostanze negative contrapposte a quelle allegate dall’amministrazione”).

Il ricorso va dunque accolto, limitatamente al secondo e terzo motivo, e la sentenza va cassata in relazione ai motivi accolti e rinviata alla Corte d’Appello di Genova, in diversa composizione, che si atterrà agli enunciati principi di diritto e regolerà anche le spese del presente giudizio.

PQM

La Corte rigetta il primo motivo di ricorso, accoglie il secondo e il

terzo, cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia alla Corte d’appello di Genova, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di cassazione.

Così deciso in Roma, il 2 marzo 2021.

Depositato in Cancelleria il 15 settembre 2021