Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 24902 del 25/11/2011

Cassazione civile sez. un., 25/11/2011, (ud. 18/10/2011, dep. 25/11/2011), n.24902

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VITTORIA Paolo – Primo presidente f.f. –

Dott. LUPI Fernando – Presidente di sez. –

Dott. D’ALONZO Michele – rel. Consigliere –

Dott. MACIOCE Luigi – Consigliere –

Dott. CHIARINI Maria Margherita – Consigliere –

Dott. MAMMONE Giovanni – Consigliere –

Dott. DI IASI Camilla – Consigliere –

Dott. TIRELLI Francesco – Consigliere –

Dott. BOTTA Raffaele – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso per REGOLAMENTO PREVENTIVO DI GIURISDIZIONE (art. 41

c.p.c.) proposto (per la causa pendente tra le parti innanzi al

Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, ivi ò iscritta al

n. 1454/04 di RG), da:

(srl) TERMINAL DARSENA TOSCANA, in persona del legale rappresentante

pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma al Corso Vittorio

Emanuele Un. 18 presso lo studio Grez insieme con l’avv. GENTA

Giovanni che la rappresenta e difende in forza della procura

rilasciata a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

(1) l’AUTORITA’ PORTUALE di LIVORNO, in persona del Commissario pro

tempore, elettivamente domiciliata in Roma alla Via dei Portoghesi n.

12 presso l’Avvocatura Generale dello Stato che la rappresenta e

difende, e la s.p.a. ENI, con sede in Roma (piazzale Enrico Mattei n.

1), per persona del direttore generale elettivamente domiciliata in

Roma alla Pizza Barberini n. 12 nello studio dell’avvocato GRASSI

Stefano (del foro di Firenza che la rappresenta e difende in virtù

della procura speciale conferita a margine del ricorso;

– controricorrente –

Fatto

FATTO E DIRITTO

LA CORTE;

LETTI:

– il ricorso con cui la (srl) TERMINAL DARSENA TOSCANA (breviter, TDT) – premesso che: (1) il giorno 8 ottobre 2001 ha stipulato un “accordo sostitutivo di concessione demaniale per l’esercizio di un terminal per il traffico di contenitori nel porto”; (2) essendosi “gli Stati Uniti … fatti promotori in ambito internazionale”, “a seguito dei tragici eventi dell’undici settembre 2001”, “di iniziative per accrescere i livelli di sicurezza dei trasporti marittimi ed aerei a fronte del rischio di attentati terroristici” ….., “l’Autorità Portuale, con … ordinanze del marzo, del luglio e del settembre 2003, aveva disposto … l’attivazione . . . del sistema di controllo denominato “Gate Transit Security” per il “varco . . . attraverso il quale tutti gli operatori portuali accedono alle banchine ed alle aree portuali”, la cui “propaggine finale della sponda ovest della Darsena Toscana … è costituita dagli accosti e dagli impianti della ed, Darsena Petroli dove scaricano le petroliere che servono grandi raffinerie ENI … e i depositi costieri di idrocarburi”; (3) “con ricorso notificato il 6 luglio 2004” (anche alla s.p.a. ENI, quale controinteressata) ha impugnato “avanti il Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana” la “nota prot. 3388 in data 12 maggio 2004″ con la quale l'”Autorità Portuale di Livorno”, richiamato “il contenuto della Delib. 12 marzo 2004, n. 13 del Comitato Portuale della stessa città . . . che aveva deliberato di imputare pro quota “ai singoli concessionari demaniali” a far data dal primo marzo 2004 i costi della gestione” del “sistema di controllo”, “chiedendo l’annullamento del provvedimento di addebito della quota dei costi del servizio di controllo del varco doganale sia per l’invalidità derivata della presupposta Delib. n. 13 del 2004, sia per i vizi propri dell’atto impugnato”; (4) “l’impugnazione veniva proposta “per l’ipotesi in cui si ritenga ricorrere la fattispecie di cui al D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 33, comma, come modificato dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 7”; (5) “con decreto del 28 settembre 2009, su conforme parere … del Consiglio di Stato, è stato respinto il ricorso straordinario proposto da essa Terminal Darsena Toscana” al Presidente della Repubblica “per l’annullamento della Delib. 12 marzo 2004, n. 13” – chiede di dichiarare la “competenza giurisdizionale del giudice ordinario a conoscere della sussistenza o insussistenza del potere” (“esercitato dall’Autorità Portuale con la lettera del 12 maggio 2004 prot.

3388”) di “imporre” ad essa TDT “il pagamento di una quota degli oneri del servizio di controllo al varco doganale”;

– il controricorso dell’Autorità Portuale, che insta per la declaratoria di inammissibilità del regolamento;

– il controricorso della s.p.a. ENI, la quale chiede il rigetto dell’avversa istanza;

LETTE:

le conclusioni scritte nelle quali il P.M. (in persona del Sostituto Procuratore Generale dr. Rosario Giovanni RUSSO) – affermato doversi escludere (“deve escludersi”) , “quale che possa essere la sua natura giuridica e la sua connessione con la nota del 12 maggio 2004 impugnata davanti al TAR”, “qualunque rilevanza … della decisione emessa in sede di ricorso straordinario alla Delib. 12 marzo 2004, n. 13” in quanto il “principio di alternatività” non “opera . . . nei confronti del giudice ordinario” – indica la giurisdizione di quest’ultimo giudice osservando (sintesi finale):

“se con l’atto sostitutivo di concessione (art. 9) furono fissati gli impegni della Terminal ai fini della sicurezza degli addetti (in conformità … ai poteri-doveri incombenti sull’autorità portuale ai sensi dell’… art. 6)” della “L. n. 84 del 1994” “1, lett. a)”, “l’art. 11 della medesima convenzione definiva l’impegno economico a carico della Terminal sicchè soltanto un espresso potere autoritativo poteva consentire di aggravare in danno della Terminal l’equilibrio economico contrattuale, proprio quel potere autoritativo poscia riconosciuto all’Autorità portuale soltanto con l’indicata L. del 2006” “L. n. 296 del 2006”: “art. 1, comma 984” “successiva al provvedimento”;

UDITA:

la relazione svolta nella camera di consiglio del 18 ottobre 2011 dal Cons. dr. Michele D’ALONZO;

udito l’avv.to GENTA Giovanni per la parte ricorrente;

RICORDATO:

in via preliminare, che (Cass., un., ord. 19 aprile 2010 n. 9302, la quale richiama “le sentenze di queste S.U. N. 27335 del 2008 e n. 15978 del 2001”; adde: Cass., un., 18 novembre 2008 n. 27 335), diversamente da quanto ritenuto dall’Autorità Portuale, “sfugge…

dall’ambito della cognizione regolatrice anche qui effettuata, trattandosi di questione afferente il merito della cognizione del giudice dotato di potestas judicandi, la valutazione della ammissibilità innanzi al giudice amministrativo della domanda …

proposta …, alla luce del principio di alternatività tra ricorso giurisdizionale e ricorso straordinario al Capo dello Stato”;

RICHIAMATO:

il “principio” (da ribadire in carenza di argomentazioni contrarie) secondo cui (Cass., un.: 24 giugno 2011 n. 13903; 2010 n. 15644; 12 gennaio 2007 n. 441; 23 ottobre 2006 nn. 22661-22662, che richiamano “Cass. S.U, 4. 7.2006, n. 15217″) le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi, riservate, in materia di concessioni amministrative, alla giurisdizione del giudice ordinario sono solo quelle con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere d’intervento della p.a. a tutela di interessi generali; quando, invece, la controversia coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della p.a. sul rapporto concessorio sottostante, ovvero quando investa l’esercizio di poteri discrezionali – valutativi nella determinazione del canone e non semplicemente di accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali (sia sull’an che sul quantum), la medesima è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo”;

RIBADITO:

che (Cass., un., 8 aprile 2011 n. 8035) “a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004” che la ha “dichiarata parzialmente illegittima”, “la norma di cui all’art. 33, nel testo sostituito dalla L. n. 205 del 2005, art. 7” deve essere “interpretata nel senso che la materia dei pubblici servizi può essere oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nel solo caso in cui la P.A. agisca esercitando il proprio potere autoritativo ovvero, stante la facoltà riconosciutale dalla legge di adottare strumenti negoziali in sostituzione di tale potere, nel caso in cu essa si avvalga in concreto di tale facoltà, il cui esercizio, peraltro, presupponga pur sempre l’esistenza di quel potere”;

RILEVATO CHE:

– nel caso, la ricorrente contesta la sussistenza (prima dell’entrata in vigore della L. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 984, secondo cui “leautorità portuali sono autorizzate all’applicazione di una addizionale su tasse, canoni e diritti per l’espletamento dei compiti di vigilanza e per la fornitura di servizi di sicurezza previsti nei piani di sicurezza portuali”) , in capo all’Autorità Portuale, del potere (esercitato dalla medesima con la “Delib. 12 marzo 2004, n. 13” e la derivata “nota prot. 3388 in data 12 maggio 2004”) di imporre ad essa concessionaria, una prestazione patrimoniale ulteriore assumendo la mancanza di idonea disposizione normativa (non rinvenibile, si assume, neppure nel “regolamento della Comunità Europea n. 725/04 approvato il 31 marzo 2004 dal Parlamento europeo, entrato in vigore il 1 luglio 2004” perchè questo “postulava un intervento legislativo del parlamento italiano”), quindi in vera e propria carenza di potere autoritativo;

– l’imposizione della prestazione patrimoniale impugnata trova la sua causa giuridica unicamente nel rapporto (pubblico) di concessione in essere tra la ricorrente e l’Autorità portuale e la sua fonte soltanto nel potere di supremazia dell’Autorità detta, potere esercitato per interesse generale, quale, intuitivamente, la sicurezza (incolumità delle persone e dei beni, pubblici e privati) dell’area demaniale in concessione;

– la contestazione (con conseguente richiesta giudiziaria di disconoscimento dello stesso), quindi, investe direttamente il potere innanzi individuato perchè solo l’accertamento della sua inesistenza rende illegittima la prestazione patrimoniale imposta;

– considerata la sua natura, quale emerge dalla prospettazione della domanda della TDT, la cognizione della controversia, giusta il principio di diritto innanzi “richiamato”, appartiene in via esclusiva al giudice amministrativo, del quale, pertanto, deve essere affermata la giurisdizione;

– la conclusione (fondata, peraltro, su di uno sviluppo argomentativo del tutto analogo a quello della TDT) raggiunta dal procuratore generale in ordine alla suggerita giurisdizione del giudice ordinario (perchè, in sintesi, “soltanto un espresso potere autoritativo poteva consentire di aggravare in danno della Terminal l’equilibrio economico contrattuale”) non è condivisibile in quanto (a prescindere dalla possibilità di ravvisare nel rapporto, esistente tra le parti, di concessione dell’uso di un’area demaniale un “equilibrio economico” propriamente “contrattuale”) non considera che l’accertamento della effettiva sussistenza del “potere autoritativo” detto attiene al merito della controversia e non già al riparto della giurisdizione, per la cui determinazione costituisce, invece, sufficiente, univoco indice scriminante la contestazione (indipendentemente, quindi, dall’accertamento del fondamento) di quel potere;

– vanamente, pertanto ed infine, la TDT indica (pag. 13 del ricorso) una “sequenza di atti e provvedimenti” che assume “dettati dalla . .

. consapevolezza dell’ente di non avere il potere di imporre …

addizionali ai canoni demaniali”;

RITENUTO CHE:

per la sua totale soccombenza la ricorrente, ai sensi dell’art. 91 c.p.c., è tenuta a rifondere alle contro ricorrenti le spese di questo regolamento, liquidate (nella misura indicata in dispositivo) in base alle vigenti tariffe professionali forensi, tenuto conto del valore della causa nonchè dell’attività difensiva svolta da ciascuna parte vittoriosa.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo adito; compensa integralmente tra le parti le spese di questo regolamento.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 18 ottobre 2011.

Depositato in Cancelleria il 25 novembre 2011