Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 24898 del 06/11/2020

Cassazione civile sez. un., 06/11/2020, (ud. 13/10/2020, dep. 06/11/2020), n.24898

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MANNA Antonio – Primo Presidente f.f. –

Dott. TORRICE Amelia – rel. Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. ORICCHIO Antonio – Consigliere –

Dott. STALLA Giacomo Maria – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – Consigliere –

Dott. TRICOMI Irene – Consigliere –

Dott. SCARPA Antonio – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 23090-2019 proposto da:

CHIMICA BUSSI S.P.A., in persona del Presidente pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA DELLA LIBERTA’ 13, presso

lo studio dell’avvocato AGOSTINO GESSINI, che la rappresenta e

difende unitamente all’avvocato GIAN LUCA CONTI;

– ricorrente –

contro

REGIONE ABRUZZO, in persona del Presidente pro tempore della Giunta

regionale, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12,

presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 126/2019 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE

PUBBLICHE, depositata il 03/05/2019;

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

13/10/2020 dal Consigliere Dott. AMELIA TORRICE;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale

CAPASSO Lucio, che ha concluso per il dichiararsi l’inammissibilità

del ricorso comunque infondato.

 

Fatto

RILEVATO

1. la società Chimica Bussi spa aveva convenuto in giudizio, davanti al Tribunale Regionale delle acque Pubbliche presso la Corte di Appello di Roma, la Regione Abruzzo per chiedere, in via preliminare e pregiudiziale l’accertamento del diritto alla proroga sino al 31 ottobre 2019 della concessione di derivazione d’acqua per uso idroelettrico, e, in via principale, che fosse dichiarata l’inapplicabilità del canone aggiuntivo di cui alla L.R. Abruzzo n. 38 del 2013, art. 1, comma 1, lett. d) canone di cui la Regione aveva richiesto il pagamento con nota del 24.11.2014;

2. la società aveva riferito di esercitare l’attività di produzione di energia elettrica in virtù della concessione rilasciata con decreto n. 894 dell’8.9.1980 nella cui titolarità era subentrata alla società Ausimont spa, la quale, prima della scadenza della concessione (1982) aveva attivato il procedimento di proroga di cui alla L. n. 529 del 1982 e aveva stipulato con l’Enel una convenzione per regolare i lavori di ammodernamento; aveva precisato che l’Enel il 9 giugno 1997 aveva trasmesso al Ministero dei Lavori Pubblici la proposta di proroga di 36,7 anni della concessione che sarebbe dovuta scadere il 31 ottobre 2019 e che la richiesta di proroga era rimasta senza esito;

3. nel contraddittorio costituitosi con la Regione, che aveva chiesto il rigetto del ricorso, il Tribunale di primo grado aveva rigettato tutte le domande;

4. la predetta sentenza è stata confermata dal Tribunale superiore delle Acque pubbliche con la sentenza indicata in epigrafe, sulla scorta delle argomentazioni motivazionali che seguono:

5. la L.R. Abruzzo n. 38 del 2013 aveva istituito il canone aggiuntivo per le concessioni di derivazione idroelettriche scadute a carico degli attuali concessionari, da corrispondere a titolo transitorio nelle more dell’espletamento della gara ad evidenza pubblica per l’attribuzione a titolo oneroso delle concessioni pubbliche;

6. sotto il profilo soggettivo erano tenuti al pagamento del canone aggiuntivo i titolari di concessioni già scadute alla data dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 79 del 1999 o in scadenza prima del 31.12.2017, nonchè i titolari di concessioni scadute ma autorizzati, ai sensi dell’art. 12, comma 8 bis stesso decreto, all’esercizio provvisorio della derivazione in attesa dell’espletamento delle gare a evidenza pubblica;

7. era evidente, e le parti non lo avevano contestato, che l’esclusione del pagamento del canone aggiuntivo aveva come condizione necessaria la proroga espressa della concessione in capo alla società appellante e per questa ragione la società appellante aveva, inammissibilmente trattandosi di prospettazione formulata per la prima volta in appello, dedotto che la sua concessione aveva ad oggetto l’autoproduzione di energia elettrica;

8. in ogni caso, l’autoproduzione non escludeva la necessità della proroga espressa della concessione, non essendo configurabile una proroga tacita nè in forza del sistema normativo della L. n. 529 del 1982 nè di quello del successivo D.Lgs. n. 79 del 1999;

9. la necessità di una proroga espressa assumeva rilevanza assorbente in relazione alla censura formulata nei confronti della statuizione del giudice di primo grado che aveva escluso il diritto alla proroga in quanto il Ministero non aveva formalizzato il decreto di proroga della concessione prima del passaggio delle competenze della Regione, disposto dal D.Lgs. n. 112 del 1998;

10. il fatto che non vi era stato alcun provvedimento di proroga della concessione privava di pregio la dedotta mancata previsione di decadenze automatiche dei procedimenti pendenti per la proroga delle concessioni; la società appellante, infatti, non aveva impugnato, nell’ambito di un giudizio amministrativo, il silenzio dell’Amministrazione sulle richieste di proroga formulate nel passato ma si era limitata a richiedere, in sede civile, l’accertamento del suo diritto alla proroga;

11. ove pure esso Tribunale avesse accertato l’esistenza del diritto alla proroga, nondimeno non avrebbe potuto pronunciare alcuna sentenza che tenesse luogo di un provvedimento amministrativo mai emanato;

12. analogamente, erano irrilevanti le argomentazioni difensive correlate alla questione della ripartizione delle competenze tra i diversi livelli territoriali di governo, posto che il procedimento amministrativo sulla richiesta di proroga della concessione non si era mai concluso, con la conseguenza ulteriore che esso Tribunale non avrebbe potuto disporre l’integrazione dell’efficacia di un provvedimento mai emanato, nemmeno prendendo atto di una fase istruttoria che, per avventura, si fosse conclusa con esito positivo per il richiedente;

13. avverso questa sentenza la Società Chimica Bussi spa ha proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi, ai quali ha resistito con controricorso la Regione Abruzzo;

14. il ricorso era stato avviato alla trattazione in camera di consiglio per l’Adunanza Camerale, del 19.5.2020, e, successivamente alla soppressione di quest’ultima, disposta dal Primo Presidente ai sensi del D.L. 8 marzo 2020, n. 11, art. 1, comma 1 il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di Consiglio per l’odierna Adunanza Camerale;

15. il P.M. ha depositato conclusioni scritte ai sensi dell’art. 380-ter c.p.c., e ha chiesto che si rigettino il primo ed il terzo motivo di ricorso e si dichiari l’inammissibilità, ovvero si rigetti, il secondo motivo di ricorso;

16. la ricorrente ha depositato memoria.

Diritto

CONSIDERATO

Sintesi dei motivi.

17. con il primo motivo la società ricorrente denuncia violazione e, comunque, falsa applicazione del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1755, artt. 140, 143, 197 e 208 dell’art. 8 c.p.a. in relazione alla L. 7 agosto 1982, n. 529, art. 7 al D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 112, artt. 86 e 89, alla L.R. 12 agosto 1998, n. 72, art. 75 nonchè violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi generali di tutela del legittimo affidamento e certezza delle situazioni giuridiche;

18. la ricorrente attribuisce alla sentenza impugnata carattere innovativo “perchè si fonda su una pronuncia sostanzialmente in rito” e ciò nonostante la conferma della statuizione di primo grado di rigetto della domanda; imputa alla medesima sentenza di avere riformato, in assenza di appello incidentale della Regione, la sentenza di primo grado nella parte in cui aveva rigettato la domanda pregiudiziale del diritto di essa ricorrente alla proroga della concessione sino al 31 ottobre 2019;

19. precisa che, nell’inerzia della Regione compendiatasi nel mancato completamento del procedimento iniziato ad istanza di parte nel 1997, essa società aveva chiesto che fosse accertata l’illegittimità della pretesa della Regione di applicare i canoni aggiuntivi previsti dalla L.R. n. 38 del 2013 alla concessione la quale, però, poteva dirsi scaduta solo a causa dell’inattività della Regione nel rilascio del provvedimento di proroga prima dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 79 del 1999;

20. aggiunge di non avere domandato al Tribunale di primo e di secondo grado l’integrazione dell’efficacia di un provvedimento mai emanato nè richiesto l’emanazione di un provvedimento giudiziale sostitutivo di un provvedimento amministrativo espresso di proroga della concessione, ma di avere solo chiesto, in via pregiudiziale e ai sensi della L. n. 529 del 1982, l’accertamento del diritto di essa appellante alla proroga della concessione sino al 31.102019, al fine di ottenere l’annullamento della nota della Regione con la quale era chiesto il pagamento dei canoni aggiuntivi;

21. asserisce che il giudice amministrativo, e quindi anche il Tribunale superiore delle acque Pubbliche, ai sensi dell’art. 8 del c.p.a. conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale, principio che assume applicabile nelle controversie che rientrano nella giurisdizione del Tribunale Superiore delle acque Pubbliche e precisa che il sindacato che essa società aveva richiesto (accertamento del diritto alla proroga della concessione) è del tutto analogo – quanto a contenuto ed esenzione a quello che il Tribunale superiore delle acque Pubbliche sarebbe tenuto a svolgere in caso di domanda di annullamento del provvedimento espresso di rigetto della domanda di proroga della concessione nell’ipotesi di pronuncia da parte della Regione Abruzzo ovvero in caso di azione avverso il silenzio dell’Amministrazione concedente; richiama il R.D. n. 1775 del 1933, artt. 143 e 197;

22. con il secondo motivo la ricorrente denuncia la violazione delle norme richiamate nella rubrica del primo motivo, eccezion fatta per l’art. 8 c.p.a.;

23. deduce di avere sempre sostenuto di avere diritto al rilascio del provvedimento di proroga ai sensi della L. n. 529 del 1982 e assume che la predetta legge, applicabile in virtù del principio tempus regit actum e del principio di irretroattività della legge, non è stata abrogata implicitamente dal D.Lgs. n. 79 del 1999; invoca i principi affermati dal Tribunale superiore delle Acque pubbliche 28 ottobre 2015 n. 46 (recte n. 48 del 2016); sostiene che la questione della autoproduzione non era nuova avendo essa società sempre rivendicato il diritto alla proroga della concessione ai sensi della L. n. 529 del 1980 (recte 1982) e che la circostanza che la concessione era stata rilasciata per autoproduzione era implicita nella stessa domanda;

24. con il terzo motivo la ricorrente denuncia violazione e, comunque, falsa applicazione della L. 7 agosto 1982, n. 529, art. 7 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, artt. 86 e 89, della L.R. 12 agosto 1998, n. 72, art. 75 nonchè violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi generali di tutela del legittimo affidamento e certezza delle situazioni giuridiche e difetto di motivazione;

25. addebita alla sentenza di avere eluso i motivi di appello con i quali era stata contestata la sentenza di primo grado;

esame dei motivi.

26. il primo motivo è infondato nella parte in cui imputa al Tribunale di avere riformato, con sentenza innovativa e in rito, la sentenza di primo grado in assenza di appello incidentale della Regione;

27. la sentenza impugnata non è per nulla innovativa nè, tampoco è una sentenza in rito, in quanto il TSAP ha solo reso, nel merito, una motivazione che, pur in parte non coincidente con quella espressa dal TRAP, è, comunque, basata, in doveroso confronto con i motivi di appello, sui documenti acquisiti agli atti e non su rilievi officiosi inammissibili; va anche osservato che, diversamente da quanto opina la ricorrente, la Regione, vittoriosa in primo grado, non aveva l’onere di proporre appello incidentale (dovuto solo in caso di rigetto di domande o di eccezioni);

28. sono infondate le ulteriori censure formulate nel motivo in esame, che addebitano alla sentenza impugnata la violazione e falsa applicazione del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1755, artt. 140, 143, 197 e 208 dell’art. 8 c.p.a. in relazione alla L. 7 agosto 1982, n. 529, art. 7, al D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, artt. 86 e 89 e alla L.R. 12 agosto 1998, n. 72, art. 75;

29. è evidente che una volta che il TSAP ha accertato la formazione del silenzio-rigetto sull’istanza di proroga della concessione, silenzio-rigetto non impugnato, in capo alla società ricorrente non può ravvisarsi alcun diritto alla proroga sino al 31.10.19 della concessione di derivazione d’acqua per uso idroelettrico, il che fa venir meno anche il presupposto dell’invocata inapplicabilità del canone aggiuntivo di cui alla L. n. 38 del 2013, art. 1, comma 1, lett. d) della Regione Abruzzo;

30. dalle considerazioni innanzi svolte consegue il rigetto del secondo motivo e ciò anche a prescindere dalla novità o meno della questione dell’autoproduzione di energia elettrica, in quanto, come ritenuto dalla sentenza impugnata e dal PG, non esiste un diritto alla proroga della concessione de qua nè, tampoco, alla sua proroga tacita;

31. il vantato diritto alla proroga non è desumibile dalla L. n. 529 del 1982, che, anzi mantenendo il termine “concessione”, implicitamente conferma che rispetto ad essa ed anche rispetto alla sua proroga (salvo voler ricorrere ad artifici dialettici che prescindono dal dato normativo) è predicabile solo una posizione di interesse legittimo, sicchè la questione dell’applicabilità o meno della L. n. 529 del 1982, è priva di rilievo, posto che, come detto, neppure tale fonte giova alle prospettazioni difensive della società ricorrente;

32. come è già stato evidenziato innanzi (cfr. p. n. 1 di questa ordinanza) la materia del contendere non verte su pretese risarcitorie per violazione di interessi legittimi (rispetto alle quali si coordinano fra loro art. 1227 c.c., comma 2 e art. 30 c.p.a.), bensì sull’asserito diritto di non dovere pagare il canone aggiuntivo de quo, sicchè la mancata rimozione del silenzio-rigetto sull’istanza di proroga comporta che non possa parlarsi di proroga in atto e, in assenza di proroga, per quanto innanzi osservato, sussiste il debito rispetto al canone aggiuntivo di cui si controverte;

33. il terzo motivo deve essere rigettato;

34. l’elusione dei motivi d’appello o si traduce in una vera e propria omessa pronuncia sui motivi medesimi con conseguente nullità della sentenza, vizio non denunciato con il mezzo in esame, oppure ridonda in violazione di norme di diritto (non in vizio di motivazione, che riguarda solo la motivazione in fatto e che comunque ormai è denunciabile, dopo la modifica dell’art. 360 c.p.c., solo negli assai angusti limiti individuati da Cass. S.U. n. 8053/2014 in poi);

35. l’invocazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di certezza delle situazioni giuridiche e di tutela del legittimo affidamento (primo, secondo e terzo motivo) non inficia lo snodo centrale della motivazione della sentenza impugnata, costituito dalla affermazione della mancata impugnazione del silenzio-rigetto, con le relative conseguenze in termini di perdurante debito del canone aggiuntivo dedotto in giudizio;

36. conclusivamente il ricorso va rigettato;

37. le spese, nella misura liquidata in dispositivo, seguono la soccombenza;

38. ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, deve darsi atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis se dovuto.

P.Q.M.

LA CORTE

Rigetta il ricorso.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in Euro 8.000,00 per compensi professionali, oltre spese prenotate a debito.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Adunanza Camerale delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione, il 13 ottobre 2020.

Depositato in Cancelleria il 6 novembre 2020

 

 

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