Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 24858 del 04/10/2019

Cassazione civile sez. un., 04/10/2019, (ud. 24/09/2019, dep. 04/10/2019), n.24858

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –

Dott. TIRELLI Francesco – Presidente di sez. –

Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – Presidente di sez. –

Dott. MANNA Felice – Consigliere –

Dott. SCALDAFERRI Andrea – Consigliere –

Dott. D’ANTONIO Enrica – Consigliere –

Dott. BRUSCHETTA Antonio – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – rel. Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso iscritto al N. R.G. 2314-2018 proposto da:

T.F.P., rappresentata e difesa dall’Avvocato

Felice Eugenio Lorusso, con domicilio eletto presso lo studio del

medesimo in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 28;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA

CORTE DEI CONTI, con domicilio presso il proprio Ufficio in Roma,

via Baiamonti n. 25;

– controricorrente –

contro

AGENZIA PER LE EROGAZIONI IN AGRICOLTURA – AGEA, rappresentata e

difesa dall’Avvocatura generale dello Stato e domiciliata presso gli

Uffici di questa in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

– controricorrente –

e nei confronti di:

F.G., e P.G.;

– intimati –

avverso la sentenza della Corte dei conti, sezione seconda

giurisdizionale centrale d’appello, depositata il 6 giugno 2017;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 24

settembre 2019 dal Consigliere Dott. Alberto Giusti;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott.

Salzano Francesco, che ha concluso per l’inammissibilità del

ricorso nei confronti dell’AGEA e per il rigetto nel resto;

uditi l’Avvocato Felice Eugenio Lorusso per la ricorrente e

l’Avvocato dello Stato Davide Di Giorgio per la controricorrente

AGEA.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. – La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Puglia, con sentenza depositata il 17 ottobre 2013, ha condannato, in solido ed a titolo di dolo, F.G. e Pe.Ro., nella loro rispettive qualità di funzionario istruttore e di funzionario revisore, al pagamento, in favore dell’Agenzia per le erogazioni in agricoltura – AGEA, del 25% ciascuno del danno di Euro 1.025.609,21, ed C.E. e T.F.P., nella loro qualità di privati percettori, al pagamento, al medesimo Ente, del restante 50% rapportato all’importo deì contributi da ciascuno di essi percepito, rispettivamente pari a Euro 571.077,85 e a Euro 454.531,36; ha altresì condannato, a titolo di responsabilità sussidiaria per colpa grave, P.G., direttore dell’Ufficio sviluppo rurale dell’AGEA, al pagamento, in favore dell’AGEA, del 25% dell’intero danno. Tali somme sono state maggiorate della rivalutazione monetaria e degli interessi legali.

Il danno erariale al quale i convenuti sono stati condannati origina dalla illecita erogazione e percezione di contributi pubblici dell’AGEA denominati “Set Aside”, disciplinati dai regolamenti CEE n. 1094 del 25 aprile 1988, n. 1272 del 29 aprile 1988 e n. 2328 del 15 luglio 1991 e dal D.M. 19 febbraio 1991, n. 63 in relazione alle campagne (da quella del 1990/1991 a quella del 1994/1995) di messa a riposo della produzione di terreni agricoli di tipo seminativo e di riconversione della produzione stessa.

2. – Con sentenza resa pubblica mediante deposito in segreteria il 6 giugno 2017, la Corte dei conti, sezione seconda giurisdizionale centrale d’appello, ha respinto gli appelli proposti, tra gli altri, da T.F.P., confermando integralmente la pronuncia di primo grado.

2.1. – Per quanto in questa sede ancora rileva, la Corte dei conti ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall’appellante, rilevando che, ai fini della sussistenza del rapporto di servizio, quel che conta è la natura pubblica della contribuzione ed il suo essere indirizzata a scopi di pubblica utilità, sicchè la giurisdizione contabile è configurabile anche nei riguardi di soggetti privati che, come nella specie, abbiano indebitamente percepito fondi pubblici, ovvero che abbiano partecipato all’attività diretta all’ottenimento di indebiti finanziamenti pubblici. Attraverso la percezione del contributo pubblico – ha sottolineato il giudice contabile – si è instaurata tra privato ed amministrazione danneggiata una relazione non organica ma funzionale, caratterizzata dall’inserimento del soggetto esterno nell’iter procedimentale della P.A. di realizzazione del programma pubblico che si esaurisce, non con l’attività procedimentale che presiede e conduce all’erogazione del contributo stesso, ma con la effettiva sua destinazione alle finalità pubbliche intermediate dall’attività del privato (nel caso, la messa a riposo del terreno seminativo rispetto a una attività di coltivazione fino a quel momento attuata).

La Corte dei conti ha altresì escluso che l’avvenuto esperimento dell’azione di recupero delle somme ad iniziativa dell’amministrazione danneggiata, ai sensi della L. 23 dicembre 1986, n. 898, art. 3 (Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 27 ottobre 1986, n. 701, recante misure urgenti in materia di controlli degli aiuti comunitari alla produzione dell’olio di oliva. Sanzioni amministrative e penali in materia di aiuti comunitari al settore agricolo), determini una preclusione all’esercizio dell’azione di responsabilità.

In ordine alla responsabilità della T.F., la Corte dei conti ha accertato la assoluta mancanza delle condizioni oggettive e soggettive per l’ottenimento dei contributi. Secondo la Corte dei conti, a prescindere dall’esito del giudizio penale di non luogo a procedere per prescrizione dei reati (che non vincola il giudice contabile), la T.F. ha offerto attivamente disponibilità e collaborazione per portare a compimento gli illeciti dolosi ai danni del pubblico erario.

3. – Per la cassazione della sentenza della Corte dei conti, seconda sezione giurisdizionale centrale d’appello, T.F.P. ha proposto ricorso, con atto notificato il 4 gennaio 2018, sulla base di tre motivi.

Hanno resistito, con separati atti di controricorso, il Procuratore generale rappresentante il pubblico ministero presso la Corte dei conti e l’AGEA, mentre non hanno svolto attività difensiva F.G. e P.G..

In prossimità dell’udienza la ricorrente ha depositato una memoria illustrativa.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Preliminarmente, deve essere dichiarato inammissibile il ricorso per cassazione proposto nei confronti dell’Agenzia per le erogazioni in agricoltura.

L’AGEA non risulta infatti aver preso parte al giudizio che si è svolto dinanzi alla Corte dei conti ed è pertanto priva di legittimazione passiva.

Al riguardo, deve essere fatta applicazione del principio secondo cui la qualità di parte legittimata a resistere al ricorso per cassazione spetta ai soggetti che abbiano formalmente assunto la veste di parte nel precedente grado di giudizio conclusosi con la sentenza impugnata, con la conseguenza che va dichiarata inammissibile l’impugnazione proposta contro soggetti diversi da quelli che sono stati parti nel suddetto giudizio (Cass., Sez. I, 16 giugno 2006, n. 13954; Cass., Sez. II, 16 gennaio 2012, n. 520; Cass., Sez. III, 19 febbraio 2013, n. 4011; Cass., Sez. I, 11 settembre 2015, n. 17974).

2. – Con il primo motivo (violazione delle norme relative al riparto di giurisdizione: artt. 1 e 51 e ss. codice di giustizia contabile, approvato con il D.Lgs. n. 26 agosto 2016, n. 174; eccesso di potere giurisdizionale; sulla sussistenza della giurisdizione contabile con riferimento alla posizione dei privati percettori di aiuti comunitari) la ricorrente deduce l’insussistenza di forme di responsabilità per danno erariale in capo alla T.F., privato percettore, estranea a qualunque relazione con l’amministrazione danneggiata in merito al procedimento di concessione dell’aiuto comunitario per cui è causa. Ad avviso della ricorrente, affinchè possa concretizzarsi la giurisdizione contabile nei confronti del privato percettore di fondi pubblici è necessario che costui si sia inserito negativamente nel procedimento di perseguimento dell’interesse pubblico: in particolare, relativamente al procedimento di conferimento del contributo agricolo “Set Aside”, l’inserimento del privato nel programma amministrativo avverrebbe mediante la presentazione di apposita domanda di conferimento del contributo. Invece, la T.F. non avrebbe presentato alcuna domanda specifica: l’apporto della ricorrente sarebbe consistito nell’avere messo a disposizione degli organizzatori della truffa (i funzionari AGEA) la propria identità ed i propri conti correnti bancari, successivamente svuotati per la realizzazione finale degli illeciti (l’indebito esborso di denaro pubblico). Secondo la ricorrente, un’azione di tal fatta identifica al più una ipotesi di indebita percezione di contributi di aiuto al settore agricolo, sanzionabile o perseguibile in ambiti diversi da quello contabile. La messa a disposizione della propria identità e dei propri conti correnti bancari, in assenza della presentazione della domanda di concessione del contributo, non con-cretizzerebbe in alcun modo un’ipotesi di partecipazione della ricorrente al procedimento amministrativo di elargizione della risorsa.

2.1. – Il motivo è infondato.

Ai fini della sussistenza della giurisdizione contabile, tra la P.A. che eroga un contributo e il privato che lo riceve si instaura un rapporto di servizio, sicchè il percettore del contributo o del finanziamento (anche di provenienza comunitaria) risponde per danno erariale innanzi alla Corte dei conti, qualora, disponendo della somma in modo diverso da quello programmato, frustri lo scopo perseguito dall’ente pubblico (Cass., Sez. U., 25 gennaio 2013, n. 1775; Cass., Sez. U., 3 febbraio 2014, n. 2287; Cass., Sez. U., 13 febbraio 2014, n. 3310; Cass., Sez. U., 27 gennaio 2016, n. 1515; Cass., Sez. U., 14 settembre 2017, n. 21297; Cass., Sez. U., 29 novembre 2017, n. 28504; Cass., Sez. U., 9 maggio 2018, n. 11185; Cass., Sez. U., 12 giugno 2018, n. 15342; Cass., Sez. U., 16 maggio 2019, n. 13245).

Nel caso in esame, si tratta di contributi erogati dall’AGEA per la messa a riposo dalla produzione di terreni agricoli di tipo seminativo e per la riconversione della produzione stessa.

La Corte dei conti ha accertato, nei due gradi di merito, che la T.F.: (a) ha percepito i contributi pubblici di scopo ma non li ha gestiti per esigenze dell’azienda agricola, avendoli utilizzati senza porsi il problema dell’indebito arricchimento e dello sviamento dei contributi dalle previste finalità; (b) ha offerto attivamente disponibilità e collaborazione per portare a compimento gli illeciti dolosi ai danni del pubblico erario.

Ne discende che la giurisdizione contabile nei confronti della ricorrente è stata affermata in presenza dei presupposti ritenuti necessari da questa Corte regolatrice.

Priva di fondamento si appalesa la tesi della ricorrente, incentrata sulla necessità della presentazione di una domanda di contributo perchè si costituisca il rapporto di servizio fonte di responsabilità amministrativa.

Deve infatti ritenersi che colui che percepisce fondi pubblici senza aver presentato una specifica domanda ma partecipando all’attività di indebita erogazione da parte dei funzionari infedeli dell’Agenzia attraverso la messa a disposizione della propria identità e dei propri conti correnti bancari, si inserisce, in via di fatto, nell’iter procedimentale dell’amministrazione di realizzazione del programma pubblico, concorrendo con la propria opera alla produzione del danno erariale derivante dallo sviamento dell’erogazione dalle sue finalità istituzionali e dalla sottrazione delle risorse pubbliche allo scopo cui erano preordinate.

3. – Con il secondo mezzo (violazione delle norme relative al riparto di giurisdizione sotto distinto profilo; sussistenza nella fattispecie della giurisdizione del giudice ordinario; violazione e mancata applicazione della L. n. 898 del 1986, artt. 3 e 4 con riferimento alla fase di recupero delle somme indebitamente erogate nel settore “Set Aside”) la ricorrente deduce che competente a conoscere della domanda volta a far valere il credito dell’AGEA, nei confronti dei soggetti beneficiari degli aiuti previsti dalla disciplina comunitaria per il settore agricolo, alla ripetizione delle somme indebitamente loro erogate, sarebbe l’autorità giudiziaria ordinaria, ancorchè la domanda sia prospettata quale domanda di risarcimento del danno subito dall’amministrazione in dipendenza dell’indebita erogazione stessa. Nella specie l’AGEA ha proceduto al recupero delle somme percepite dalla T.F. mediante la notifica dell’ordinanza-ingiunzione n. 5189 del 6 dicembre 2012. Da ciò è conseguito un procedimento di opposizione, devoluto alla cognizione del giudice ordinario, attualmente pendente dinanzi al Tribunale di Lecce. La L. n. 898 del 1986, con specifico riferimento al recupero delle somme indebitamente erogate dall’amministrazione, avrebbe dettato una normativa di carattere speciale, nell’ambito della quale avrebbe inteso circoscrivere al giudice ordinario la competenza giurisdizionale per la fase di recupero. Ad avviso della ricorrente, ove la funzione risarcitoria venga esercitata a seguito dell’applicazione della disciplina speciale, non vi sarebbe più alcuno spazio per esercitare la medesima funzione mediante l’utilizzo (anche) dell’azione di responsabilità contabile. Nella memoria ex art. 378 c.p.c. depositata in prossimità dell’udienza, la ricorrente, riferendo degli sviluppi della vicenda successivi alla proposizione del ricorso per cassazione, deduce che, con precetto notificato in data 25 luglio 2019, l’AGEA ha intimato alla T.F. il pagamento della somma di Euro 122.661,93, oltre accessori.

3.1. – La censura è infondata.

In tema di responsabilità erariale, la giurisdizione civile e quella penale, da un lato, e la giurisdizione contabile, dall’altro, sono reciprocamente indipendenti nei loro profili istituzionali, anche quando investono un medesimo fatto materiale, e l’eventuale interferenza che può determinarsi tra i relativi giudizi pone esclusivamente un problema di proponibilità dell’azione di responsabilità da far valere davanti alla Corte dei conti, senza dar luogo a una questione di giurisdizione (Cass., Sez. U., 10 settembre 2013, n. 20701; Cass., Sez. U., 28 novembre 2013, n. 26582; Cass., Sez. U., 21 maggio 2014, n. 11229; Cass., Sez. U., 19 gennaio 2018, n. 1410).

Ne deriva che l’esercizio, dinanzi alla Corte dei conti da parte del pubblico ministero contabile, dell’azione di responsabilità amministrativa non è precluso nè dall’attività di recupero dell’indebito esperita in via amministrativa dall’AGEA attraverso l’emissione di ingiunzione di pagamento, ai sensi della L. n. 898 del 1986, art. 3 nè dalla proposizione, da parte del percettore del contributo, dell’opposizione all’ingiunzione dinanzi al competente giudice ordinario. L’unico effetto deducibile in questa evenienza consiste nell’esaurimento dell’interesse ad agire del pubblico ministero contabile nel caso in cui consti che all’ingiunzione abbia fatto seguito l’effettivo e definitivo recupero, da parte della P.A., delle somme indebitamente percepite dal privato, con integrale risarcimento del danno. Sennonchè, il difetto di interesse ad agire per mancanza di lesione in atto costituisce una questione relativa ai presupposti dell’azione, la cui decisione rientra nei limiti interni della giurisdizione del giudice contabile, con la conseguenza che il ricorso per cassazione che prospetti tale vizio sotto il profilo del difetto di giurisdizione è inammissibile, non investendo una questione di superamento dei limiti esterni della giurisdizione della Corte dei conti (cfr. Cass., Sez. U., 25 ottobre 2013, n. 24149).

4. – Con il terzo motivo (violazione della norma relativa al riparto di giurisdizione con riferimento al principio del divieto di bis in idem; violazione dell’art. 4 del protocollo 7 della CEDU; violazione del principio del divieto di abuso degli strumenti processuali) la ricorrente lamenta che si sarebbe determinato un cumulo sanzionatorio in ordine allo stesso fatto, peraltro in una situazione in cui la legge individua uno specifico procedimento, di carattere speciale (quello disciplinato dalla L. n. 898 del 1986), finalizzato al recupero delle somme indebitamente percepite, allo stato ancora pendente. Osserva la ricorrente che “sono stati celebrati tre processi (quello penale, quello civile concernente l’impugnazione dell’ordinanza-ingiunzione notificata alla signora T. per il recupero delle somme percepite, quello contabile) attinenti la medesima questione, alcuni dei quali (quello civile e quello contabile) aventi lo stesso fine”.

4.1. – La doglianza è inammissibile.

Deve infatti escludersi l’ammissibilità del ricorso per cassazione ai sensi dell’art. 362 c.p.c., avverso le decisioni della Corte dei conti, per violazione del ne bis in idem, risolvendosi tale vizio in un errore in iudicando, sui limiti interni della giurisdizione sotto il profilo della proponibilità o proseguibilità della domanda (Cass., Sez. U., 28 dicembre 2017, n. 31107).

5. – Il ricorso nei confronti dell’AGEA è dichiarato inammissibile, mentre è rigettato quello proposto nei confronti del Procuratore generale della Corte dei conti.

Le spese nel rapporto processuale con l’AGEA seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

Non vi è luogo a provvedere sulle spese nel rapporto processuale con il Procuratore generale della Corte dei conti, stante la sua natura di parte solo in senso formale.

6. – Poichè il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è dichiarato inammissibile e rigettato, sussistono l’presupposti processuali per dare atto – ai sensi della L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, che ha aggiunto il comma 1-quater al testo unico di cui al D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13 – della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per la stessa impugnazione.

P.Q.M.

dichiara inammissibile il ricorso proposto nei confronti dell’AGEA e rigetta quello proposto nei confronti del Procuratore generale della Corte dei conti.

Condanna la ricorrente al rimborso delle spese processuali sostenute, nel giudizio di cassazione, dalla controricorrente AGEA, che liquida in complessivi Euro 10.000 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 24 settembre 2019.

Depositato in Cancelleria il 4 ottobre 2019