Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 2479 del 31/01/2017


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Cassazione civile, sez. un., 31/01/2017, (ud. 10/01/2017, dep.31/01/2017),  n. 2479

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI PALMA Salvatore – Primo Presidente f.f. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di Sez. –

Dott. DIDONE Antonio – rel. Presidente di Sez. –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente di Sez. –

Dott. NAPPI Aniello – Consigliere –

Dott. CRISTIANO Magda – Consigliere –

Dott. CHINDEMI Domenico – Consigliere –

Dott. MANNA Felice – Consigliere –

Dott. BERRINO Umberto – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 9459-2015 proposto da:

P.R., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DI VILLA

PATRIZI 13, presso lo studio dell’avvocato ANDREA GEMMA, che lo

rappresenta e difende unitamente all’avvocato CLAUDIO VARRONE, per

delega a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del Ministro pro

tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12,

presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e

difende ope legis;

LIGESTRA TRE S.R.L., in persona del legale rappresentante pro

tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA TEODOSIO MACROBIO 3,

presso lo studio dell’avvocato GIUSEPPE NICCOLINI, che la

rappresenta e difende, per delega in calce al controricorso;

– controricorrenti –

e contro

G.R., EREDI DELL’ING. PI.GI.;

– intimati –

avverso la sentenza n. 12565/2014 del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO

REGIONALE di ROMA, depositata il 12/12/2014;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

10/01/2017 dal Presidente Dott. ANTONIO DIDONE;

uditi gli avvocati Claudio VARRONE, Giuseppe NICCOLINI e Giustina

NOVIELLO per l’Avvocatura Generale dello Stato;

udito il P.M. in persona dell’Avvocato Generale Dott. IACOVIELLO

FRANCESCO MAURO, che ha concluso per la giurisdizione del giudice

amministrativo.

Fatto

RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE

1.- Il ricorrente, già componente del Comitato per l’intervento nella SIR (istituito con il D.L. n. 301 del 1980 e D.L. n. 503 del 1980, non convertiti in legge, i cui effetti sono stati fatti salvi dalla L. n. 687 del 1980, art. 1) ha chiesto al TAR Lazio, con ricorso proposto ai sensi dell’art. 31 c.p.a., che fosse dichiarato l’obbligo di provvedere del Ministero dell’Economia e delle Finanze sulla sua istanza del gennaio 2014, con la quale egli aveva chiesto la determinazione del compenso che gli sarebbe spettato a seguito dell’intervenuta rendicontazione delle attività del Comitato, in applicazione della L. n. 273 del 2002, art. 7 sull’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi.

Il compenso, aggiuntivo rispetto a quello già fissato dall’Amministrazione competente, riguarderebbe sia l’attività liquidatoria delle attività e delle passività, che la attività di gestione dei complessi aziendali SIR.

1.1.- Nel corso del giudizio amministrativo, con sentenza n. 18297/14, depositata in cancelleria il 16 settembre 2014, il Tribunale di Roma ha declinato la propria giurisdizione sulle domande di accertamento del proprio credito e di condanna al relativo pagamento proposte dal ricorrente e dagli altri componenti del Comitato SIR, G.R. e Pi.Gi., nei confronti della s.r.l. Ligestra Tre e del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Il Giudice Ordinario è pervenuto a tale conclusione sulla scorta della ravvisata natura di funzionari onorari dei componenti il detto Comitato e della assenza di predeterminazione per legge degli emolumenti ad essi dovuti.

1.2.- Con sentenza del 12/12/2014 anche il giudice amministrativo ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, osservando che a seguito dell’entrata in vigore del D.L. n. 78 del 2010, art. 6, comma 16 era stato redatto il rendiconto finale delle attività corredato da una situazione economico – patrimoniale, e dunque sussistevano i termini rispetto ai quali, nella prospettazione del ricorrente, occorrerebbe fare riferimento al fine di applicare i criteri di cui al D.M. n. 570 del 1992 ed alla tabella allegata alla nota del 27 dicembre 2004. Pertanto, se la prospettazione del ricorrente fosse, in linea astratta, fondata, ossia se fosse conforme a diritto (come egli sostiene) il riconoscimento in suo favore di un credito ulteriore (rispetto alle somme percepite in forza delle note ministeriali degli anni ’80 ’90), in forza del D.L. n. 78 del 2010, art. 6, comma 16, non residuerebbero margini di discrezionalità in capo all’Amministrazione resistente.

Tanto che lo stesso prof. P., nell’atto di citazione con il quale aveva convenuto davanti al Tribunale di Roma Ligestra TRE s.r.l. ed il MEF, aveva potuto quantificare la propria domanda di condanna, in espressa relazione all’attivo ed al passivo della procedura (ivi analiticamente esposti) nella somma di Euro 26.186.123,12, o in quella “maggiore o minore” equitativamente determinata.

2.2.- Con ricorso ai sensi dell’art. 362 cod. proc. civ. il P. ha denunciato il conflitto reale negativo di giurisdizione in relazione alle predette sentenze. Hanno notificato controricorso la società intimata e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, sostenendo entrambe la giurisdizione del giudice amministrativo.

Non hanno svolto difese gli altri intimati, G.R. e gli eredi di Pi.Gi..

Sono state depositate memorie per il ricorrente e per la società resistente.

3.- Va ricordato in premessa che non avendo la L. 18 giugno 2009, n. 69, art. 59 coperto l’intero arco delle situazioni processuali provocate da una dichiarazione di difetto di giurisdizione (tanto da non avere determinato l’abrogazione dell’art. 362 cod. proc. civ.), nel caso in cui il giudice adito all’esito di una pronuncia declinatoria della giurisdizione dichiari, a sua volta, il proprio difetto di giurisdizione, mancando di sottoporre la relativa questione alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, resta ferma la possibilità di far valere, in ogni tempo, il conflitto reale negativo di giurisdizione ai sensi dell’art. 362 c.p.c., comma 2, n. 1), a prescindere dalla circostanza che una delle due sentenze sia passata in giudicato (Sez. U, n. 16883 del 2013).

4.- Con il citato D.L. 9 luglio 1980, n. 301, art. 26 fu istituito, presso il Ministero delle partecipazioni statali, il Comitato per l’intervento nella SIR composto da quattro membri, nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (D.P.C.M. 5 settembre 1980). Esso poteva avvalersi di due esperti con particolare competenza nel settore della chimica industriale ed utilizzare personale messo a disposizione dal Ministero delle partecipazioni statali o da altre Amministrazioni dello Stato, dall’E.N.I. o dall’I.R.I., nonchè personale e strutture tecniche del Comitato di liquidazione EGAM (personale e strutture che sono stati trasferiti alla società ISAI – Iniziative e Sviluppo Attività Industriali – s.p.a. in liquidazione con D.M. 28 aprile 1983).

Il Comitato acquisì il 60% delle azioni del Consorzio bancario SIR (C.B.S.) ed ebbe il compito di provvedere, in esecuzione delle direttive del CIPI, al risanamento industriale ed al riequilibrio finanziario delle imprese del gruppo SIR.

A seguito della mancata conversione del D.L. n. 301 del 1980 e D.L. n. 503 del 1980, la L. 28 novembre 1980, n. 784, ripropose le norme, già previste nei due citati decreti, introducendo alcune modifiche, disponendo, tra l’altro, che “per l’adempimento dei compiti di cui alla presente legge il comitato può utilizzare personale, anche delle qualifiche dirigenziali, all’uopo messo a disposizione dal Ministero delle partecipazioni statali o da altre amministrazioni dello Stato, dall’ENI e dall’IRI, nonchè personale e strutture tecniche del comitato istituito col D.M. 14 aprile 1977, ai sensi del D.L. 7 aprile 1977, n. 103, art. 4 convertito, con modificazioni, nella L. 6 giugno 1977, n. 267, verso rimborso in quest’ultimo caso, a carico degli stanziamenti di cui al successivo art. 6, delle spese di gestione nella misura determinata dal Ministro vigilante” e, inoltre, che “i membri del comitato ed il personale di cui al comma precedente possono essere collocati fuori ruolo dalle amministrazioni di appartenenza per il tempo necessario all’adempimento dei compiti di cui alla presente legge”.

Il Comitato, che risultava composto da un Presidente e da tre componenti, originariamente istituito presso il Ministero delle partecipazioni statali, era soggetto alla vigilanza del Ministero dell’economia e delle finanze e, con particolare riferimento ai contenuti del D.L. n. 79 del 1993, convertito dalla L. n. 157 del 1993, anche del Ministero per le attività produttive.

5.- Secondo la Corte dei Conti, Sez. contr., 11/6/1998, n. 75, l’attività svolta dal comitato Sir, istituito ai sensi della L. n. 784 del 1980 allo scopo di risanare le attività del predetto gruppo di rilevante importanza economica e sociale, configura una gestione fuori bilancio, ravvisandosi la presenza dell’elemento soggettivo (organo straordinario dell’amministrazione che opera al di fuori del normale apparato statale), di quello oggettivo, (gestione di denaro pubblico al di fuori del bilancio statale) e di quello teleologico (finalità pubblica della gestione). Pertanto le attività del predetto comitato sono state sottoposte a controllo dalla Corte dei conti con le modalità previste dalla L. n. 559 del 1993, art. 26.

Quanto al compenso del presidente e dei componenti del Comitato, con nota dell’allora Ministero delle partecipazioni statali prot. n. 01572 del 23.7.1981 è stato stabilito l’ammontare annuo del compenso del componenti del Comitato (oltre a quelli del Presidente, del Magistrato e del Dirigente che assistevano il Comitato e degli esperti) in Lire 32.500.000, “atteso l’impegno a ciascuno richiesto e le correlative responsabilità, e atteso, inoltre, il livello dei compensi fissati ai sensi della L. 3 aprile 1979, n. 95, art. 2 e per analoghi incarichi”, con la precisazione che nessun ulteriore compenso spettava e che le spese sarebbero state rimborsate per intero.

Con nota prot. n. 431 del 23.12.1986 l’importo del compensi è stato integrato, con decorrenza dal 1 gennaio 1986, del 6%.

Con nota prot. n. 534 del 22.5.1987 il compenso per l’anno 1987 è stato determinato nell’importo di Lire 44.000.000.

Con nota prot. n. 843 del 15.6.1992 gli emolumenti sono stati aumentati con decorrenza dal 1 gennaio 1991 in Lire 55.000.000 ed è stato previsto un gettone di presenza nella misura di Lire 190.000 per ciascuna seduta.

Le predette determinazioni dei compensi non risultano impugnate.

6.- Alla luce della normativa innanzi richiamata deve essere condivisa la valutazione operata dal Tribunale di Roma, secondo cui ricorre un’ipotesi di funzionario onorario e, in applicazione della costante giurisprudenza di questa Corte, deve ritenersi che la controversia avente ad oggetto la determinazione del compenso spettante al funzionario onorario è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo in forza della determinazione discrezionale del compenso ad esso dovuto, in quanto rimesso ad una delibera amministrativa, facendo eccezione all’applicazione del principio soltanto l’ipotesi in cui una specifica disposizione di legge provveda ad attribuire natura retributiva alle spettanze del funzionario stesso e ne consegua una determinazione automatica (Sez. U, n. 1631 del 2010).

Invero, la figura del funzionario onorario, che ha carattere residuale rispetto a quella del pubblico dipendente senza che pertanto possa ipotizzarsi un “tertium genus” neppure sotto il profilo della parasubordinazione, si configura ogni qualvolta esista un rapporto di servizio con attribuzione di funzioni pubbliche ma manchino gli elementi caratterizzanti dell’impiego pubblico, quali la scelta del dipendente di carattere prettamente tecnico amministrativo effettuata mediante procedure concorsuali (che si contrappone, nel caso del funzionario onorario, ad una scelta politico discrezionale), l’inserimento strutturale del dipendente nell’apparato organizzativo della P.A. (rispetto all’inserimento meramente funzionale del funzionario onorario), lo svolgimento del rapporto secondo un apposito statuto per il pubblico impiego (che si contrappone ad una disciplina del rapporto di funzionario onorario derivante pressochè esclusivamente dall’atto di conferimento dell’incarico e dalla natura dello stesso), il carattere retributivo, perchè inserito in un rapporto sinallagmatico, del compenso percepito dal pubblico dipendente (rispetto al carattere indennitario e di ristoro delle spese rivestito dal compenso percepito dal funzionario onorario), la durata tendenzialmente indeterminata del rapporto di pubblico impiego (a fronte della normale temporaneità dell’incarico onorario) (Sez. U, n. 3129 del 10/04/1997).

Nell’ipotesi di rapporto di funzionario onorario – che è del tutto distinto e diverso dal rapporto di pubblico impiego – la giurisdizione va determinata in relazione alle sostanziali posizioni soggettive, di diritto soggettivo o di interesse legittimo, fatte valere in giudizio. Pertanto la domanda del funzionario onorario di determinazione dell’equo ammontare del compenso spettantegli, che lo stesso assume di aver percepito in misura inadeguata, benchè corrispondente a quella determinata dalla pubblica amministrazione, ha ad oggetto una posizione di interesse legittimo la cui tutela, in sede giurisdizionale, è devoluta al giudice amministrativo, giacchè la determinazione del trattamento economico del funzionario onorario (di natura indennitaria, e non retributiva, in quanto non legato in modo sinallagmatico allo svolgimento dell’incarico) trova la sua origine in atti discrezionali della pubblica amministrazione (Sez. U, n. 2033 del 1985; giurisprudenza consolidata).

La peculiarità del Comitato in parola e l’assenza di precedenti in termini giustifica la compensazione delle spese.

PQM

La Corte, a Sezioni Unite, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo; cassa la sentenza del Tribunale amministrativo del Lazio e rimette le parti dinanzi allo stesso giudice compensando le spese.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni unite civili, il 10 gennaio 2017.

Depositato in Cancelleria il 31 gennaio 2017

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