Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 24783 del 05/11/2020

Cassazione civile sez. lav., 05/11/2020, (ud. 15/09/2020, dep. 05/11/2020), n.24783

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TRIA Lucia – Presidente –

Dott. TORRICE Amelia – rel. Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

Dott. SPENA Francesca – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 10374-2015 proposto da:

AGENZIA DELLE DOGANE E DEI MONOPOLI, in persona del legale

rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’AVVOCATURA

GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia ex lege in ROMA,

alla VIA DEI PORTOGHESI n. 12;

– ricorrente –

contro

B.L., + ALTRI OMESSI, tutti elettivamente domiciliati in

ROMA, VIA A. MORDINI 14, presso lo studio dell’avvocato GABRIELE

SALVAGO, che li rappresenta e difende unitamente all’avvocato FRANCO

FERLETIC;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 513/2014 della CORTE D’APPELLO di TRIESTE,

depositata il 16/12/2014 R.G.N. 581/2014;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

15/09/2020 dal Consigliere Dott. AMELIA TORRICE;

il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Dott. MASTROBERARDINO

PAOLA, ha depositato conclusioni scritte.

 

Fatto

RILEVATO

1. gli odierni controricorrenti, in servizio presso l’Ufficio Doganale di Gorizia, avevano convenuto in giudizio l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli per chiederne la condanna, con decorrenza dall’ottobre 2009, al pagamento dell'”indennità di confine” prevista dall’art. 16 del CCNI del 28 luglio del 2008, previa disapplicazione della Det. 2 ottobre 2009, n. 22870 che non aveva incluso l’Ufficio delle Dogane di Gorizia negli elenchi degli Uffici beneficiari della predetta indennità;

2. il Tribunale di Gorizia, affermata la giurisdizione del giudice ordinario, aveva rigettato la domanda che è stata accolta dalla Corte di Appello di Trieste, con la sentenza indicata in epigrafe;

3. la Corte territoriale ha osservato che la L. n. 852 del 1978, art. 6 che aveva istituito l’indennità di confine prevedendone l’erogazione in favore degli impiegati in servizio presso gli uffici doganali di confine ed aeroportuali posti in località disagiate, aveva rimesso al Ministero delle Finanze, sentite le organizzazioni sindacali, l’individuazione degli uffici che davano titolo al pagamento dell’indennità di confine; ha rilevato che l’art. 16, comma 1, lett. c) del CCNI del 29 luglio 2008 aveva individuato, tra gli Uffici che costituivano titolo per il pagamento della indennità di confine, gli Uffici Doganali posti sul confine terrestre nazionale, senza ulteriore specificazione e al comma 2 aveva previsto che l’elenco degli Uffici sarebbe stato emanato sulla base della normativa vigente, sentite le OOSS firmatarie del CCNI, e che esso era modificabile ad opera delle Direzioni Regionali e delle OOSS con proposte da effettuare entro il 31 dicembre di ogni anno;

4. così ricostruito il contesto normativo di fonte legale e negoziale collettiva, la Corte territoriale ha ritenuto che il requisito per il godimento dell’indennità di confine era costituito dalla sola presenza dell’Ufficio sul confine terrestre nazionale; tanto sul rilievo che soltanto per gli Uffici diversi da quelli di “confine terrestre” la contrattazione collettiva aveva richiesto l’accertamento della sussistenza di particolari requisiti e ha aggiunto che non era possibile introdurre criteri di erogazione ovvero di esclusione non contemplati dalla legge e dalla contrattazione;

5. avverso questa sentenza l’Agenzia delle Dogane ha proposto ricorso per cassazione affidato a due motivi al quale hanno resistito con controricorso, illustrato da successiva memoria, B.L. e gli altri litisconsorti indicati in epigrafe;

6. il ricorso era stato avviato alla trattazione in camera di consiglio per l’Adunanza del 12.3.2020, sulla base delle conclusioni scritte del Pubblico Ministero, che aveva concluso per l’accoglimento del primo motivo e per il rigetto del secondo motivo del ricorso; successivamente alla soppressione dell’Adunanza Camerale del 12.3.2020, disposta ai sensi del D.L. 8 marzo 2020, n. 11, art. 1, comma 1 il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di Consiglio per l’odierna Adunanza.

Diritto

CONSIDERATO

sintesi dei motivi.

7. con il primo motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, violazione e falsa applicazione di norme di diritto e di contratti collettivi con riferimento alla L. 21 dicembre 1978, n. 852, art. 6 richiamato dall’art. 16, comma 1 del CCNI dell’Agenzia delle Dogane del 29 dicembre 2008 (“recte” 29 luglio 2008);

8. sostiene che l’indennità di confine spetta soltanto ai lavoratori che prestano servizio nelle località di confine terrestre che si trovano in contesti disagiati in quanto tale presupposto è previsto dalla L. n. 852 del 1978, art. 6 disposizione richiamata dall’art. 16, comma 1 del CCNI dell’Agenzia delle Dogane e aggiunge che l’esistenza dei fattori di disagio è accertata, nell’esercizio di discrezionalità tecnica, da essa Agenzia in contraddittorio con le OOSS; richiama l’art. 85, comma 2 del CCNL del Comparto Agenzie Fiscali del 28.5.2004 nella parte in cui dispone che le risorse per il Fondo per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività, sul quale gravano anche le risorse per il pagamento dell’indennità di confine, è utilizzato, tra l’altro “per compensare l’esercizio di compiti che comportano specifiche responsabilità, rischi disagi…”;

9. con il secondo motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1, violazione delle norme sulla giurisdizione, con riferimento all’art. 409 c.p.c., al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63, comma 1, della L. n. 183 del 2010, art. 30 e successive modificazioni e integrazioni e alla L. n. 2248 del 1865, artt. 4 e 5;

10. asserisce che l’individuazione degli Uffici che danno titolo alla percezione dell’indennità di confine è oggetto di discrezionalità tecnica amministrativa insindacabile nel merito dal Giudice Ordinario; richiama la L. n. 183 del 2010, art. 30 e la sentenza delle Sezioni Unite di questa Corte n. 2244 del 6 febbraio 2015;

esame dei motivi;

11. ragioni di priorità logica impongono di esaminare il secondo motivo del ricorso, rubricato come violazione delle norme in tema di giurisdizione;

12. va precisato che, al di là della titolazione della rubrica, le prospettazioni difensive sviluppate nella parte espositiva del secondo motivo non pongono in realtà una questione di giurisdizione nel senso di riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo (questione, comunque inammissibile, essendo indiscusso che la statuizione della sentenza di primo grado affermativa della giurisdizione dell’AGO non fu oggetto di appello); esse pongono, invece, questioni di merito della fondatezza della domanda volta alla condanna dell’Agenzia al pagamento dell’indennità di confine, fondatezza negata dalla ricorrente sul rilievo della non scrutinabilità da parte del giudice ordinario delle scelte discrezionali di essa P.A. (formazione dell’elenco degli Uffici in cui il servizio prestato costituisce titolo per ottenere il pagamento della indennità di confine);

13. nei termini così ricostruiti il motivo è infondato;

14. la formazione dell’elenco degli Uffici in cui il servizio prestato costituisce titolo per ottenere il pagamento della indennità di confine, non si compendia affatto nell’attività di definizione mediante atti organizzativi delle “linee fondamentali di organizzazione degli Uffici”, di individuazione degli “uffici di maggiore rilevanza” e dei “modi di conferimento della titolarità dei medesimi”, della “determinazione delle dotazioni organiche complessive” (D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 2, comma 1 nella lettura datane da questa Corte (Cass. SSUU n. 4881/2017, n. 11711/2016, n. 25210/2015, n. 22733/20111, n. 3052/2009);

15. essa costituisce, di contro, attività di organizzazione degli uffici e di adozione delle misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro la quale è compiuta “con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro” (D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165, art. 5, comma 2) e, per questo, sottratta all’ambito dei poteri amministrativi ed autoritativi dell’amministrazione, in linea con i principi generali dettati, in tema di rapporti di lavoro pubblico costituiti mediante contratti, dal richiamato D.Lgs. n. 165 del 2001 (Cass. Sez. Un. 8821/2018; Cass. Sez. Un. 16756/2014; Cass. 17140/2019);

16. nella fattispecie in esame non vengono, pertanto, in rilievo il D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 63, comma 1 che attribuisce al giudice ordinario il potere di disapplicazione degli atti amministrativi presupposti illegittimi incidenti direttamente o indirettamente sulle situazioni giuridiche soggettive del dipendente (Cass. Sez. Un. 17123/2019, n. 1607/2018, n. 15276/2017), nè i principi affermati dalle Sezioni Unite di questa Corte nella sentenza n. 2244 del 2015;

17. va rilevato anche che l’oggetto del giudizio è costituito dall’individuazione dei presupposti costitutivi del diritto al pagamento della indennità di confine individuati dalla legge e dalla contrattazione collettiva (cfr. n. 19 – 27 di questa ordinanza) e che la sentenza impugnata, in coerenza con il “thema decidendum”, non ha svolto alcun sindacato sul merito delle valutazioni tecniche, organizzative o produttive correlate alla formazione degli elenchi delle cd. sedi disagiate;

18. il primo motivo è fondato;

19. la L. 21 dicembre 1978, n. 752, art. 26 dispone che “Agli impiegati in servizio presso gli uffici doganali di confine ed aeroportuali posti in località disagiata compete una indennità di confine di Lire 1.500 per ciascun giorno di effettivo servizio” e stabilisce che “Gli uffici che danno titolo alla corresponsione della suddetta indennità sono stabiliti con decreto del Ministro delle finanze sentite le organizzazioni sindacali a carattere nazionale maggiormente rappresentative”;

20. la lettera della disposizione attesta in modo inequivocabile che il presupposto per l’erogazione della indennità di confine è costituito non solo dal servizio prestato presso la tipologia degli uffici individuata in modo puntuale (“uffici doganali di confine e aeroportuali”) ma anche dal fatto che tali Uffici siano dislocati “in località disagiata” e che siano individuati con decreto del Ministero delle Finanze (oggi dal Direttore della Agenzia delle Dogane, a seguito della istituzione delle Agenzie Fiscali tra cui l’Agenzia delle Dogane, D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300, artt. 10,57,61 e 63), in ogni caso sentite le OOSS;

21. il CCNL Comparto Agenzie Fiscali del 28.5.2004 con l’art. 85, comma 2 ha disposto che il Fondo per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività è destinato a finanziare, tra gli altri, “l’esercizio di compiti che comportano specifiche responsabilità rischi, disagi, gravose articolazioni dell’orario di lavoro, reperibilità collegata a servizi che richiedono interventi di urgenza” ed ha riservato (art. 4) alla contrattazione collettiva integrativa l’indicazione dei criteri di ripartizione delle risorse del fondo unico di Agenzia fra le varie finalità di utilizzo indicate nell’art. 85;

22. l’art. 16, comma 1 del contratto integrativo nazionale del 29 luglio 2008 (clausola riprodotta testualmente nel ricorso), in piena conformità alla delega contenuta nell’art. 4 del CCNL del 28.5.2004, innanzi richiamato, ha disciplinato la materia della indennità di confine;

23. esso ha previsto che gli Uffici delle Dogane che danno titolo alla corresponsione dell’indennità di confine di cui alla L. n. 852 del 1978, art. 6 sono quelli ubicati nei seguenti luoghi: a) Aeroporti; sono da considerare gli aeroporti comunitari internazionali in cui insiste una struttura doganale permanente operativa; b) Porti; sono da considerare i porti definiti di seconda categoria, prima classe, dalla L. 28 gennaio 1994, n. 84 e successive modificazioni, di rilevanza economica internazionale, nonchè i porti situati in isole poste ad almeno 10 miglia marine dalla costa (art. 12, comma 3 TULD approvato con D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43); c) Uffici doganali posti sul confine terrestre nazionale.

24. ribadendo quanto già previsto dalla L. n. 852 del 1978, l’art. 16 del CCNI ha previsto che l’elenco degli Uffici di cui al comma 1 sarebbe stato emanato ai sensi della normativa vigente, sentite le OO.SS. nazionali firmatarie del CCNI;

25. il richiamo espresso della L. n. 852 del 1978, art. 6 contenuto nell’art. 16, comma 1 del CCNI attesta in modo esplicito ed univoco che le parti negoziali hanno di comune accordo stabilito che il requisito dell’inserimento nell’ambito delle sedi disagiate richiesto dalla L. n. 752 del 1978 era necessario per gli Uffici doganali posti sul confine terrestre nazionale così come previsto per quelli ubicati negli Aeroporti e nei Porti aventi le caratteristiche indicate nell’art. 16, comma 1, lett. a) e b);

26. la sentenza impugnata ha affermato che solo per gli Uffici doganali situati in aeroporti o porti (lett. a): aeroporti comunitari internazionali in cui insiste una struttura doganale permanente operativa; lett. b) porti definiti di seconda categoria, prima classe…di rilevanza economica internazionale, nonchè i porti situati in isole poste ad almeno 10 miglia marine dalla costa) occorresse la verifica del contesto di “disagio” in quanto le lettere a) e b) contenevano una descrizione aggiuntiva dei requisiti degli Uffici situati presso Aeroporti e Porti necessari per l’attribuzione dell’indennità di confine mentre nessun requisito era stato individuato per gli Uffici situati sul confine terrestre;

27. per tal via la Corte territoriale ha disatteso il dato letterale dell’art. 16 del CCNI che, nell’individuare “Gli Uffici delle Dogane che danno titolo alla corresponsione dell’indennità di confine”, richiama in modo espresso la L. n. 852 del 1978, art. 6 che, come detto, disciplina detta indennità ed ha sovrapposto e confuso le caratteristiche operative, organizzative e di dislocazione geografica degli Uffici indicati nelle lett. a), b) e c) con il contesto di disagio, da accertarsi tempo per tempo, da parte della P.A., sentite le Organizzazioni Sindacali, in relazione al quale la legge ha previsto il pagamento dell’indennità di confine;

28. conclusivamente, va accolto il primo motivo e va rigettato il secondo motivo del ricorso e la sentenza impugnata va cassata in relazione al motivo accolto;

29. non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, poichè non è in discussione che l’ufficio delle Dogane di Gorizia, ove prestano servizio i controricorrenti, non è stato qualificato come “sede disagiata” la causa, ai sensi dell’art. 384, comma 2, può essere decisa nel merito con il rigetto della originaria domanda;

30. le spese dei due gradi del giudizio merito vanno compensate in ragione dell’esito alterno dei giudizi;

31. le spese del giudizio di legittimità, nella misura liquidata in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

LA CORTE

Accoglie il primo motivo.

Rigetta il secondo motivo.

Cassa la sentenza impugnata in ordine al motivo accolto e, decidendo nel merito, rigetta l’originaria domanda.

Compensa le spese dei due gradi del giudizio di merito.

Condanna i controricorrenti al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in Euro 10.000,00, oltre spese prenotate a debito.

Così deciso in Roma, nella Adunanza Camerale, il 15 settembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 5 novembre 2020

 

 

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