Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 24570 del 01/12/2016

Cassazione civile sez. lav., 01/12/2016, (ud. 04/10/2016, dep. 01/12/2016), n.24570

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. NAPOLETANO Giuseppe – Presidente –

Dott. TORRICE Amelia – rel. Consigliere –

Dott. BLASUTTO Daniela – Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere –

Dott. TRICOMI Irene – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 22019-2011 proposto da:

R.A. C.F. RCCNGL52B65A669A, elettivamente domiciliata in

ROMA, VIA PROPERZIO 37, presso lo studio dell’avvocato ANTONIO

MIRRA, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato CARMINE

MEDICI, giusta delega in atti;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, C.F. (OMISSIS), in persona

del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’AVVOCATURA

GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia ex lege in ROMA,

ALLA VIA DEI PORTOGHESI 12;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 508/2010 della CORTE D’APPELLO di CAGLIARI,

depositata il 13/09/2010 R.G.N. 343/2009;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

04/10/2016 dal Consigliere Dott. AMELIA TORRICE;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

MASTROBERARDINO Paola, che ha concluso per l’accoglimento del

ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. La Corte di Appello di Cagliari ha confermato la sentenza di primo grado, che aveva rigettato il ricorso proposto da R.A., dipendente del Ministero delle Finanze, volta al riconoscimento del diritto all’inquadramento nella posizione C3, e, in via subordinata al riconoscimento del diritto allo scorrimento nella graduatoria di riqualificazione ed al risarcimento dei danni.

2. La Corte territoriale, per quanto ancora oggi rileva, ha ritenuto che era legittima la modificazione dei criteri di selezione del bando relativo alla procedura concorsuale di riqualificazione del personale dipendente, con attribuzione di un punteggio preferenziale ai dipendenti inquadrati nella posizione immediatamente inferiore (C2) perchè conseguiva non ad un atto autoritativo della Amministrazione, ma all’Accordo integrativo in data 1.10.2003, sottoscritto perchè la norma primaria legale (L. n. 549 del 1995, art. 3, commi 205, 206, 207 della come modificati dalla L. n. 133 del 1999, art. 22, comma 1, lett. a), b) e c)) era stata dichiarata incostituzionale con la sentenza n. 194/2002 e perchè la conseguente rivisitazione della graduatoria era intervenuta in una fase della procedura in cui il bando originario non aveva trovato compiuta applicazione con la pubblicazione del decreto di approvazione della graduatoria e quindi non aveva ancora creato posizioni giuridiche consolidate.

3. La domanda subordinata era infondata in quanto la R. aveva esercitato l’opzione di inquadramento nella posizione C2 e in quanto la riserva formulata dalla lavoratrice era irrilevante posto che, con l’esercizio dell’opzione, la medesima aveva rinunciato a permanere nella graduatoria per la posizione C3 in attesa dello scorrimento.

4. Non era configurabile alcuna responsabilità in capo all’Amministrazione perchè: la R. aveva potuto o avrebbe potuto avere cognizione della illegittimità della procedura, la modifica dei criteri di selezione previsti dal bando era intervenuta prima dell’approvazione finale della graduatoria, la possibilità offerta alla R. di partecipare a più selezioni, salvo dovere optare per la partecipazione ad un solo corso di formazione, privava di consistenza la dedotta perdita di chances, questa ricollegabile alle scelte della stessa lavoratrice.

5. Il ricorso di R.A. domanda la cassazione della sentenza per tre motivi al quale resiste, con controricorso, il Ministero dell’Economia e delle Finanze.

6. Il Collegio ha autorizzato, come da decreto del Primo Presidente in data 14 Settembre 2016, la redazione della motivazione in forma semplificata.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

Sintesi dei motivi di ricorso.

7. Con il primo motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3, violazione e falsa applicazione dell’art. 1336 c.c., L. n. 133 del 1999, art. 3, commi 206 e sgg. 15 del CCNL Comparto Ministeri 1998-2001 in relazione al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63, comma 5.

8. Assume che l’intero impianto della sentenza impugnata sarebbe fondato sulla erronea ricostruzione della fattispecie dedotta in giudizio, relativa alla procedura concorsuale finalizzata non al passaggio tra un’area e l’altra, ma al passaggio a posizioni più elevate nell’ambito della stessa area, e sulla inadeguata lettura della sentenza della Corte costituzionale n. 194 del 2002.

9. Asserisce, richiamando la pronuncia di questa Corte a Sezioni Unite nn. 15403/2003, la conformità ai principi affermati nell’art. 97 Cost. dell’art. 15 del CCNL del Comparto Ministeri 1998-2001.

10. Precisato che, in conformità al CCI del 20.3.2000, il bando aveva previsto che la precedenza in graduatoria ai concorrenti provenienti dalla posizione economica C2 venisse riconosciuta solo in caso di parità di punteggio, sostiene che la modifica effettuata dal Ministero di uno dei criteri di selezione è illegittimo perchè viola il principio di tutela dell’affidamento riposto nel bando “lex specialis” della procedura concorsuale, a nulla rilevando la circostanza che i nuovi criteri fossero stati applicati sulla scorta dell’Accordo Sindacale in data 1.10.2003, che doveva essere considerato nullo per contrasto con norme imperative e per la sua inidoneità a integrare il bando di concorso.

11. Con il secondo motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5, violazione e falsa applicazione degli artt. 1372, 1175 e 1375 c.c. e insufficiente e contraddittoria motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio, per avere la Corte territoriale escluso la possibilità della permanenza nella graduatoria per la posizione C3, ai fini dello scorrimento, in ragione dell’avvenuta opzione per l’inquadramento in uno dei posti di posizione C2. Sostiene che l’opzione non implicava rinuncia alla permanenza nella graduatoria dei posti di posizione C3.

12. Con il terzo motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, violazione e falsa applicazione degli artt. 1175, 1218 e 1375 c.c. e art. 1336 c.c., art. 15 del CCNL comparto Ministeri 1998-2001 in relazione al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63, comma 5.

13. Assume che la sentenza sarebbe erronea nella parte in cui ha respinto la domanda risarcitoria, proposta in via subordinata, deducendo l’insussistenza di una causa di invalidità derivante da una norma avente efficacia di diritto obiettivo e che l’opzione per la posizione economica C2 non comportava alcuna automatica rinuncia alla permanenza nella graduatoria relativa alla posizione C3.

Esame dei motivi.

14. Il primo motivo è fondato.

15. Va rilevato che è incontestato che in data 15.11.2000 è stato emanato il bando di riqualificazione del personale dell’Economia e delle Finanze per la copertura dei posti disponibili per l’Areea C3, in conformità alle previsioni del CCNL relativo al personale del Comparto Ministeri 1998-2001 e al contratto integrativo del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 20.3.2000.

16. Il bando consentiva l’accesso alla posizione economica C3 sia ai dipendenti provenienti dalle posizioni C2 sia a quelli (come la ricorrente) provenienti dalla posizione C1, e che per questi ultimi non sarebbe stato computato alcun periodo di anzianità nella qualifica (e non sarebbe stato, conseguentemente attribuito il relativo punteggio), prevedeva che i dipendenti appartenenti alla posizione C1 potessero optare solo per una delle due posizioni (C2 ovvero C3) e che, in caso di parità di punteggio vi sarebbe stata privilegiata valutazione della posizione di provenienza immediatamente inferiore.

17. E’ altrettanto incontestato che il Ministero, dopo l’emanazione della sentenza della Corte costituzionale n. 194 del 2002 (riguardante le procedure di concorso interno dei dipendenti del Ministero delle finanze, già in precedenza esaminate dalla sentenza n. 1 del 1999), e a seguito di un parere richiesto dallo stesso Ministero all’Avvocatura dello Stato sul contenuto di tale sentenza, ha sospeso la procedura, e l’ha successivamente riattivata, a seguito di un’ intesa con le parti sindacali sottoscritta in data 1.10.2003; detta intesa aveva previsto, modificando i criteri di selezione previsti nel bando di concorso, che ai “ai fini della collocazione nelle graduatorie finali dei corsi di riqualificazione verrà data priorità ai dipendenti provenienti dalla posizione economica immediatamente inferiore a quella di inquadramento anche se in possesso di un punteggio deteriore”.

18. Quindi, in data 3.5.2004, l’Amministrazione ha approvato la graduatoria per l’accesso alla posizione C3, nella quale la ricorrente, pur occupando una posizione utile per il passaggio C3 nella graduatoria di merito (primo posto), è retrocessa all’ottavo posto, posizione, non più utile al passaggio in C3, in virtù della priorità accordata ai candidati provenienti dalla posizione immediatamente inferiore.

19. Come sopra evidenziato, l’impianto argomentativo della sentenza impugnata si fonda sulla ritenuta vincolatività per l’Amministrazione dei principi affermati dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 194 del 2002.

20. Siffatta argomentazione non è condivisibile in quanto tale sentenza, esaminando il seguito della vicenda già presa in considerazione con la sentenza n. 1 del 1999, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della L. 28 dicembre 1995, n. 549, art. 3, commi 205, 206 e 207, come modificato dalla L. 13 maggio 1999, n. 133, art. 22, comma 1, lett. a), b) e c e l’illegittimità costituzionale della medesima L. 13 maggio 1999, n. 133, art. 22, comma 2, disposizioni, queste, del tutto estranee alla fattispecie oggi in esame, connotata dal fatto che la procedura di riqualificazione alla quale ha partecipato il ricorrente risulta disciplinata dal sopra richiamato CCNL comparto Ministeri.

21. La procedura “per saltum”, prevista dalla procedura di riqualificazione dedotta in giudizio, diversamente da quelle esaminate dalla Corte Costituzionale, per essere riferita al nuovo sistema delle aree funzionali (delineato dall’art. 13 del c.c.n.l. 1998-2001) e limitata al passaggio tra le posizioni economiche della medesima area funzionale (Cass. SSUU 23329/2009), non presentava profili di contrasto con i principi costituzionali, in particolare con l’art. 97 Cost. (Cass. 13992/2015, 6502/2012). L’accesso “per saltum”, previsto dall’art. 15 del c.c.n.l. del Comparto Ministeri 19982001, era, infatti, condizionato agli esiti del percorso di riqualificazione nell’ambito di un procedimento selettivo per esami e titoli, e all’utile collocazione nella graduatoria di merito ed era limitato ai posti preventivamente individuati (Cass. SSUU 23329/2009; Cass. 13992/2015, 9107/2015, 9294/2014, 6502/2012).

22. L’Amministrazione non aveva, pertanto, alcun potere di modificare le clausole del bando, una volta intervenuta la sua pubblicazione, tampoco per dare esecuzione, anche attraverso l’accordo sindacale del 1.10.2003, ai principi enunciati dalla sentenza della Corte Costituzionale 194/2002 (Cass. 9107/2015, 20735/2014, 6502/2012, 26493/2010), estranei, appunto, alla procedura concorsuale in esame.

23. La disapplicazione delle clausole del bando non poteva trovare giustificazione nemmeno nella circostanza, valorizzata dalla Corte territoriale, che la graduatoria finale, frutto dell’applicazione di nuovi e diversi criteri di selezione e di attribuzione dei punteggi, era intervenuta quando il decreto di approvazione della graduatoria di merito non era stato pubblicato, con conseguente inconfigurabilità di posizioni giuridiche consolidate.

24. Ciò che inficia l’atto di approvazione della graduatoria, adottato successivamente all’accordo sindacale del 2003, è, infatti, la violazione dei criteri e delle regole fissate con la deliberazione di indizione della procedura e con le clausole del bando, che ha duplice natura di provvedimento amministrativo e di atto negoziale vincolante nei confronti dei partecipanti al concorso (Cass. 9107/2015, 20735/2014).

25. Con riguardo alla posizione giuridica di questi ultimi vanno richiamati i principi ripetutamente affermati da questa Corte ed ai quali va data continuità, secondo cui nel rapporto di pubblico impiego privatizzato la posizione del datore di lavoro pubblico non è più quella di supremazia speciale, rivestita prima della riforma, e che la posizione dei pubblici dipendenti è di diritto soggettivo, o, a fronte di specifici poteri discrezionali, degli interessi legittimi di diritto privato, pur sempre, comunque, riconducibili alla categoria dei diritti di cui all’art. 2907 c.c., non degradabile per effetto di atti unilaterali del datore di lavoro, per come per l’innanzi avveniva, allorchè la tutela del lavoratore pubblico era riconducibile (ed era connessa) all’esercizio del potere amministrativo pubblico (Cass. SSUU 14625/2003; Cass. 14397/2015, 20735/2014, 6502/2012, 240/2012, 3880/2006).

26. Sulla scorta delle suesposte considerazioni, il primo motivo di ricorso va accolto con assorbimento del secondo e del terzo motivo, che censurano le statuizioni relative al mancato accoglimento delle domande subordinate (diritto allo scorrimento nella graduatoria, secondo motivo, risarcimento del danno terzo motivo).

27. La sentenza impugnata va cassata, in ordine al primo motivo, con rinvio, anche per le spese del presente giudizio di cassazione, alla Corte d’appello di Cagliari, in diversa composizione, che si adeguerà ai seguenti principi di diritto:

28. “La Pubblica Amministrazione non ha alcun potere di modificare le clausole del bando di concorso sia pure sulla scorta di un accordo sindacale intervenuto successivamente e che modifica i criteri di selezione indicati nel bando”.

29. “La scorretta applicazione delle clausole del bando si pone in contrasto con il principio di legalità che governa l’operato dell’amministrazione pubblica, in base all’art. 97 Cost. sicchè l’atto di approvazione della graduatoria è illegittimo qualora si ponga in contraddizione con la Deliberazione di indizione e con il bando”.

PQM

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso e dichiara assorbiti il secondo ed il terzo motivo.

Cassa la sentenza impugnata in ordine al motivo accolto e rinvia alla Corte di Appello di Cagliari, in diversa composizione, che provvederà anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 4 ottobre 2016.

Depositato in Cancelleria il 1 dicembre 2016