Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 2453 del 03/02/2021

Cassazione civile sez. I, 03/02/2021, (ud. 11/12/2020, dep. 03/02/2021), n.2453

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SCOTTI Umberto L. C. G. – Presidente –

Dott. VANNUCCI Marco – Consigliere –

Dott. ARIOLLI Giovanni – rel. Consigliere –

Dott. OLIVA Stefano – Consigliere –

Dott. AMATORE Roberto – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso n. 4389-2019 proposto da:

S.I., ((OMISSIS)), elettivamente domiciliato presso lo

studio dell’Avv. Fachile Salvatore, del foro di Roma e rappresentato

e difeso dall’avvocato francescoverrastroordineavvocatiroma.org);

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del Ministro pro-tempore,

elettivamente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, presso

l’Avvocatura Generale dello Stato, che lo rappresenta e difende ope

legis;

– resistente –

avverso l’ordinanza n. 595/2018 Giudice di Pace di Benevento;

udita la relazione della causa svolta all’udienza pubblica

dell’11/12/2020 dal consigliere relatore Dott. Giovanni Ariolli;

udito il P.M. nella persona del Sostituto Procuratore Generale

Dott.ssa Sanlorenzo Rita, che ha chiesto l’accoglimento del ricorso;

udito il Difensore del ricorrente, avv. Francesco Verrastro, che ha

chiesto l’accoglimento del ricorso;

udito all’udienza di discussione il Difensore del Ministero

dell’Interno, avvocato dello Stato Ilia Massarelli, che ha chiesto

il rigetto del ricorso.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. S.I., cittadino del (OMISSIS), ricorre per cassazione per l’annullamento dell’ordinanza emessa dal Giudice di pace di Benevento n. 595/2018, con cui era stato rigettato il ricorso avverso il decreto di espulsione, emesso nei suoi confronti dal Prefetto di Benevento.

Premesso che aveva presentato una prima domanda di protezione internazionale, con esito negativo notificato in data 12.06.2017, non impugnata per errore, il ricorrente ribadisce che aveva ricevuto notifica del decreto di espulsione e del relativo ordine di lasciare il territorio nazionale il 12.11.2018, e che dunque il 5.1.2018 aveva presentato una domanda reiterata di protezione internazionale, allegando come nuovo motivo l’accusa di omosessualità ricevuta mentre viveva in (OMISSIS).

Con ricorso al Giudice di Pace di Benevento depositato il 6.12.2018, il ricorrente ha impugnato il decreto di espulsione, chiedendo la sospensione dell’esecuzione alla luce della reiterazione della domanda di protezione.

Il Giudice di pace ha rigettato integralmente il ricorso, contestualmente affermando che la procedura amministrativa seguita per emanare il decreto di espulsione e per l’adozione del provvedimento di esecuzione si erano svolte in osservanza delle disposizioni di legge, e che la domanda di protezione reiterata in ogni caso non aveva potuto essere presa in considerazione in quanto proposta in fase di esecuzione del decreto di espulsione, alla luce di quanto previsto dal D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 29-bis.

Il ricorrente affida il proprio ricorso presso questa Corte a due motivi.

Con il primo motivo lamenta “Nullità e/o annullabilità dell’ordinanza per omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio, ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, in ragione del mancato esame delle ragioni di inespellibilità ex art. 19 T.U.I., totalmente disattese e neppure valutate dal giudice di prime cure”. Ad avviso del ricorrente il Giudice di Pace non ha valutato le ragioni reali sottese alla nuova richiesta di asilo formalizzata in data 5-12-2018 e le notizie sulla situazione del (OMISSIS). Rimarca di essere stato accusato di essere omosessuale e di non essere riuscito a riferire le reali ragioni della propria fuga in sede di audizione personale davanti alla Commissione territoriale. Richiama diffusamente decisioni di merito, in base alle quali è stata riconosciuta la protezione internazionale in situazioni analoghe alla sua, essendo notoria la situazione di grave lesione dei diritti umani in (OMISSIS), ove è perseguita penalmente l’omosessualità. Rileva, inoltre, che il decreto di espulsione era stato emesso dal vice-prefetto vicario, non vi era menzione dell’atto di delega all’uopo conferita dal Prefetto nel decreto impugnato e il Giudice di pace non si era pronunciato su detto motivo di ricorso.

1.2. Con il secondo motivo lamenta “Nullità e/o annullabilità dell’ordinanza (ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3) per violazione e falsa applicazione dell’art. 10-bis e art. 13, comma 2 TUI, e del D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 29-bis”. Deduce di aver tempestivamente presentato domanda di protezione internazionale, dopo l’arrivo nel territorio italiano, e di non aver impugnato giudizialmente il diniego notificatogli il 12-6-2017 a causa di un fraintendimento con gli operatori della struttura di accoglienza ove era ospitato, nonchè a causa del suo scarso livello di istruzione. Solo il 5/12/2018, dopo aver ricevuto in data 12-11-2018 la notifica del decreto di espulsione, il ricorrente si era determinato a raccontare il reale motivo della sua fuga, ossia l’accusa di omosessualità rivoltagli in (OMISSIS), e a presentare una nuova domanda di protezione internazionale. Ad avviso del ricorrente, la valutazione di inammissibilità della domanda reiterata ai sensi del D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 29-bis compete alla Commissione Territoriale competente, non alla Questura, nè al Giudice di pace. Erroneamente, pertanto, il Giudice di pace ha ritenuto di non dover prendere in esame la domanda reiterata presentata il 5-12-2018, nonchè ha ritenuto la stessa inammissibile de plano, in applicazione del D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 29-bis mentre avrebbe dovuto sospendere il procedimento relativo al decreto di espulsione in attesa della definizione della nuova domanda di protezione internazionale.

2. Con ordinanza interlocutoria n. 11660/20, questa Corte ha riconosciuto nella divergente interpretazione del dettato dell’art. 29-bis offerta dal ricorrente, una questione di rilievo nomofilattico meritevole di trattazione in pubblica udienza: quattro sono i punti problematici individuati e rispettivamente relativi: (I) all’ambito temporale di applicazione dell’art. 29-bis, in vigore dal 4-12-2018, per stabilire se debba farsi riferimento alla prima domanda reiterata presentata in data successiva al 4-12-2019 o se, invece, trattandosi di reiterazione, occorra fare riferimento alla data di presentazione della prima domanda, in relazione alla quale, e non a quella reiterata, occorrerebbe verificare la data di presentazione (prima o dopo il 4-12-2018) ai fini dell’applicabilità dell’art. 29 bis; (II) alla presunzione, iuris et de jure, di inammissibilità della prima domanda reiterata, qualora ricorrano le due condizioni previste, ossia la preesistenza di una decisione definitiva sulla domanda precedente e la sussistenza in atto della fase di esecuzione del provvedimento espulsivo, configurandosi detti presupposti come ostativi dell’esame della domanda; (III) alla compatibilità dell’automatismo introdotto mediante la suddetta presunzione di inammissibilità con principi di rango costituzionale (art. 10) e di diritto comunitario (artt. 40 e 41 della Direttiva 2013/32/UE), risultando inibito qualunque esame, anche solo preliminare, dei fatti posti a fondamento della prima domanda reiterata; (IV) all’interpretazione della norma circa il riferimento alla “fase di esecuzione di un provvedimento che ne comporterebbe l’imminente allontanamento dal territorio nazionale”, per stabilire se la suddetta fase trovi inizio dal momento della notifica al cittadino straniero destinatario del decreto di espulsione, o se si tratti di una fase, successiva, di concreta imminenza del rimpatrio.

3. Il Ministero dell’Interno, non essendosi costituito nei termini, ha depositato una nota al solo fine di partecipazione all’udienza di discussione della causa.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Ritiene il Collegio, condividendo sul tema le argomentazioni espresse dal P.G. di questa Corte nella requisitoria scritta, che il ricorso sia fondato con riguardo al secondo motivo, con assorbimento di ogni ulteriore profilo di censura.

Quanto all’ambito di applicazione temporale dell’art. 29-bis (questione oggetto anche di rimessione all’odierna udienza pubblica dall’ordinanza interlocutoria n. 11660/2020), ritiene il Collegio che, al fine dell’individuazione della norma da applicare alla fattispecie in esame, debba farsi riferimento alla data della “prima domanda reiterata”, a cui d’altronde allude espressamente la norma.

L’art. 29-bis nel testo vigente all’epoca della domanda reiterata (“nel caso in cui lo straniero abbia presentato una prima domanda reiterata nella fase di esecuzione di un provvedimento che ne comporterebbe l’imminente allontanamento dal territorio nazionale, la domanda è considerata inammissibile in quanto presentata al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione del provvedimento e stesso. In tale caso non si procede all’esame della domanda ai sensi dell’art. 29”) e della decisione che si impugna è dunque quello introdotto con il D.L. n. 113 del 2018, convertito in L. n. 132 del 2018, che pare sancire una sorta di automatismo nel sanzionare di inammissibilità la domanda reiterata avanzata, come nel caso di specie, nella fase di esecuzione di un provvedimento comportante l’imminente allontanamento dal territorio nazionale, “in quanto presentata al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione del provvedimento stesso”.

Deve escludersi l’applicabilità del nuovo testo, introdotto dal D.L. n. 130 del 2020, art. 2, lett. d) pubblicato su G.U. del 21.10.2020, dal momento che l’art. 15, comma 2 medesimo D.L. statuisce che “Le disposizioni di cui all’art. 2, comma 1, lett. a), b, c), d) ed e) si applicano anche ai procedimenti pendenti alla data di entrata in vigore del presente decreto avanti alle commissioni territoriali”.

Va anche evidenziato, trattandosi di profilo che assume rilievo ai fini della risoluzione della questione posta, che la riforma del testo introdotta con il D.L. n. 130 del 2020 espressamente mira ad un riallineamento della normativa italiana con le disposizioni del legislatore comunitario e in particolare con la Direttiva n. 132/2013/UE che regola la materia. A conferma di ciò depone la Relazione Illustrativa al disegno di legge di conversione del D.L. n. 130 del 2020, secondo cui nel decreto si è posta particolare attenzione alla coerenza tra le disposizioni legislative interne in materia di procedura per il riconoscimento della protezione internazionale e le norme della direttiva procedure (rifusione) (Direttiva 2013/32/UE). In particolare, si specifica che:

“Il comma 1, lett. d), interviene sulla particolare casistica della domanda reiterata presentata in fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento, di cui al del D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 29-bis. Nell’ordinamento previgente, tale domanda era considerata inammissibile per norma, in quanto presentata allo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione del provvedimento, e non si procedeva ad alcuna valutazione da parte della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale; in tale caso si attribuisce alla competenza del presidente della Commissione territoriale la decisione preliminare, in conformità a quanto previsto, in generale, per il vaglio di ammissibilità delle domande di protezione internazionale dal D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 29. L’esame preliminare deve essere compiuto entro tre giorni dalla trasmissione della domanda. L’intervento normativo, senza alterare le esigenze di snellezza riconnesse alla particolare fattispecie, conseguentemente chiarisce la competenza della Commissione territoriale ad esaminare e a decidere la tipologia delle domande in questione, conformemente all’art. 4 della direttiva 2013/32/UE, e al D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 4.”

Si chiarisce quindi che l’organo competente al vaglio di ammissibilità per la tipologia di domanda reiterata in questione sia l’autorità competente in materia di protezione internazionale, e cioè la Commissione territoriale.

La Direttiva 2013/32/UE, infatti, al considerando 36 ammette che: “Qualora il richiedente esprima l’intenzione di presentare una domanda reiterata senza addurre prove o argomenti nuovi, sarebbe sproporzionato imporre agli Stati membri l’obbligo di esperire una nuova procedura di esame completa”. Quindi gli Stati possono prevedere una fase di vaglio preliminare senza dovere procedere a una rivalutazione completa delle prove già esaminate, non trovandosi nessuna previsione che autorizzi gli Stati a stabilire una presunzione di inammissibilità nè alcun automatismo in tal senso. L’art. 33 della Direttiva, in particolare autorizza gli Stati a dichiarare inammissibile un elenco tassativo di domande, includendo tra di esse la “domanda reiterata, qualora non siano emersi o non siano stati presentati dal richiedente elementi o risultanze nuovi.” Tale declaratoria di inammissibilità è regolata dall’art. 40 della Direttiva, che prevede un “esame preliminare per accertare se siano emersi o siano stati addotti dal richiedente elementi o risultanze nuovi rilevanti (…)”, e che dove tali elementi non dovessero risultare, l’autorità possa quindi non procedere con un “esame ulteriore” dichiarando la domanda inammissibile.

Emerge quindi come si tratti di due fasi distinte, di cui la seconda solo eventuale, escludendosi ogni automatismo nel riconoscimento dell’inammissibilità della domanda. In ogni caso, la Direttiva statuisce chiaramente all’art. 42 comma 6, che gli Stati nella strutturazione di tale procedura preliminare, hanno la libertà di escludere il colloquio personale purchè “queste disposizioni non rendono impossibile l’accesso del richiedente a una nuova procedura, nè impediscono di fatto o limitano seriamente tale accesso.”.

L’unica materia in cui la Direttiva definisce una disciplina specifica per le reiterate in pendenza di un imminente allontanamento dallo Stato riguarda la facoltà per gli Stati di “ammettere una deroga al diritto di rimanere nel territorio qualora una persona: a) abbia presentato una prima domanda reiterata, che non è ulteriormente esaminata ai sensi dell’art. 40, paragrafo 5, al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione di una decisione che ne comporterebbe l’imminente allontanamento dallo Stato membro in questione”. Tale norma è stata puntualmente implementata dal legislatore del 2020, che in merito all’efficacia esecutiva delle decisioni di inammissibilità nella Relazione illustrativa ha affermato che “In coerenza con il diritto dell’Unione Europea, si prevede ora che l’efficacia della decisione amministrativa non sia sospesa nè dal ricorso nè dall’istanza cautelare nel caso di domanda reiterata presentata nella fase di imminente esecuzione di un provvedimento di allontanamento dal territorio nazionale o della presentazione di un’ulteriore domanda reiterata dopo che la prima sia stata dichiarata inammissibile”.

Si deve dunque concludere che se con la disposizione vigente all’atto della decisione impugnata si era inteso estendere all’intero procedimento la presunzione di strumentalità delle domande reiterate, l’intervento ultimo realizzato con il D.L. n. 130 del 20202 (nelle more convertito con modif. nella L. n. 173 del 2020) riallinea l’ordinamento statale con i principi dettati in sede Europea, dal momento che nella Direttiva la ritenuta strumentalità della domanda ha come unica “sanzione” la mancanza di effetto sospensivo dell’impugnazione di cui all’art. 40, comma 5.

Anche alla luce dei recenti interventi riformatori, deve quindi ritenersi – per come osservato dallo stesso P.G., che l’interpretazione data dal Giudice di Pace di Benevento al previgente testo dell’art. 29-bis – secondo cui alla domanda reiterata dopo l’espulsione dovrebbe ricondursi con una sorta di automaticità la sanzione dell’inammissibilità, senza alcuna verifica circa i contenuti, dal momento che la legge sancirebbe una presunzione juris et de iure della sua strumentalità ai fini di ritardare o impedire l’esecuzione del provvedimento espulsivo – non è in linea con i principi del diritto Europeo, esponendosi al sospetto d’incostituzionalità al lume dell’art. 117 Cost. per contrasto con la norma Eurounitaria nella parte in cui la norma interna prevede che la domanda reiterata, per il solo fatto di essere stata presentata in pendenza di procedura espulsiva, debba essere dichiarata automaticamente inammissibile, senza effettuare quella valutazione preliminare richiesta dalla norma comunitaria che permetterebbe di valutare adeguatamente, nel pieno rispetto del diritto della persona, se effettivamente la prima domanda reiterata sia stata presentata con il solo scopo di eludere o ostacolare l’esecuzione dell’espulsione, oppure se dalla reiterata siano emersi elementi o risultanze nuove rilevanti per l’esame di una eventuale qualifica di beneficiario di protezione internazionale. Inoltre, del pari rilievo assumono altresì i dubbi di costituzionalità, a cui si fa cenno nell’ordinanza interlocutoria, in relazione al disposto dell’art. 10 Cost., laddove il meccanismo esclude il vaglio di un’autorità terza in ordine alla presenza di elementi nuovi posti a sostegno della domanda di protezione, nel caso in cui sia già in corso l’espulsione.

Tale contrasto, ritiene il Collegio, possa comporsi attraverso una interpretazione convenzionalmente e costituzionalmente orientata del testo, peraltro compatibile anche con il dato letterale: ritenendosi che l’inammissibilità della domanda possa e debba essere sancita, in quanto la stessa sia ritenuta presentata a meri scopi dilatori. In altri termini, sarebbe spettato all’Organo giudiziario adito quel vaglio di ammissibilità della domanda reiterata finalizzato ad escluderne la mera strumentalità. Ciò che nel caso di specie non risulta essere accaduto, avendo ritenuto l’Organo decidente di essere vincolato nel giudizio in base alla stretta successione temporale fra il provvedimento espulsivo e la domanda reiterata.

Meritano pertanto accoglimento le censure formulate nel secondo motivo di ricorso, dal momento che l’ordinanza impugnata si fonda su un’interpretazione del testo dell’art. 29-bis non compatibile con i principi della normativa Europea e con quelli dettati dalla Carta costituzionale.

2. In conclusione, va accolto il secondo motivo di ricorso, con assorbimento del primo, cassandosi l’ordinanza impugnata con rinvio al Giudice di Pace di Benevento in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il secondo motivo di ricorso, assorbito il primo, cassa la sentenza impugnata, con rinvio al Giudice di Pace di Benevento anche per le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 11 dicembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 3 febbraio 2021

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