Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 24218 del 28/10/2013

Civile Sent. Sez. 6 Num. 24218 Anno 2013
Presidente: FINOCCHIARO MARIO
Relatore: DE STEFANO FRANCO

SENTENZA
sul ricorso 30308-2011 proposto da:
BENETTI DIEGO, PICCIOLI EZIO, FAZI FEDERICA o
ENRICA, MARIOTTO PATRIZIA, SAVIOLA GIANANTONIO,
SIMONCINI EDDA, TETTONI GIUSEPPE, X.
ROBERTO, MOR DONATA, X. LORENZO, TOMASI
CARLO, BOGARELLI MARIA LUISA, BATTISTELLA CARLO
GIOVANNI FRANCESCO, MATTIOLI FLAVIA, PIRLO
GIORGIO, VIGANÒ MARCO, BOTTICINI GIANBATTISTA
BTTGBT57C25H598Q, LAZZARINI CLARA, GHIRARDELLI
NATALINA, MERIGO CARLO, NODARI SAVINA,
BENVENUTI MAURO ROBERTO, IACONO GRAZIELLA,
MARPICATI PATRIZIA, GAGGIOTTI MARIO, BALZANO

Data pubblicazione: 28/10/2013

RINO, CAMONI GIUSEPPE, FAGLIA LUCIA, ASTORI MAURA,
CARRERI ALESSANDRA, GAGGIA PAOLA, NORDIO GIULIA
LUISA, SCALVINI ANTONIO, ROSSINI PAOLO, ROSSINI
ANGELO, SALVO CARLO, ORSAT”TI DANIELA, TRAVAGLIA
TIZIANO, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DONATELLO

rappresenta e difende unitamente all’avvocato CUZZETTI
STEFANO giusta procura in calce al ricorso;

– ricorrenti contro
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, nonché UNIVERSITÀ degli
STUDI di BRESCIA, PARMA, VERONA, BARI, GENOVA,
BOLOGNA, MILANO, PAVIA, MESSINA, MODENA e REGGIO
EMILIA, PISA, SASSARI, in persona dei rispettivi Rettori legali
rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA
DEI PORTOGHESI, 12 presso l’AVVOCATURA GENERALE
DELLO STATO, che li rappresenta e difende, ope legis;

– controricorrenti e ricorrenti incidentali nonché contro
BENETTI DIEGO, PICCIOLI EZIO, FAZI FEDERICA,
MARIOTTO PATRIZIA, SAVIOLA GIANANTONIO,
SIMONCINI EDDA, TETTONI GIUSEPPE, X.
ROBERTO, MOR DONATA, X. LORENZO, TOMASI
CARLO, BOGARELLI MARIA LUISA, BATTISTELLA CARLO
GIOVANNI FRANCESCO, MATTIOLI FLAVIA, PIRLO
GIORGIO, VIGANÒ MARCO, BOTTICINI GIANBATTISTA
BTTGBT57C25H598Q, LAZZARINI CLARA, GHIRARDELLI
Ric. 2011 n. 30308 sez. M3 – ud. 09-10-2013
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23, presso lo studio dell’avvocato VILLA PIERGIORGIO, che li

NATALINA, MERIGO CARLO, NODARI SAVINA,
BENVENUTI MAURO ROBERTO, IACONO GRAZIELLA,
MARPICATI PATRIZIA, GAGGIOTTI MARIO, BALZANO
RINO, CAMONI GIUSEPPE, FAGLIA LUCIA, ASTORI MAURA,
CARRERI ALESSANDRA, GAGGIA PAOLA, NORDIO GIULIA

ANGELO, SALVO CARLO, ORSATTI DANIELA, TRAVAGLIA
TIZIANO, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DONATELLO
23, presso lo studio dell’avvocato VILLA PIERGIORGIO, che li
rappresenta e difende unitamente all’avvocato CUZZETTI
STEFANO giusta procura in calce al ricorso;

– controricorrenti al ricorso incidentaleavverso la sentenza n. 588/2010 della CORTE D’APPELLO di
BRESCIA del 2/12/2010, depositata 1’08/01/2011;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
09/10/2013 dal Consigliere Relatore Dott. FRANCO DE STEFANO;
udito l’Avvocato Villa Piergiorgio, difensore dei ricorrenti, che si
riporta agli scritti;
avuta la presenza del P.G., in persona del Dott. MARIO FRESA, che
ha concluso per raccoglimento del ricorso principale e di quello
incidentale.
Svolgimento del processo
1. I ricorrenti indicati in epigrafe ricorrono, affidandosi a tre motivi,
per la cassazione della sentenza n. 588 del dì 8.1.11 della Corte di
appello di Brescia, con cui è stato in parte accolto l’appello, proposto
dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e dalle Università pure in
epigrafe indicate(Brescia, Parma, Verona, Bari, Genova, Bologna,
Milano, Pavia, Messina, Modena e Reggio Emilia, Pisa e Sassari),
Ric. 2011 n. 30308 sez. M3 – ud. 09-10-2013
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LUISA, SCALVINI ANTONIO, ROSSINI PAOLO, ROSSINI

avverso l’accoglimento della domanda – dispiegata dai primi e da altri
due sanitari (i dottori Francesco Morescalchi e Mauro Tassini) – di
condanna al pagamento della giusta remunerazione — o al risarcimento
del danno consistente nella mancata percezione di quella — per il
periodo di frequenza di scuole universitarie di specializzazione di

per diretta applicazione retroattiva di quest’ultimo, ovvero quale
risarcimento per inadempimento agli obblighi derivanti allo Stato dalle
direttive n. 75/362/CEE e 82/76/CEE. Resistono la Presidenza del
Consiglio e le intimate Università, dispiegando a loro volta ricorso
incidentale articolato su due motivi anche nei confronti di Francesco
Morescalchi, al quale replicano i ricorrenti principali con controricorso.

Motivi della decisione
2. In estrema sintesi, questi sono i termini della controversia.
2.1. La sentenza di primo grado aveva accolto la domanda per tutti i
medici in misura pari all’assegno poi determinato dalla legge, con
interessi dalle singole scadenze al saldo; sugli appelli principale della
Presidenza del Consiglio e delle Università ed incidentale dei medici, la
corte territoriale ha respinto le preliminari eccezioni di incompetenza
territoriale, escluso l’applicabilità retroattiva del d.lgs. 257/91 ed
individuato l’ exordium praesniptionis dell’azione di risarcimento nell’anno
accademico 1991/92, ma in concreto in dieci anni prima del tentativo
obbligatorio di conciliazione del 7.11.03; ed ha quindi parzialmente
accolto l’appello della difesa erariale, dichiarando prescritta la domanda
di risarcimento del danno per tutte le pretese antecedenti il 6.11.93, ma
accogliendola, “solo per il periodo eccedente tale data”, quanto a Paolo
Rossini, Roberto X., Francesco Morescalchi, Rino Balzano,
Tiziano Travaglia, Giuseppe Camoni e Lorenzo X. (nella misura
prevista dal d.lgs. 257/91 e successivi aggiornamenti).
Ric. 2011 n. 30308 sez. M3 – ud. 09-10-2013
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medicina in tempo anteriore all’entrata in vigore del d.lgs. 257/91, o

2.2. I ricorrenti principali di cui in epigrafe:
– con il primo motivo, si dolgono di violazione di norme di diritto in
ordine alla mancata retroattiva applicazione del d.lgs. n. 257/91, di
recepimento delle direttive comunitarie in materia ed alla mancata
condanna delle singole Università;

ordine alla decorrenza del termine prescrizionale dell’azione di
risarcimento del danno per tardiva trasposizione delle norme;
– con il terzo motivo, censurano l’omessa pronuncia sulla loro
domanda di condanna di controparte anche agli interessi legali.
2.3. Le ricorrenti incidentali, con i due motivi della loro impugnazione,
ripropongono l’eccezione di incompetenza territoriale e deducono
violazione di norme di diritto in ordine alla quantificazione in cinque
anni del termine prescrizionale ed invocando l’art. 4, co. 43, della legge
12 novembre 2011, n. 183; e, quanto al ricorso principale, chiedono di
rivedere l’orientamento espresso dalla terza sezione di questa Corte
sulla materia, anche in base a giurisprudenza anteriore o coeva alle
prime pronunce sul punto.
2.4. I ricorrenti principali, in replica al ricorso incidentale, contestano la
dedotta incompetenza del tribunale originariamente adito e
ripropongono, quanto all’individuazione del termine prescrizionale e
della sua decorrenza, le argomentazioni sviluppate dalla più recente
giurisprudenza di questa Corte. Illustrano ulteriormente le loro
doglianze, poi, con memoria ai sensi dell’art. 378 cod. proc. civ.
3. Giova premettere che la materia è stata affrontata con dovizia di
argomentazioni — ampie ed esaustive, alle quali, per brevità, ritiene il
Collegio opportuno e sufficiente rinviare integralmente — da questa
Corte a partire dalle sentenze nn. 10813, 10814, 10815 e 10816 del 17
maggio 2011, tutte confermate dalla copiosa successiva giurisprudenza
Ric. 2011 n. 30308 sez. M3 – ud. 09-10-2013
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– con il secondo motivo, lamentano violazione di norme di diritto in

(basti qui menzionare, tra le altre, le pronunce: dell’anno 2011: 16394,
17868, 21497, 21498, 21499, 21500, 21501, 21973, 23270, 23272,
23275, 23276, 23296, 23297, 23298, 23558, 23560, 23564, 23565,
23566, 23567, 23568, 23569, 23576, 23577, 23578, 23579, 23580,
23581, 23582, 23729, 23730, 23731, 23732, 23733, 23734, 23735,

24092, 24093, 24094, 24813, 24815, 24816, 24817, 24818, 24819,
24820, 24821, 24822, 25992, 25993, 25994, 26701, 26702; dell’anno
2012: 1182, 1850, 1917, 3972, 3973, 4240, 4241, 4537, 4538, 4539,
5064, 5065, 5533, 5640, 5642, 6911, 7257, 7282, 8403, 10298, 21003,
21006, 21072, 21073, 21074, 21075, 21076, 21077, 21719, 21720,
21721, 21722, 22034, 22035, 22036, 22037, 22038, 22040, 22041,
22042, 22709, 22875, 22876, 23929; dell’anno 2013: 238, 586, 587,
1156, 1157, 1330, 1331, 1588, 1589, 1591, 1864, 3217, 3218, 3219,
3220, 3279, 8578, 8579, 8580, 11941, 12654, 12655, 14062, 14494,
15197, 15198, 15199, 15205, 15663, 16104, 17066 a 17074, 17454 a
17457, 19479, 19686, 19687, 19910, 19884, 20033, 21136, 21367 e
21368). Ed al riguardo può definirsi come orientamento consolidato
quello risultante dai seguenti principi:
3.1. la mancata trasposizione, nel termine prescritto, della direttiva
82/76/CEE, riassuntiva della direttive 75/362/CEE e 75/363/CEE,
ha determinato in capo allo Stato – e in favore dei soggetti che abbiano
seguito corsi di specializzazione medica dal 1° gennaio 1983 sino
all’anno accademico 1990-1991 – una responsabilità per
inadempimento di obbligazione ex lege, per non aver assicurato, in
relazione alle specializzazioni contemplate negli elenchi degli artt. 5, n.
2, e 7, n. 2, della direttiva 75/362/CEE, le modalità di svolgimento di
detti corsi secondo quanto stabilito dagli artt. 2, n. 1, 3 e relativo
Allegato (ai punti 1 e 2, concernenti, rispettivamente, la formazione a
Ric. 2011 n. 30308 sez. M3 – ud. 09-10-2013
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23738, 23764, 23999, 24019, 24020, 24086, 24087, 24088, 24091,

tempo pieno e quella a tempo parziale) della direttiva 82/76/CEE, in
condizioni tali che, se quest’ultima fosse stata tempestivamente e
correttamente adempiuta, i frequentanti avrebbero acquisito il diritto
all’adeguata remunerazione;
3.2. inoltre, a seguito della tardiva ed incompleta trasposizione

82/76/CEE, relative al compenso in favore dei medici ammessi ai
corsi di specializzazione universitari – realizzata solo con il d.lgs. 8
agosto 1991, n. 257 – è rimasta inalterata la situazione di inadempienza
dello Stato italiano in riferimento ai soggetti che avevano maturato i
necessari requisiti nel periodo che va dal 10 gennaio 1983 al termine
dell’anno accademico 1990-1991; la lacuna è stata parzialmente
colmata con l’art. 11 della legge 19 ottobre 1999, n. 370, che ha
riconosciuto il diritto ad una borsa di studio soltanto in favore dei
beneficiari delle sentenze irrevocabili emesse dal giudice
amministrativo; ne consegue che tutti gli aventi diritto ad analoga
prestazione, ma tuttavia esclusi dal citato art. 11, hanno avuto da quel
momento la ragionevole certezza che lo Stato non avrebbe più
emanato altri atti di adempimento alla normativa europea: nei
confronti di costoro, pertanto, la prescrizione decennale della pretesa
risarcitoria comincia a decorrere dal 27 ottobre 1999, data di entrata in
vigore del menzionato art. 11;
3.3. ancora, nessuna influenza può avere la sopravvenuta disposizione
di cui all’art. 4, comma 43, della legge 12 novembre 2011, n. 183 secondo cui la prescrizione del diritto al risarcimento del danno da
mancato recepimento di direttive comunitarie soggiace alla disciplina
dell’art. 2947 cod. civ. e decorre dalla data in cui il fatto, dal quale
sarebbero derivati i diritti se la direttiva fosse stata tempestivamente
recepita, si è effettivamente verificato – trattandosi di norma che, in
Ric. 2011 n. 30308 sez. M3 – ud. 09-10-2013
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nell’ordinamento interno delle direttive n. 75/362/CEE e n.

difetto di espressa previsione, non può che spiegare la sua efficacia
rispetto a fatti verificatisi successivamente alla sua entrata in vigore e
cioè al 1.1.12 (in particolare: Cass. 9 febbraio 2012, n. 1917; Cass. 8
febbraio 2012, n. 1850);
3.4. in tema di corresponsione di borse di studio agli specializzandi

pagamento dell’adeguata remunerazione deve essere individuato nello
Stato, alla stregua della previsione dell’art. 11 della legge 19 ottobre
1999, n. 370, in quanto norma introdotta proprio allo scopo di dare
attuazione alle direttive n. 75/362/CEE e n. 82/76/CEE; pertanto, è
da escludersi al riguardo la legittimazione passiva delle Università,
presso le cui scuole di specializzazione i medici, aventi diritto alla
corresponsione della borsa di studio, hanno frequentato i corsi e
conseguito i diplomi (per prima, v. Cass. 29 agosto 2011, n. 17682,
seguita peraltro da copiosa giurisprudenza);
3.5. infine, si tratta di un peculiare diritto (para-)risarcitorio, con
successiva quantificazione equitativa, la quale — da un lato — ha quale
parametro le indicazioni contenute nella L. 19 ottobre 1999, n. 370
(con la quale lo Stato italiano ha ritenuto di procedere ad un
sostanziale atto di adempimento parziale soggettivo nei confronti di
tutte le categorie astratte in relazione alle quali, dopo il 31 dicembre
1982, si erano potute verificare le condizioni fattuali idonee a dare
luogo all’acquisizione dei diritti previsti dalle direttive comunitarie, e
che non risultavano considerate dal D.Lgs. del 1991) e — dall’altro —
comporta esclusivamente gli interessi — e quindi non anche la
rivalutazione, salva la prova del maggior danno ai sensi del capoverso
dell’art. 1224 cod. civ. e della giurisprudenza sul punto maturata — e
dalla data della messa in mora, in considerazione del fatto che, con la
monetizzazione avutasi con la legge n. 370 del 1999, l’obbligazione
Ric. 2011 n. 30308 sez. M3 – ud. 09-10-2013
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medici ammessi alle scuole negli anni 1983-1991, il soggetto tenuto al

risarcitoria acquistò il carattere di un’obbligazione di valuta (Cass. 11
novembre 2011, n. 23558 e Cass. 13 marzo 2012, n. 3972, alle cui
ampie argomentazioni si rinvia integralmente).
4. Tutto ciò posto, potrebbe ritenersi la necessità di esaminare
dapprima il ricorso principale, nonostante il ricorso incidentale ponga,

ricorso incidentale proposto dalla parte vittoriosa nel giudizio di
merito, che investa questioni pregiudiziali di rito o preliminari di
merito, ha natura di ricorso condizionato, indipendentemente da ogni
espressa indicazione di parte, e deve essere esaminato con priorità solo
se le questioni che esso ripropone non siano state oggetto di decisione
esplicita o implicita da parte del giudice di merito; qualora, invece, sia
intervenuta detta decisione, tale ricorso incidentale va esaminato dalla
Corte di cassazione solo in presenza dell’attualità dell’interesse,
sussistente unicamente nell’ipotesi della fondatezza del ricorso
principale (da ultimo, anche per riferimenti ai precedenti, v. Cass. sez.
un., 25 marzo 2013, n. 7381).
5. E tuttavia può, comunque e preliminarmente, respingersi l’eccezione
preliminare di incompetenza per territorio. È ben vero che — come
affermato da Cass., ord. 16 giugno 2011, n. 13255, richiamata dalle
ricorrenti incidentali — il foro competente per territorio si identifica
con quello di Roma, quando l’obbligazione in concreto dedotta in
giudizio sia riferibile ad un comportamento omissivo del legislatore
(sul punto basti qui un richiamo alle ampie ed esaustive
argomentazioni ivi svolte); ma la domanda degli attori in primo grado
era, in via principale, fondata sulla pretesa di una retroattiva
applicazione della normativa successiva da parte delle Università
presso ciascuna delle quali i singoli attori avevano frequentato i corsi di
specializzazione. In tal caso, almeno sulla domanda principale la
Ric. 2011 n. 30308 sez. M3 – ud. 09-10-2013
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almeno quanto al primo motivo, una questione pregiudiziale: infatti, il

competenza poteva essere basata sulla residenza del ricorrente
(essendo quanto a tale domanda processualmente legittimate anche le
Università, oltre ai Ministeri competenti: Cass. 18 giugno 2008, n.
16507; Cass., 17 maggio 2012, n. 7753), non rilevando l’infondatezza
nel merito della pretesa e non comportando la sussidiarietà della

principale (per il caso di domanda sussidiaria extracontrattuale, nel
caso di specie ex art. 2041 cod. civ., v. Cass. 28 maggio 1992, n. 6401,
ovvero Cass. 7 giugno 1999, n. 5606). Del resto, il precedente
richiamato dalle ricorrenti incidentali riguardava appunto una domanda
dispiegata esclusivamente contro la Presidenza del Consiglio dei
Ministri; dall’altro lato, al momento dell’instaurazione del giudizio
(anno 2004) era ancora rilevante l’oscillazione della giurisprudenza di
merito e non ancora consolidato alcun significativo orientamento di
legittimità in ordine ai punti principali della questione. Neppure la
giurisprudenza indicata in udienza dal P.M. rileva direttamente: non
Cass., ord. 30 gennaio 2013, n. 2237, perché relativa a controversia nei
confronti della sola Presidenza del Consiglio dei Ministri; ma neppure
Cass. 23 febbraio 2012, n. 4712, perché relativa alla competenza
funzionale del giudice del lavoro.
Né risulta tempestivamente prospettato alcun altro profilo di
incompetenza territoriale, neppure in relazione all’irrilevanza del
cumulo delle domande ai fini della applicabilità del foro erariale.
6. Tutto ciò posto, vanno esaminati il ricorso principale e l’ulteriore
motivo di ricorso incidentale.
6.1. Il primo motivo di ricorso principale è infondato: la normativa del
d.lgs. 257/91 non può trovare applicazione retroattiva, in quanto il
mancato adempimento dello Stato alle direttive comunitarie non
autoesecutive comporta appunto il diritto al risarcimento del danno
Ric. 2011 n. 30308 sez. M3 – ud. 09-10-2013
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domanda risarcitoria lo spostamento della competenza su quella

patito dal singolo che ne sia stato pregiudicato, ma non fonda un
diritto ad un’estensione temporale della normativa di adempimento al
periodo in cui invece si era protratto l’inadempimento stesso (salva
eventuale diversa disposizione, che però non sussiste nella fattispecie).
6.2. Il secondo motivo di ricorso principale è invece fondato, per

motivo di ricorso incidentale: per quanto sopra argomentato, il termine
prescrizionale è decennale, per la natura sostanzialmente contrattuale
della responsabilità dello Stato, con decorrenza poi dal momento in cui
è divenuto definitivo il suo inadempimento e cioè dalla data di entrata
in vigore della richiamata legge n. 370 del 1999 (27 ottobre 1999);
mentre nulla spetta ad alcuno per la frequenza dei corsi iniziata dopo
l’entrata in vigore di quest’ultima (tra le altre: Cass. 9 aprile 2013, n.
8578). È pertanto scorretta la reiezione, per ritenuta prescrizione, delle
domande degli odierni ricorrenti principali, senza valutare se, al
momento della proposizione della domanda, era o meno elasso il
termine decennale di prescrizione, decorrente al più tardi dal 27.10.99 e
per le frequenze di corsi iniziati prima dell’anno accademico 1991/92.
6.3. Il terzo motivo di ricorso principale è pure fondato, ma solo per
quanto di ragione: per quanto sopra argomentato, si tratta pur sempre
di un credito di valuta e spettano allora almeno — ma solo — gli interessi
al tasso legale sulla liquidazione come operata, la quale ultima deve
però escludere qualsiasi rivalutazione.
7. Va precisato che la reiezione della domanda di corresponsione della
remunerazione in applicazione diretta ma retroattiva del d.lgs. 257/91,
definitiva a seguito della reiezione del primo motivo di ricorso
principale, comporta la altrettanto definitiva esclusione di qualsiasi
passiva legittimazione delle Università nella sola domanda residua, cioè
quella risarcitoria malamente ritenuta prescritta, per quanto sub 3.4.
Ric. 2011 n. 30308 sez. M3 – ud. 09-10-2013
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quanto di ragione, mentre — specularmente — è infondato il secondo

8. Si impone pertanto la cassazione della gravata sentenza, affinché il
giudice di rinvio — che si individua nella stessa corte territoriale, in
diversa composizione — riesamini la domanda degli odierni ricorrenti
principali (ma non anche quella di Francesco Morescalchi, visto che il
ricorso incidentale nei di lui confronti è qui stato integralmente

esaminando l’eccezione di prescrizione secondo i principi di diritto di
cui sub 3.1 a 3.4, nonché procedendo alla quantificazione del
risarcimento del danno eventualmente spettante (in virtù della prova
della frequenza di corsi di specializzazione iniziati prima dell’anno
accademico 1991/92), in applicazione dei parametri di cui sub 3.5 (ma
pure valutando se la statuizione in ordine alla misura, parificata a quella
del d.lgs. 257/91, sia o meno coperta da giudicato – per mancata
specifica impugnazione – in ordine a Paolo Rossini, Roberto X.,
Francesco Morescalchi, Rino Balzano, Tiziano Travaglia, Giuseppe
Camoni e Lorenzo X., per i quali la sentenza d’appello aveva
confermato parzialmente la condanna in primo grado). Il giudice del
rinvio provvederà anche, ai sensi dell’ultima parte del co. 3 dell’art. 385
cod. proc. civ., a liquidare le spese del giudizio di legittimità.

P. Q. M.
La Corte rigetta il primo motivo di ricorso principale ed il ricorso
incidentale; accoglie, per quanto di ragione, il secondo ed il terzo
motivo di ricorso principale; per l’effetto, cassa la gravata sentenza in
relazione alle censure accolte e rinvia alla corte di appello di Brescia, in
diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sesta sezione civile
della Corte suprema di cassazione, addì 9 ottobre 2013.

rigettato) nei confronti della sola Presidenza del Consiglio dei Ministri,