Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 24064 del 26/09/2019

Cassazione civile sez. I, 26/09/2019, (ud. 09/07/2019, dep. 26/09/2019), n.24064

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TIRELLI Francesco – Presidente –

Dott. SCOTTI Umberto Luigi Cesare Giusep – rel. Consigliere –

Dott. IOFRIDA Giulia – Consigliere –

Dott. DE MARZO Giuseppe – Consigliere –

Dott. FALABELLA Massimo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 6123/2018 proposto da:

Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore,

elettivamente domiciliata in Roma Via Poli 29, presso l’Ufficio di

Rappresentanza della Regione Campania e rappresentata e difesa

dall’avvocato Corrado Grande in forza di procura speciale a margine

del ricorso;

– ricorrente –

contro

Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Campania –

ARPAC, in persona del Commissario straordinario pro tempore,

domiciliato in Roma, piazza Cavour, presso la Cancelleria civile

della Corte di Cassazione, e rappresentata e difesa dall’avvocato

Lucia Ruggiero, in forza di procura speciale allegata in calce al

controricorso;

-controricorrente –

avverso la sentenza n. 3178/2017 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI,

depositata il 06/07/2017;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

09/07/2019 dal Consigliere Dott. UMBERTO LUIGI CESARE GIUSEPPE

SCOTTI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. DE

RENZIS Luisa, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Con sentenza del 24/1/2014 il Tribunale di Napoli, accogliendo l’eccezione sollevata dalla convenuta Regione Campania, ha dichiarato il difetto di giurisdizione in relazione alla domanda giudiziale avanzata dall’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Campania (di seguito, semplicemente: ARPAC), diretta a vedersi riconoscere il diritto di trattenere il finanziamento erogato a suo favore con D. Dirig. 5 luglio 2004, n. 58 in quanto resasi aggiudicataria nell’ambito della Misura 1.1. POR Campania del progetto denominato “Sistema di qualità aziendale”.

Tale finanziamento era stato revocato dalla Regione con D. Dirig. 17 giugno 2010, n. 713 perchè era stato accertato, nel corso dell’attività di controllo di gestione dei fondi strutturali, che la scelta del contraente per l’appalto dei servizi di qualità aziendale da parte di ARPAC non era stata ispirata a criteri obiettivi e trasparenti; era infatti emerso che dopo l’apertura delle buste delle offerte tecniche la commissione di gara aveva fissato e precisato i criteri di aggiudicazione.

2. Avverso la predetta sentenza ha proposto appello l’ARPAC, a cui ha resistito l’appellata Regione Campania.

La Corte di appello di Napoli con sentenza del 6/7/2017 ha accolto il gravame, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario e rimettendo le parti dinanzi al Tribunale di Napoli, col favore delle spese per ARPAC.

3. Avverso la sentenza del 6/7/2017 la Regione Campania con atto notificato il 6/2/2018 ha proposto ricorso per cassazione, svolgendo unico motivo.

Con atto notificato il 16/3/2018 l’ARPAC ha proposto controricorso, chiedendo il rigetto dell’avversaria impugnazione.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il motivo di ricorso, proposto ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, la ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione al D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 7, comma 1 e art. 133, lett. e), e dell’art. 103 Cost., ribadendo la fondatezza della proposta eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

1.1. La ricorrente osserva che l’atto con cui la Regione ha “definanziato” il contributo originariamente connesso, indipendentemente dal nomen juris utilizzato, aveva la sostanza di una revoca o annullamento in autotutela per ragioni di legittimità dell’atto concessivo e di quelli conseguenti, ritenuti a posteriori affetti da vizi procedimentali per violazione dei principi di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento; sussisteva quindi una imprescindibile valutazione dell’interesse pubblico sotteso all’emanazione dell’atto impugnato, con espressione diretta dell’esercizio di potestà pubblica e nel pubblico interesse.

1.2. Ai sensi dell’art. 374 c.p.c., comma 1, secondo periodo, il ricorso che propone questione di giurisdizione può essere assegnato alle sezioni semplici, se sulla questione proposta – come in questo caso – si sono già pronunciate le Sezioni Unite.

1.3. Ai sensi del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 7, comma 1, sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni.

La giurisdizione amministrativa si articola in giurisdizione generale di legittimità, esclusiva ed estesa al merito.

Sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma.

Nelle materie di giurisdizione esclusiva, indicate dalla legge e dall’art. 133, il giudice amministrativo conosce, pure ai fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi.

1.3. Questa Corte, nella sua massima espressione, ha ritenuto che la controversia promossa per ottenere l’annullamento del provvedimento di revoca di un finanziamento pubblico concerne una posizione di diritto soggettivo (ed è pertanto devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario) tutte le volte in cui l’amministrazione abbia inteso far valere la decadenza del beneficiario dal contributo in ragione della mancata osservanza, da parte sua, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l’erogazione, mentre riguarda una posizione di interesse legittimo (con conseguente devoluzione al giudice amministrativo) allorchè la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, sia dipesa dall’esercizio di poteri di autotutela dell’amministrazione, la quale abbia inteso annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità o revocarlo per contrasto originario con l’interesse pubblico (Sez. U, n. 3166 del 01/02/2019, Rv. 652495 – 01).

Di conseguenza, si è osservato che in tema di sovvenzioni pubbliche, è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo la controversia tra l’ente ammesso al finanziamento e l’ente pubblico sovventore avente ad oggetto un atto di c.d. “definanziamento” adottato da quest’ultimo per vizi di legittimità originari dell’atto attributivo della sovvenzione, in quanto la contestazione attiene ai presupposti dell’esercizio del potere di autotutela decisoria da parte della P.A., nei confronti del quale il soggetto inciso non vanta una situazione di diritto soggettivo, bensì di interesse legittimo (Sez. U, n. 18241 del 11/07/2018, Rv. 649626 – 01). Invece la controversia sulla legittimità della revoca di un finanziamento pubblico determinata dall’inadempimento del privato beneficiario alle prescrizioni dell’atto di concessione rientra nella giurisdizione del giudice ordinario qualora la contestazione faccia esclusivo riferimento alle inadempienze del percettore, senza coinvolgere in alcun modo il legittimo esercizio dell’apprezzamento discrezionale del concedente circa an, quid e quomodo dell’erogazione (Sez. U, n. 3057 del 17/02/2016, Rv. 638402 – 01).

Tali pronunce sviluppano l’orientamento consolidato, correttamente riassunto dalla sentenza impugnata, secondo cui il riparto di giurisdizione fra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di contributi, finanziamenti e sovvenzioni pubblici, distingue l’ipotesi in cui l’erogazione sia prevista espressamente dalla legge e alla P.A. sia demandato esclusivamente il compito di controllare l’effettiva sussistenza dei presupposti legali (appartenente alla giurisdizione ordinaria) da quelle (devolute alla giurisdizione amministrativa) in cui la legge attribuisce alla P.A. il potere di riconoscere il finanziamento, previa valutazione degli interessi pubblici privati in comparazione con il fondamentale interesse pubblico, apprezzando discrezionalmente an, quid e quomodo dell’erogazione.

Anche in questo secondo caso, tuttavia, la posizione del soggetto finanziato è di interesse legittimo solo nella fase procedimentale anteriore all’emanazione del provvedimento attributivo del beneficio ovvero nel caso in cui il provvedimento venga annullato o revocato in autotutela dalla P.A. per vizi di legittimità o contrasto con il pubblico interesse.

La posizione del beneficiario del contributo è invece di diritto soggettivo e come tale devoluta alla giurisdizione ordinaria, quando la controversia investe la fase esecutiva del rapporto e l’inadempimento del beneficiario agli obblighi assunti in forza del provvedimento di attribuzione (Sez.Un. 15/11/2016 n. 26126; Sez.Un. 11/10/2016 n. 20422)

1.4. In punto di fatto nella presente controversia, a quanto risulta dalla sentenza impugnata, è stato accertato:

a) che l’ARPAC, ente strumentale preposto alla tutela ambientale e alla prevenzione collettiva, aveva ottenuto dalla Giunta regionale della Campania con Delib. 12 aprile 2002, n. 1508 l’approvazione dello “Studio di fattibilità, tecnico, economico e gestionale” presentato nell’ambito della Misura 1.1. POR Campania 2000-2006, che prevedeva la realizzazione di un progetto di “Sistema di qualità aziendale”;

b) che il progetto era stato ritenuto ammissibile a finanziamento con D. Dirig. 5 luglio 2004, n. 58 per l’importo di Euro 492.460,60, previa sottoscrizione delle condizioni prescritte nell’Allegato B, fra cui la dichiarazione di aver rispettato le disposizioni comunitarie e nazionali in materia di pubblici appalti, servizi e forniture;

c) che l’ARPAC con Delib. 18 aprile 2005, n. 218 aveva aggiudicato la gara alla Genesis s.r.l.;

d) che erano conseguite le delibere di approvazione del quadro economico a seguito di aggiudicazione di gara (n. 672 del 30/9/2005), di autorizzazione al pagamento di una anticipazione (15.2.2006, n. 78), di versamento a saldo (n. 1350 del 1/12/2008) e infine di determinazione definitiva dell’importo finanziato (n. 650 del 10/7/2009);

e) che con D. Dirig. 17 luglio 2010, n. 713 la Regione Campania aveva “definanziato” l’intervento, avendo accertato che la scelta del contraente non era avvenuta secondo criteri obiettivi e trasparenti.

1.5. Il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

La Corte territoriale, operato il corretto inquadramento giuridico della fattispecie in termini generali, ha dato rilievo in concreto al fatto che la Regione con il provvedimento del 17/6/2010, a molti anni di distanza dal D.Dirig. 5 luglio 2004, n. 58 di ammissione al finanziamento, dall’aggiudicazione della gara alla Genesis da parte di Arpac con Delib. 18 aprile 2005, n. 218 e del D.Dirig. 30 settembre 2005, n. 672 di approvazione del quadro economico ridefinito in seguito all’aggiudicazione di gara, aveva accertato che la scelta del contraente non era avvenuta in maniera corretta e trasparente e aveva di conseguenza “definanziato” il contributo.

La vicenda di revoca è quindi apparsa alla Corte territoriale non già il frutto di una rivalutazione in sede di ponderazione comparativa dell’interesse pubblico a mantenere il finanziamento, ma una reazione al mancato rispetto degli obblighi assunti da ARPAC in ordine alla utilizzazione del contributo concesso.

1.6. La Regione ricorrente chiede di valutare il proprio provvedimento, indipendentemente dal nomen juris utilizzato, in chiave sostanziale come una revoca o annullamento in autotutela per ragioni di legittimità dell’atto concessivo e degli atti conseguenti, ritenuti a posteriori affetti da vizi procedimentali per violazione dei principi di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento, e proclama che sussisteva una imprescindibile valutazione dell’interesse pubblico sotteso all’emanazione dell’atto impugnato, con espressione diretta dell’esercizio di potestà pubblica e nel pubblico interesse.

Tuttavia, da un lato, la rivalutazione dell’atto richiesta dalla Regione non è sorretta dalla trascrizione del suo contenuto e nemmeno da una sua articolata sintesi, tanto più necessaria dal momento che dalle affermazioni contenute nella sentenza impugnata e nello stesso ricorso risulta che la Regione ha reagito effettivamente ad una violazione da parte di ARPAC dei principi di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento nella procedura di aggiudicazione, in cui erano state alterate le condizioni di concorrenza fra gli interessati, al cui rispetto ARPAC si era obbligata.

E’ la stessa Regione Campania a sottolineare che ARPAC aveva violato i principi predetti alla cui osservanza si era obbligata con la dichiarazione resa ai sensi dell’allegato B al D.Dirig. 5 luglio 2004, n. 58 posta a base dell’adozione del D.Dirig. 30 settembre 2005, n. 672 di approvazione del quadro economico ridefinito.

Il tentativo della Regione di configurare il proprio provvedimento come annullamento o revoca in autotutela soffre il mancato rispetto del principio di autosufficienza del ricorso e comunque collide con le evidenze di causa che denotano una reazione attuata dalla Regione Campania avverso il comportamento dell’ente pubblico beneficiario che, secondo gli accertamenti compiuti, era stato inadempiente agli impegni assunti.

1.7. Il ricorso deve quindi essere rigettato perchè la giurisdizione appartiene all’autorità giudiziaria ordinaria, come statuito dalla Corte partenopea.

Le spese seguono la soccombenza, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

LA CORTE

rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese in favore della controricorrente, liquidate nella somma di Euro 2.500,00 per compensi, Euro 200,00 per esposti, 15% rimborso spese generali, oltre accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Prima civile, il 9 luglio 2019.

Depositato in Cancelleria il 26 settembre 2019