Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 24054 del 06/09/2021

Cassazione civile sez. I, 06/09/2021, (ud. 21/05/2021, dep. 06/09/2021), n.24054

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TIRELLI Francesco – Presidente –

Dott. MELONI Marina – Consigliere –

Dott. IOFRIDA Giulia – Consigliere –

Dott. ROCCHI Giacomo – Consigliere –

Dott. SCALIA Laura – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 9744/2016 proposto da:

Assessorato Regionale Autonomie Locali e Funzione Pubblica, in

persona dell’Assessore p.t., rappresentato e difeso per legge

dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui Uffici in Roma,

Via dei Portoghesi, 12 domicilia;

– ricorrente –

contro

Associazione Oasi Santa Caterina, in persona del legale

rappresentante p.t., domiciliata in Roma, Piazza Cavour presso la

cancelleria della Corte di cassazione e rappresentata e difesa dagli

Avvocati Alberto Giaconia, e Nicola Natullo, per procura speciale a

margine del controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 543/2015 della Corte di appello di Palermo,

depositata il 13/04/2015;

lette le conclusioni della Procura Generale della Corte di

cassazione, in persona del sostituto procuratore Dott. Lucio

Capasso, che ha chiesto l’accoglimento del ricorso;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

21/05/2021 dal Cons. Dott. Laura Scalia.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. L’Assessorato Regionale Autonomie Locali e Funzione Pubblica ricorre con due motivi per la cassazione della sentenza in epigrafe indicata con cui la Corte di appello di Palermo, in accoglimento dell’impugnazione proposta dall’Associazione Oasi Santa Caterina ed in riforma della sentenza di primo grado, ha revocato l’ordinanza-ingiunzione emessa ex R.D. n. 639 del 1910 dal Commissario Regionale dell’Assessorato della Famiglia, delle Politiche Sociali e delle Autonomie Locali della Regione Siciliana, il 17 settembre 2008 nei confronti dell’Associazione Oasi Santa Caterina a titolo di restituzione della somma di Euro 1.135.937,79.

L’importo corrispondeva al finanziamento concesso dall’Assessorato per la realizzazione di una “Casa di riposo” nel territorio del Comune di (OMISSIS), in provincia di Catania, che era stato invece utilizzato dalla beneficiaria per una Residenza Sanitaria Assistita poi concessa in locazione a terzi per la sua conduzione.

La Corte di merito ha ritenuto la sostanziale identità delle prestazioni sanitarie rese attraverso personale medico e specializzato presso le “Residenze Sanitarie Assistite” per anziani e le “Case di riposo” – prestazioni nelle prime strutture erano in prevalenza destinate all’assistenza di anziani affetti da patologie croniche e bisognosi di un’assistenza sanitaria continua e nelle seconde, invece, a coloro che richiedano un’assistenza saltuaria e nella conseguente identità del fine istituzionale perseguito dalle due strutture, in entrambe qualificato in termini di offerta di servizi di tipo sanitario, la Corte di appello di Palermo ha escluso la violazione del vincolo di destinazione del finanziamento erogato da parte dell’ingiunta e per l’effetto ha revocato il titolo emesso dall’Amministrazione.

2. Resiste con controricorso l’Associazione Oasi Santa Caterina.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo l’Assessorato ricorrente fa valere violazione e falsa applicazione della L.R. Sicilia n. 87 del 1981, artt. 3 e 13 e della L.R. Sicilia n. 14 del 1986, artt. 2 e 6 nonché del Decreto del Presidente Regione Sicilia del 25 ottobre 1999.

I finanziamenti erogati e richiesti in forza della disciplina regionale di cui alle L. n. 87 del 1981 e L. n. 14 del 1986 (rispettivamente per gli artt. 13 e 3 e gli artt. 2 e 6), come richiamate nel decreto di concessione del finanziamento, sono finalizzati alla realizzazione, soltanto, delle “Case di Riposo” quali strutture “residenziali” sul territorio che, come le “case albergo”, le “case protette”, le “comunità-alloggio” e “i servizi per l’assistenza economica”, sono individuate dalla legislazione regionale in modo specifico e rigoroso.

Il Decreto del Presidente della Regione del 25 ottobre 1999, diversamente dal definito quadro, individua gli standard strutturali ed organizzativi delle “Residenze sanitarie assistenziali” di cui prevede la natura di strutture proprie del SSN di tipo extra-ospedaliero e, quali parte dei servizi territoriali di primo livello, destinate a soggetti non autosufficienti e/o disabili, non curabili a domicilio, portatori di patologie stabilizzate.

Tali strutture sono estranee alla tipologia dei “servizi residenziali” e, disciplinate da un proprio specifico albo, rispondente a distinte logiche di programmazione e spesa sanitaria, sono gestite in regime di convenzione con il SSN, con proprie specifiche norme di finanziamento a carico della finanza pubblica.

Il legislatore regionale ha distinto e diversamente modulato il regime degli incentivi e quindi degli oneri a carico della finanza pubblica in campo assistenziale e dei servizi sanitari, extra-ospedalieri secondo logiche diverse di programmazione, localizzazione e di spesa pubblica, per distinte competenze ed albi, in un caso facenti capo ai Comuni e nell’altro alle Aziende USL, anche di vigilanza.

2. Con il secondo motivo il ricorrente deduce la violazione falsa applicazione dell’art. 654 c.p.p., della L. n. 2248 del 1865, artt. 4 e 5 (All. E), della L.R. siciliana n. 87 del 1981, artt. 3 e 13, della L.R. Sicilia n. 14 del 1986, artt. 2 e 6, D.P. Reg. Sicilia 19 settembre 1986 e D.P. Reg. Sicilia 25 ottobre 1999.

La Corte di appello di Palermo, per sostenere l’accostamento tra il fine istituzionale delle “case di riposo” e delle “residenze sanitarie assistenziali”, aveva utilizzato l’assoluzione, intervenuta per adozione della formula “perché il fatto non sussiste”, del legale rappresentante dell’associazione dall’imputazione di malversazione ai danni dello Stato di cui all’art. 316-bis c.p., intervenuta per sentenza del Tribunale di Catania, che aveva ritenuto che l’utilizzazione della struttura come Residenza Sanitaria Assistita costituisse un impiego di interesse pubblico del tutto compatibile con le finalità perseguite dall’associazione.

L’esito del giudizio penale non aveva alcuna efficacia di giudicato ex art. 654 c.p.p., e tanto per il principio di separatezza da valere rispetto al giudizio civile; l’Assessorato non aveva infatti partecipato al giudizio penale, ben potendo così il giudice civile procedere in via autonoma all’applicazione della disciplina civilistica.

La Corte di appello non aveva poi debitamente apprezzato che l’intimazione di pagamento oggetto di giudizio, e diretta alla restituzione del finanziamento pubblico ricevuto, era stata emessa dall’Assessorato in automatica esecuzione del provvedimento di revoca, di cui alla D.A. n. 286 del 19 febbraio 2008, della precedente D.A. n. 3120 del 19 marzo 1992 e che di tale provvedimento amministrativo-presupposto, il giudice amministrativo adito aveva sancito la piena ed attuale efficacia (così l’ordinanza TAR Catania n. 1252 del 2008 e l’ordinanza del C.G.A. n. 1027 del 2008 e quindi la sentenza n. 374 del 2011 di declinatoria della giurisdizione).

La Corte di merito non poteva annullare, se non disapplicando l’atto, l’intimazione civilistica oggetto di un provvedimento amministrativo che scrutinato dal giudice amministrativo era passato indenne al suo vaglio.

3. I motivi sono fondati per le ragioni di seguito indicate e precisate.

4. Quanto al primo dei proposti motivi per lo stesso viene in rilievo la qualificazione da attribuirsi alle due differenti strutture delle “Residenze Sanitarie Assistenziali” e delle “Case di Riposo” nella finalità loro propria, destinata a connotare, come tale, il vincolo di destinazione del finanziamento pubblico concesso al privato per la loro realizzazione.

4.1. Il sistema di norme primarie e regolamentari di disciplina (legge Regione Sicilia n. 87 del 1981, contenente “Interventi e servizi a favore degli anziani”, alla L.R. Sicilia, n. 14 del 1986, artt. 3 e 13; contenente “Integrazioni e modifiche alla L.R. 6 maggio 1981, n. 87, e nuove norme in materia di interventi e servizi a favore degli anziani” agli artt. 2 e 6; Decreto Presidente Regione Siciliana 25 ottobre 1999 contenente l'”Approvazione degli standards strutturali e funzionali delle residenze sanitarie assistenziali per soggetti anziani non autosufficienti e disabili e istituzione dell’albo degli enti pubblici e privati che intendono concorrere all’attività socio-sanitaria erogata presso le residenze sanitarie assistenziali”) dà conto dei fini istituzionali propri delle “Case di Riposo per anziani”, inserite nell’organizzazione e programmazione del servizio assistenziale territoriale e della loro diversità rispetto alle “Residenze Sanitarie Assistenziali”, la cui disciplina e’, invece, quella nazionale del S.S.N. come richiamata nel Decreto del Presidente della Regione Siciliana del 25 ottobre cit.

Siffatta diversità di scopo giustifica, per quanto rileva nel presente giudizio, il diverso vincolo di destinazione del denaro pubblico concesso a finanziamento delle due strutture, nella non fungibilità del servizio reso.

4.2. La L. 6 maggio 1981, n. 87 Regione Sicilia contenente “Interventi e servizi a favore degli anziani”, integrata dalla successiva n. 14 del 1986 in una cornice di promozione dell’istituzione, nello sviluppo e qualificazione di servizi socio assistenziali per le persone anziane, dà conto della finalità di prevenzione e rimozione delle situazioni di bisogno, nel favore del mantenimento e reinserimento della persona anziana nell’ambiente di vita che è proprio delle strutture di sostegno.

La “Casa di riposo” o “Casa albergo, casa soggiorno o casa vacanza per anziani” indica una residenza destinata agli anziani che sono, almeno in parte, ancora autosufficienti la cui attività va qualificata come, anche, alberghiera, in quanto offre all’ospite un alloggio in struttura propria (Cass. 21/06/2018 n. 16309).

E’ prevista l’iscrizione all’Albo regionale, L.R. n. 22 del 1986, ex art. 26 necessaria per poter gestire un intervento o un servizio socio-assistenziale in convenzione con le amministrazioni pubbliche

4.3. La Residenza Sanitaria Assistenziale (RSA) è invece una struttura sociosanitaria dedicata alle persone anziane non più autosufficienti, che necessitano di una continua assistenza sanitaria, infermieristica o riabilitativa nella caratteristica essenziale della presenza costante di personale sanitario, medico ed infermieristico oltre che di personale specificamente formato ed è pensata come struttura para o meglio extra-ospedaliera.

Si tratta di presidio che offre un “livello medio” di assistenza medica, infermieristica e riabilitativa accompagnata da un “livello alto” di assistenza tutelare ed alberghiera modulato sulla base del modello assistenziale adottato dalle regioni e province autonome (D.P.R. 14 gennaio 1997 contenente l'”Approvazione dell’atto di indirizzo e coordinamento alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano, in materia di requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi minimi per l’esercizio delle attività sanitarie da parte delle strutture pubbliche e private”) rispettoso del sistema dei LEA (Livelli Essenziali di Assistenza) e quindi dell’insieme delle prestazioni e di servizi che il servizio sanitario nazionale è tenuto a fornire a tutti i cittadini (gratuitamente o dietro pagamento di una quota di partecipazione ex D.P.C.M. 29 novembre 2001 contenente la “Definizione dei livelli essenziali di assistenza”).

4.4. Nella differenza dell’assolta funzione rinviene fondamento la diversità del vincolo di destinazione del denaro pubblico concesso in finanziamento che sostiene, come tale, la ragione della revoca del provvedimento di riconoscimento e con esso dell’ingiunzione di pagamento.

La parziale condivisione da parte di entrambe le strutture – “Casa di riposo” e RSA, come valorizzato nella memoria depositata dalla controricorrente – della finalità residenziale non rileva in senso contrario, fondandosi il giudizio sugli elementi di diversità destinati, nella loro specialità, a connotare lo scopo di ciascuna struttura.

4.5. Neppure il coordinamento e l’integrazione di funzione tra gli interventi socio-assistenziali del territorio ed i servizi forniti dal SSN a mezzo delle proprie articolazioni ASL (vd. art. 17, comma 1, titolato “Interventi coordinati ed integrati” della L. 9 maggio 1986, n. 22, relativa al “Riordino dei servizi e delle attività socio-assistenziali in Sicilia”), come correttamente osservato dal Rappresentante della Procura Generale della Corte di cassazione nelle conclusioni scritte, depone diversamente lasciando che ogni struttura resti definita, per l’appunto, dal proprio scopo.

Il primo motivo è quindi fondato e va accolto.

5. Il secondo motivo è anch’esso fondato nei termini di seguito indicati.

Premessa di ogni altra valutazione è il principio in forza del quale, perché il giudicato di assoluzione formatosi sulla formula perché “il fatto non sussiste” dispieghi ex art. 654 c.p.c. i propri effetti nel giudizio civile – in cui si controverta di un diritto il cui riconoscimento dipenda dall’accertamento degli stessi fatti materiali che sono stati oggetto del giudizio penale, purché rilevanti per la decisione penale e purché la legge civile non ponga limitazioni alla prova della posizione soggettiva controversa – è necessaria la partecipazione in sede penale del soggetto danneggiato che si deve essere costituito parte civile.

Tanto, pacificamente, non è avvenuto nella fattispecie in scrutinio quanto alla posizione dell’Assessorato Regionale, odierno ricorrente, che non può come tale vedersi in sede civile opposta l’irrevocabilità dell’accertamento effettuato in sede penale.

6. In accoglimento dei motivi di ricorso nel senso sopra indicato, questa Corte pertanto cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa alla Corte di appello di Palermo, in diversa composizione.

PQM

La Corte accoglie i motivi di ricorso nel senso di cui in motivazione, cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa alla Corte di appello di Palermo, in altra composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Prima civile, il 21 maggio 2021.

Depositato in Cancelleria il 6 settembre 2021