Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 2380 del 27/01/2022

Cassazione civile sez. trib., 27/01/2022, (ud. 12/01/2022, dep. 27/01/2022), n.2380

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TRIBUTARIA

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CHINDEMI Domenico – Presidente –

Dott. STALLA Giacomo Maria – Consigliere –

Dott. PAOLITTO Liberato – Consigliere –

Dott. RUSSO Rita – Consigliere –

Dott. LO SARDO Giuseppe – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 106/2018 R.G., proposto da:

l’Agenzia delle Entrate, con sede in Roma, in persona del Direttore

Generale pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura

Generale dello Stato, con sede in Roma, ove per legge domiciliata;

– ricorrente –

contro

il Comune di Brunico (BZ), in persona del Sindaco pro tempore,

rappresentato e difeso dall’Avv. Prof. Giuseppe Zizzo, con studio in

Milano, nonché dall’Avv. Claudio Lucisano, e dall’Avv. Maria Sonia

Vulcano, entrambi con studio in Roma, ove elettivamente domiciliato,

giusta procura in margine al controricorso di costituzione nel

presente procedimento;

– controricorrente –

nonché

la “P.R.A. S.r.l.”, con sede in (OMISSIS) (BZ), in persona del

presidente del consiglio di amministrazione pro tempore, e la

“ALPENBAU S.r.l.”, con sede in (OMISSIS) (BZ), in persona del

presidente del consiglio di amministrazione pro tempore,

rappresentate e difese dall’Avv. Prof. Giuseppe Zizzo, con studio in

Milano, nonché dall’Avv. Claudio Lucisano e dall’Avv. Maria Sonia

Vulcano, entrambi con studio in Roma, ove elettivamente domiciliate,

giusta procura in margine al controricorso di costituzione nel

presente procedimento;

– controricorrenti –

avverso la sentenza depositata dalla Commissione Tributaria di

Secondo Grado di Bolzano l’8 maggio 2017 n. 39/01/2017;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio non

partecipata (mediante collegamento da remoto, ai sensi del D.L. 28

ottobre 2020, n. 137, art. 27, comma 1, convertito, con

modificazioni, dalla L. 18 dicembre 2020, n. 176, in virtù della

proroga disposta dal D.L. 30 dicembre 2021, n. 228, art. 16, comma

3, in corso di conversione in legge, con le modalità stabilite dal

decreto reso dal Direttore Generale dei Servizi Informativi ed

Automatizzati del Ministero della Giustizia il 2 novembre 2020) del

12 gennaio 2022 dal Dott. Giuseppe Lo Sardo.

 

Fatto

RILEVATO

che:

L’Agenzia delle Entrate ha proposto ricorso per la cassazione della sentenza depositata dalla Commissione Tributaria di Secondo Grado di Bolzano l’8 maggio 2017 n. 39/01/2017, che, in controversia su impugnazione di avviso di liquidazione per imposta di registro in relazione alla riqualificazione in termini di onerosità di una convenzione urbanistica stipulata ai sensi della L. della Provincia Autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13, art. 40-bis, con la promessa di cessione a titolo gratuito di un’area destinata all’ampliamento della zona di teleriscaldamento e la costituzione di diritti edificatori con finalità compensativa su aree destinate (a seguito di apposita variante al piano urbanistico comunale) alla realizzazione di insediamenti produttivi, sotto la condizione sospensiva (il cui avveramento era stato denunciato l’8 febbraio 2013) della definitiva approvazione da parte della Provincia Autonoma di Bolzano della variante al piano urbanistico comunale, ha rigettato l’appello proposto dalla medesima nei confronti del Comune di Brunico (BZ), nonché della “P.R.A. S.r.l.” e della “ALPENBAU S.r.l.”, avverso la sentenza depositata dalla Commissione Tributaria di Primo Grado di Bolzano il 15 aprile 2016 n. 56/01/2016, con compensazione delle spese giudiziali. La Commissione Tributaria di Secondo Grado ha confermato la decisione di primo grado, sul presupposto che il contratto soggetto a registrazione non fosse connotato da onerosità. Il Comune di Brunico (BZ), da un lato, la “P.R.A. S.r.l.” e la “ALPENBAU S.r.l.”, dall’altro lato, si sono costituiti con separati controricorsi. I controricorrenti hanno depositato una memoria congiunta.

Diritto

CONSIDERATO

che:

Con unico motivo, si denuncia violazione e falsa applicazione del D.P.R. 26 aprile 1986, n. 131, art. 20, e della L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 11, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, per aver erroneamente ritenuto la gratuità della convenzione urbanistica, nonostante la reciprocità delle prestazioni tra ente locale e soggetti privati (promessa di cessione di un’area destinata alla realizzazione di opera pubblica in corrispettivo dell’ampliamento dei diritti edificatori già esistenti su aree destinate ad insediamenti produttivi in conseguenza di apposita variante allo strumento urbanistico).

Ritenuto che:

1. Il motivo è infondato.

1.1 Va premesso che, in tema d’imposta di registro, il D.P.R. 26 aprile 1986, n. 131, art. 20 – quale modificato dalla L. 27 dicembre 2017, n. 205, art. 1, comma 87, e dalla L. 30 dicembre 2018, n. 145, art. 1, comma 1084, con portata retroattiva (dopo le sentenze della Corte Costituzionale n. 158 del 21 luglio 2020 e n. 39 del 16 marzo 2021) anche per gli atti stipulati in epoca antecedente alla sua entrata in vigore per i quali i processi dinanzi ai giudici tributari siano ancora pendenti (da ultime: Cass., Sez. 5, 18 febbraio 2021, nn. 4315 e 4319; Cass., Sez. 5, 1 aprile 2021, n. 9065; Cass., Sez. 6-5, 25 maggio 2021, nn. 14318 e 14342; Cass., Sez. 6-5, 26 ottobre 2021, nn. 30086 e 30088; Cass., Sez. 6-5, 23 novembre 2021, n. 36216) – deve essere inteso nel senso che, nell’attività di qualificazione degli atti negoziali, l’amministrazione finanziaria è tenuta ad attribuire rilievo preminente alla causa reale del negozio, ovvero alla regolamentazione degli interessi effettivamente perseguita dai contraenti (Cass., Sez. 5, 4 febbraio 2015, n. 1955; Cass., Sez. 5, 30 maggio 2018, n. 13610; Cass., Sez. 6-5, 10 marzo 2020, n. 6790; Cass., Sez. 6-5, 26 ottobre 2021, n. 30088).

1.2 Ciò detto, il tema della c.d. “compensazione edificatoria” è stata approfonditamente trattato – sia pure ai soli fini dell’ICI, ma con una dettagliata disanima dei presupposti civili e amministrativi – da una recente decisione delle Sezioni Unite di questa Corte (Cass., Sez. Un., 29 ottobre 2020, n. 23902 nello stesso senso, vedansi anche: Cass., Sez. 6-5, 3 giugno 2021, n. 15312; Cass., Sez. 5, 16 giugno 2021, n. 17125; Cass., Sez. 5, 16 giugno 2021, n. 17125; Cass., Sez. 5, 5 ottobre 2021, n. 26895; Cass., Sez. 6-5, 19 ottobre 2021, n. 28812; Cass., Sez. 5, 21 ottobre 2021, n. 29280 e 29354; Cass., Sez. 6-5, 26 ottobre 2021, n. 30088; Cass., Sez. 61/5, 28 ottobre 2021, n. 30642; Cass., Sez. 6-5, 4 novembre 2021, n. 31780), le cui argomentazioni meritano di essere condivise e ribadite in questa sede. Pertanto, stante la chiarezza espositiva, se ne riportano di seguito le argomentazioni salienti.

1.3 Nel caso della compensazione urbanistica (ovvero, come talvolta anche si legge, della “perequazione compensativa”) la pubblica amministrazione attribuisce al proprietario di un suolo un indice di capacità edificatoria (credito edilizio o volumetrico) fruibile su altra area di proprietà pubblica o privata, non necessariamente contigua e di anche successiva individuazione; ciò a fronte della cessione gratuita dell’area oggetto di trasformazione pubblica, ovvero di imposizione su di essa di un vincolo assoluto di inedificabilità o preordinato all’esproprio.

La compensazione urbanistica – che può prevedere anche diverse forme attuative, ad esempio di permuta tra aree, ovvero di mantenimento in capo al privato della proprietà dell’area destinata alla realizzazione di servizi pubblici, dati al medesimo in gestione convenzionata – può fungere da strumento della pianificazione generale tradizionale (compensazione infrastrutturale), ovvero dipendere dall’esigenza di tenere indenne un proprietario al quale venga imposto un vincolo di facere o non facere per ragioni ambientali-paesaggistiche (compensazione ambientale).

Il diritto edificatorio proveniente da interventi compensativi può trovare fondamento, ad esempio in ordine alla sua quantificazione, nel P.R.G., ma viene assegnato (ed è dunque trasferibile tra privati) solo all’esito della cessione dell’area o dell’imposizione del vincolo; trattandosi di un istituto con funzione corrispettiva o indennitaria di un’edificabilità soppressa, esso risulta indifferente alle successive variazioni di piano. Inoltre, mentre il diritto edificatorio di origine perequativa viene riconosciuto al proprietario del fondo come una qualità intrinseca del suolo (che partecipa fin dall’inizio di un indice di edificabilità suo proprio, così come prestabilito e “spalmato” all’interno di un determinato ambito territoriale di trasformazione), il diritto edificatorio di origine compensativa deriva dall’adempimento di un rapporto sinallagmatico in senso lato, avente ad oggetto un terreno urbanisticamente non edificabile, ristorato con l’assegnazione al proprietario di un quid volumetrico da spendere su altra area. Nel caso del diritto edificatorio di origine compensativa, particolarmente evidente è la progressività dell’iter perfezionativo della fattispecie, dal momento che quest’ultima si articola – seguendo la metafora aviatoria utilizzata in materia dagli urbanisti – in una fase (o area) di “decollo”, costituita dall’assegnazione del titolo volumetrico indennitario al proprietario che ha subito il vincolo; di una fase (o area) di “atterraggio”, data dalla individuazione ed assegnazione del terreno sul quale il diritto edificatorio può essere concretamente esercitato; di una fase di “volo” rappresentata dall’arco temporale intermedio durante il quale l’area di atterraggio ancora non è stata individuata, e pur tuttavia il diritto edificatorio è suscettibile di circolare da sé.

1.4 Posto che la disciplina di fonte regionale, limitata al governo del territorio ed alle relative prescrizioni conformative, non potrebbe in alcun modo spingersi a riempire di contenuto civilistico o dominicale gli istituti in questione, così da sovrapporsi alla potestà legislativa esclusiva ed unitaria dello Stato in materia di ordinamento civile e di diritto di proprietà (ciò secondo quanto dettato dall’art. 117 Cost., come più volte inteso dal giudice delle leggi, nel senso che la limitazione conformativa del diritto di proprietà volta ad assicurarne la funzione sociale ben può essere esercitata, nelle materie di competenza, dalla Legge regionale, ferma però restando la preclusione per il legislatore regionale di interferire sulla disciplina dei diritti soggettivi per quanto riguarda “i profili civilistici dei rapporti da cui derivano, cioè i modi di acquisto e di estinzione, i modi di accertamento, le regole sull’adempimento delle obbligazioni e sulla responsabilità per inadempimento, la disciplina della responsabilità extracontrattuale, i limiti dei diritti di proprietà connessi ai rapporti di vicinato, e via esemplificando” (Corte Cost., 11 luglio 1989, n. 391), si evidenziano gli ostacoli di “decentramento” normativo alla individuazione di un diritto assoluto di natura reale – i cui elementi identificativi andrebbero poi riferiti ad uno dei diritti reali già disciplinati dal codice civile, salvo che ci si voglia avventurare, ma senza alcuna sicura guida legislativa, nel definirne uno “nuovo”, in deroga al numero chiuso che impronta la materia – sulla base di una normazione di fonte non statuale che sfugge a qualsiasi pratica possibilità di riconduzione ad unitaria definizione e compattezza caratteristica.

E ciò, va notato, con riguardo non solo alla legge di circolazione dei diritti in esame, rispetto alla quale l’eterogeneità di discipline è spinta al massimo grado, ma anche al loro nucleo contenutistico. Del resto, evidente è la distanza dei diritti in esame dai diritti reali “tipici” che più potrebbero ad essi teoricamente avvicinarsi, quali la servitù o la superficie.

Quanto alla prima, non si riscontra nella fattispecie in esame alcun rapporto di dominanza-asservimento, quanto di scambiabilità, tra i fondi correlati; né le nozioni qualificanti di utilitas e vicinitas (sebbene valutate nella massima ampiezza di accezione, funzionale e non topografica, tradizionalmente accolta dalla giurisprudenza) potrebbero riferirsi ad un’area, quella di arrivo, ancora da individuarsi.

Quanto alla seconda, difetta l’elemento essenziale dell’esercizio del diritto reale su cosa altrui mediante superamento del vincolo dell’accessione, venendo qui in discussione l’alterità oggettiva dei luoghi di produzione e di esercizio dello jus aedificandi in capo ad un medesimo titolare, e non l’alterità soggettiva tra proprietario del fondo e proprietario dell’edificio che ad esso acceda. Ciò che tuttavia sembra rappresentare un ostacolo davvero invalicabile nell’affermare la natura reale del diritto edificatorio in questione, è il suo totale distacco dal fondo di origine e la sua conseguente perfetta ed autonoma ambulatorietà. Caratteri, questi, che ben si accordano con la funzione da esso assolta, costituita appunto – come si è detto – dall’attribuzione al proprietario del fondo, alternativa all’esproprio, di un’utilità giuridica ed economica che lo tenga indenne dalla decurtazione subita per effetto dell’imposizione del vincolo su un terreno originariamente edificabile.

1.5 Sicché, da questo necessitato punto di vista, il diritto edificatorio compensativo non costituisce nulla di diverso da una indennità ripristinatoria – in moneta urbanistica – di un patrimonio inciso, che il proprietario può valorizzare sul mercato indipendentemente dal suolo generatore; il quale, del resto, potrebbe risultare ormai privo di qualsivoglia appetibilità commerciale e, anzi, nemmeno più appartenergli, come nel caso in cui il diritto gli fosse attribuito a fronte della cessione spontanea dell’area. Non può negarsi che la fattispecie presenti una necessaria duplice connessione fondiaria nel richiedere che il diritto edificatorio scaturisca da un terreno (di decollo) per poi essere esercitato su un altro terreno (di atterraggio); ma si tratta di una connessione funzionale estrinseca e non ricostruibile in termini di realità, dal momento che il diritto, o credito, edificatorio che dir si voglia – proprio per lo scopo compensativo e l’autonomia che gli sono coessenziali – non è inerente né immediatamente pertinente al fondo di partenza, di cui neppure costituisce una qualità intrinseca atta ad essere economicamente valorizzata solo nel trasferimento congiunto con esso. Il difetto di inerenza in senso giuridico (tanto civilistico quanto tributario) si evidenzia in maniera addirittura eclatante in quello che è il segmento più critico, e rivelatore, della fattispecie, appunto quello del “volo”; allorquando il diritto di costruire non può più essere esercitato sul fondo di origine, e non può ancora essere esercitato sul fondo di destinazione perché non ancora assegnato né, forse, individuato. Un sostrato di natura reale non può essere recuperato nemmeno facendo ricorso alla figura della obbligazione propter rem. A tacere delle incertezze dogmatiche che ancora gravano sull’istituto, basterà osservare come faccia anche in tal caso difetto una adeguata ed univoca descrizione normativa, sul presupposto che le obbligazioni propter rem, al pari dei diritti reali, dei quali sono estrinsecazione, non sono una categoria di rapporti innominati, ma sono caratterizzate dal requisito della tipicità, con la conseguenza che possono sorgere per contratto solo nei casi e col contenuto espressamente previsti dalla legge (tra le tante: Cass., Sez. 2, 15 ottobre 2018, n. 25673; Cass., Sez. Un., 17 dicembre 2020, n. 28972).

Ma non sfugge come nel caso del diritto edificatorio sia escluso, potremmo dire “per definizione”, il diritto di seguito con il terreno, a sua volta basato su una nozione di inerenza obbligatoria con esso qui non concepibile; inoltre, l’obbligazione propter rem costituisce pur sempre un vincolo debitorio per il proprietario il quale nel caso del diritto edificatorio e’, all’esatto contrario, non debitore, ma creditore verso l’amministrazione comunale, che gli ha promesso l’edificazione compensativa da un’altra parte.

1.6 Tirando le somme di tale digressione, si possono individuare, da un punto di vista teorico, tre differenze essenziali tra perequazione e compensazione in campo urbanistico (sul punto: Cass., Sez. 6-5, 26 ottobre 2021, n. 30088).

1) Le due tipologie differiscono, innanzi tutto, dal punto di vista teleologico in relazione alle finalità alle quali sono destinate. Ai diritti edificatori di fonte perequativa ricorre l’amministrazione comunale per l’allocazione delle dotazioni volumetriche per consentire ai proprietari di concorrere comunque alla distribuzione dei benefici economici indotti dal piano allo scopo di realizzare l’eguaglianza sostanziale di cui all’art. 3 Cost.. Tali diritti edificatori di origine perequativa generati dal fondo, non possono essere spesi sul fondo. La redistribuzione di tali diritti permetterà poi di “spalmare” le differenze derivanti dal diverso statuto edificatorio dei suoli.

I diritti edificatori di fonte compensativa hanno, invece, funzione squisitamente indennitaria, in quanto sono rivolti allo scopo di ristorare i proprietari di specifici fondi degli obblighi di dare o di facere imposti su di loro e da loro adempiuti. Hanno, insomma, la funzione di riequilibrare la lesione subita dal titolare del diritto reale sul fondo colpito dai vincoli pre-espropriativi o gravato da obblighi di riqualificazione, sia pure non immediatamente, ma in un tempo differito o attraverso la cessione onerosa a terzi del diritto edificatorio così generato o attraverso la sua utilizzazione diretta su un fondo.

2) I diritti edificatori di specie perequativa e compensativa hanno poi una fonte diversa l’uno dall’altro. I primi sono assegnati direttamente dal piano e possono formare oggetto di scambio dal momento della approvazione del piano dal quale discendono in modo diretto. I secondi, pur rinvenendo nel piano la regola determinatrice della loro misura quantitativa, verranno assegnati al soggetto proprietario del fondo vincolato o gravato da obblighi di facere solo rispettivamente all’esito della concreta cessione del fondo o dell’esatto adempimento dell’obbligazione di riqualificazione paesaggistico-ambientale. A differenza dei primi di fonte perequativa, tali diritti edificatori compensativi potranno essere scambiati solo dopo la loro generazione, per effetto della condotta tenuta dall’accipiente.

3) Le due diverse tipologie di diritti edificatori sono, poi, diversamente esposte all’esercizio del potere pianificatorio da parte dell’amministrazione. Se i diritti edificatori perequativi sono sempre immanentemente sottoposti al potere di ritiro da parte della pubblica amministrazione, ciò non accade per i diritti di stampo compensativo, generati da una prestazione che il privato ha già assolto.

1.7 Per quanto possa occorrere, è il caso di precisare che la figura in disanima non viene ad essere influenzata – ancorché essa ne sia prodromica – dal più recente arresto delle Sezioni Unite in tema di c.d. “cessione di cubatura” (Cass., Sez. Un., 9 giugno 2021, n. 16080), essendosi ivi opportunamente precisato che “la cessione di cubatura qui dedotta non manifesta la volatilità caratteristica ed estrema del diritto edificatorio compensativo ancora in fase di assegnazione (oggetto specifico della sentenza n. 23902/20), essendo stata posta in essere dopo il completamento dell’ultimo segmento della fattispecie compensativa (potremmo anche dire, ad ‘atterraggiò ormai avvenuto), il che rende in pratica ininfluente la provenienza convenzionale della volumetria ceduta. In ordine all’altro aspetto, della prospettata incidenza in questa sede di quanto affermato nella sentenza in parola, non è in discussione che il problema della natura giuridica della cessione di cubatura debba effettivamente trovare una soluzione nell’ambito della materia dei diritti edificatori globalmente considerati nella quale essa pur sempre si inscrive – in linea di continuità e coerenza con quella decisione, e tuttavia ciò è cosa ben diversa dall’affermare che esso trovi piana e scontata soluzione in quanto in quella sede già deciso. Si è appena evidenziata l’oggettiva diversità delle due fattispecie considerate e non sembra inutile ricordare che già nella sentenza in esame – relativa non all’imposta di registro (ma al presupposto della edificabilità dell’area ai fini ICI – si ebbe occasione di osservare, quanto a peculiarità distintive della figura negoziale, che nella cessione di cubatura faceva difetto qualsiasi finalità perequativo-compensativo-indennitaria, e che in essa: “il trasferimento (totale o parziale) della capacità edificatoria del fondo avviene – tra privati – a favore di un’area fin dall’inizio ben determinata, se non necessariamente contigua quantomeno prossima, e di destinazione urbanistica omogenea. Non vi è incidenza sulla pianificazione generale, attesa l’invarianza della cubatura complessiva, l’omogeneità delle aree coinvolte e l’estraneità alla cessione in sé della PA (per questo la si ritrova talvolta definita come intervento di ‘micropianificazione urbanistica ad iniziativa privatà), alla quale sarà tuttavia demandato di assentire il rilascio, a favore del cessionario, del permesso di costruire maggiorato della quota di cubatura trasferita””.

1.8 Ciò detto, nella vicenda in esame, con convenzione urbanistica stipulata a mezzo di rogito redatto in forma pubblica amministrativa il (OMISSIS), rep. n. (OMISSIS), la “P.R.A. S.r.l.” e la “ALPENBAU S.r.l.” avevano promesso di trasferire a titolo gratuito la proprietà di un’area con destinazione vincolata all’ampliamento della zona di teleriscaldamento al Comune di Brunico (BZ) (o ad altro soggetto da nominare), per un valore di Euro 2.057.000,00, in corrispettivo dell’ampliamento – sulla base di preventiva variante del piano urbanistico comunale – dei diritti edificatori inerenti ad aree appartenenti alla “P.R.A. S.r.l.” e alla “ALPENBAU S.r.l.” con destinazione vincolata alla realizzazione di insediamenti produttivi, per un valore di Euro 2.207.570,00, compensandosi la differenza di valore con l’ulteriore corresponsione di un conguaglio in danaro di Euro 150.570,00 a favore del Comune di Brunico (BZ).

1.9 La convenzione urbanistica in questione era stata espressamente stipulata ai sensi della L. della Provincia Autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13, art. 40-bis (quale introdotto dalla L. della Provincia Autonoma di Bolzano 2 luglio 2007, n. 3, art. 11), nel testo vigente ratione temporis (tale disciplina è stata, poi, abrogata dalla L. della Provincia Autonoma di Bolzano 10 luglio 2018, n. 9, art. 105), a tenore del quale: “1. Il Comune può stipulare convenzioni urbanistiche con privati o enti pubblici al fine di facilitare, nel pubblico interesse, l’attuazione di interventi previsti nel piano urbanistico comunale oppure in un piano attuativo oppure in un altro documento di contenuto programmatico. Rimangono invariati gli obblighi già vigenti in capo alle parti contrattuali. 2. Le convenzioni urbanistiche hanno lo scopo di coprire il fabbisogno abitativo della popolazione residente, di mettere a disposizione aree per insediamenti produttivi o di realizzare e gestire opere ed impianti pubblici. 3. Le convenzioni urbanistiche possono prevedere l’acquisto di immobili e di diritti reali oppure l’assunzione dei costi di realizzazione, gestione o costi successivi nonché l’esecuzione di misure compensative di risanamento o di compensazione di danni all’ambiente o al paesaggio da parte dei contraenti in cambio delle seguenti prestazioni: a) indennizzo in denaro; b) rinuncia agli oneri di concessione; c) permuta di immobili oppure cessione di diritti edificatori, eventualmente anche compensati da pagamenti in denaro; d) creazione di diritti edificatori tramite modifica del piano urbanistico comunale, del piano di attuazione oppure del piano di recupero. 4. Il Comune può acquisire immobili adatti alla permuta oppure alla destinazione a terreni edificabili (…)”. A norma della L. della Provincia Autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13, art. 40-bis, comma 3, lett. d, dunque, la convenzione urbanistica in questione prevedeva, da un lato, l’assunzione dell’obbligazione da parte dei soggetti privati di cedere a titolo gratuito la proprietà di un’area (con destinazione all’ampliamento della zona di teleriscaldamento) a favore dell’ente locale (o di altro ente da nominare), con l’aggiunta dell’obbligazione di versare un conguaglio pecuniario a scopo “compensativo”, in corrispettivo dell’ampliamento (secondo la terminologia della legislazione provinciale, della “creazione”) da parte dell’ente locale, sulla base di preventiva variante ad hoc dello strumento urbanistico, dei diritti edificatori su aree appartenenti ai medesimi soggetti privati con destinazione vincolata ad insediamenti produttivi.

1.10 Per cui, la cessione gratuita all’ente locale di aree appartenenti ai soggetti privati in cambio dell’attribuzione da parte dell’ente locale di diritti edificatori utilizzabili su aree appartenenti ai soggetti privati viene a configurare per questi ultimi una modalità alternativa alla cessione sostitutiva dell’espropriazione per pubblica utilità, differenziandosene solamente per la diversa natura della controprestazione ricevuta dall’ente locale. Difatti, la cessione di superfici gravate da vincolo di inedificabilità trova il suo corrispettivo, in un caso, nell’attribuzione dei diritti edificatori utilizzabili su altre aree, nell’altro caso, nell’indennità di espropriazione.

1.11 E’ evidente, quindi, che se i diritti edificatori rappresentano il “corrispettivo urbanistico” a fronte della cessione al Comune di aree oggetto di vincolo preordinato all’esproprio, da “compensare” mediante recupero da parte del cedente di adeguata capacità edificatoria da spendere in altri siti, la costituzione dei diritti edificatori si inserisce nel contesto di un trasferimento immobiliare, costituendo la “controprestazione” della cessione a favore del Comune.

Ciò non di meno, questo atto (comportante un trasferimento immobiliare con contestuale riconoscimento dei diritti edificatori) può essere ricondotto, a pieno titolo, nell’ambito delle “convenzioni urbanistiche”, stante gli scopi perseguiti, che sono di carattere meramente urbanistico.

L’acquisizione del bene immobile, in questo caso, è semplicemente un mezzo per il perseguimento di finalità di carattere urbanistico. Il Comune, infatti, non acquisisce quel determinato bene per incrementare il proprio patrimonio, ma solo ed esclusivamente per finalità di interesse pubblico o per l’attuazione di programmi di edilizia convenzionata, e tali specifiche finalità giustificano l’utilizzo per il pagamento del corrispettivo di “moneta urbanistica” ossia dei diritti edificatori corrispettivi.

E proprio perché si è in presenza di vere e proprie convenzioni urbanistiche, aventi come scopo il perseguimento di finalità di carattere pubblicistico, va escluso che le stesse possano, ai fini fiscali, essere qualificate come atti portanti trasferimento di immobili a titolo oneroso, con la conseguenza che:

– se poste in essere con imprese, non saranno assoggettate ad IVA;

– se poste in essere con privati non saranno assoggettate all’imposta proporzionale di registro di cui al D.P.R. 26 aprile 1986, n. 131, allegata tariffa – parte prima, art. 1.

Sotto il profilo fiscale, pertanto, anche la convenzione in oggetto, al pari di tutte le convenzioni urbanistiche, sarà soggetta al trattamento fiscale previsto dal combinato disposto della L. 28 gennaio 1977, n. 10, art. 20, e del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 601, art. 32 (imposta di registro in misura fissa e esenzione dalle imposte ipotecaria e catastale).

Tale trattamento fiscale deve ritenersi tuttora applicabile alle convenzioni urbanistiche, posto che l’abrogazione di tutte le esenzioni e agevolazioni tributarie che è stata disposta dal D.Lgs. 14 marzo 2011, n. 13, art. 10, comma 4 (con efficacia dall’1 gennaio 2014), riguarda i soli atti riconducibili al D.P.R. 26 aprile 1986, n. 131, allegata tariffa – parte prima, art. 1, ossia agli atti traslativi a titolo oneroso).

1.12 In tale direzione, la giurisprudenza di questa Corte ha ricostruito la nozione ai fini fiscali di “convenzione urbanistica”, pervenendo a conclusioni pienamente condivise in questa sede (Cass., Sez. 5, 30 novembre 2018, n. 31016; Cass., Sez. 5″, 27 aprile 2021, n. 11093; Cass., Sez. 5, 17 novembre 2021, n. 34861).

Si è detto, infatti, che la convenzione urbanistica, species del più ampio genus delle convenzioni amministrative, ha lo scopo di disciplinare il corretto utilizzo del territorio mediante un modello consensuale che prevede un contenuto obbligatorio, previsto dalla legge e dalle norme urbanistiche attuative, ed un contenuto discrezionale, liberamente esercitabile dalle parti. La convenzione urbanistica consta necessariamente di un negozio giuridico unico, ma, in concreto, può risultare da una serie di atti negoziali con efficacia obbligatoria e reale, che si integrano a vicenda per causa e contenuto, e che attuano da una parte l’interesse del privato alla definizione di una propria utilità, dall’altra l’interesse dell’ente locale alla conformazione del territorio con la costruzione di beni e/o infrastrutture a beneficio della collettività (opere di urbanizzazione e/o aree a ciò destinate).

La giurisprudenza ha ormai accolto da tempo la tesi che vuole le convenzioni urbanistiche come applicazioni specifiche della L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 11, norma che ha dato positivo ingresso, nel nostro ordinamento, al c.d. “accordo di diritto pubblico”. Tale norma, infatti, fornisce la copertura normativa più organica ed uniforme a tutte le varie manifestazioni consensuali tra un soggetto pubblico ed uno privato, aventi per comune oggetto la trasformazione del territorio.

In altri termini gli accordi urbanistici, rappresentano quel momento essenziale nel procedimento di trasformazione urbana nel quale un privato, al fine di ottenere l’assenso dell’amministrazione comunale alla realizzazione di un intervento edificatorio, si fa carico di una serie di obblighi inerenti l’urbanizzazione, primaria e secondaria, delle aree nelle quali è destinato a sorgere il nuovo insediamento.

Secondo tale impostazione, l’accordo amministrativo, anche in materia urbanistica, non sarebbe riconducibile tout court al contratto. Oltre alla diversità di situazione soggettiva esercitata dalla parte pubblica e di ruolo assolto dalla dinamica del consenso tra le parti, sarebbe proprio l’elemento finalistico dell’accordo-regolamento di interessi raggiunto nell’ambito dell’azione amministrativa a rendere manifeste le differenze esistenti rispetto al contratto. In confronto a quest’ultimo, che vede normalmente contrapposte tra loro due tipologie di interessi omogenei, individuali ed egoistici, nell’accordo de quo entrambe le “prestazioni”, infatti, sarebbero, per definizione, preordinate alla realizzazione di un unico interesse, quello della pubblica amministrazione. Pertanto, se il concetto di sinallagma negoziale presuppone la contrapposizione e non già la comunanza tra gli interessi delle parti, ne deriva che la sostanziale coincidenza di interessi o meglio l’unicità del fine cui tende l’accordo esclude la nozione di corrispettività (tra le tante: Cass., Sez. 2, 10 febbraio 2020, n. 3058; Cass., Sez. 6-5, 26 ottobre 2021, n. 30088).

Per cui, si può ritenere che anche tale tipologia di convenzione, rappresentando un accordo integrativo o sostitutivo di un provvedimento amministrativo in relazione all’interesse pubblico alla pianificazione urbanistica, non attua alcuna funzione “permutativa” tra prestazione del privato ed azione della pubblica amministrazione, non configurandosi alcuna corrispettività o sinallagmaticità tra la pianificazione del territorio da parte del Comune e la cessione dell’area vincolata da parte del privato. La pianificazione urbanistica, invero, rappresenta l’espletamento di un pubblico potere, che non può essere oggetto di cessione nel libero mercato non potendosi pertanto configurare alcun atto traslativo o costitutivo di diritti reali anche edificatori ai sensi dell’art. 2643 c.c., comma 1, n. 2-bis, che costituirebbe il presupposto per l’applicazione del D.P.R. 26 aprile 1986, n. 131, allegata tariffa – parte prima, art. 1 (Cass., Sez. 6-5, 26 ottobre 2021, n. 30088). A suffragare tale interpretazione, che nega la natura negoziale di tale tipologia di convenzione, già desumibile dai principi immanenti al sistema e dalla giurisprudenza di questa Corte, è da ultimo intervenuta la L. 27 dicembre 2017, n. 205, art. 1, comma 88 (L. di bilancio 2018), con il quale sono stati aggiunti alla L. 28 gennaio 1977, n. 10, all’art. 20, i nuovi commi 2 e 3. Ed invero, la L. 28 gennaio 1977, n. 10, art. 20, comma 2, ha definitivamente chiarito che il trattamento tributario di cui al comma 1, in riferimento al D.P.R. 29 settembre 1973, n. 601, art. 32, comma 2, e quindi l’imposta di registro in misura fissa e l’esenzione dalle imposte ipotecaria e catastale, si applica a tutti gli atti preordinati alla trasformazione del territorio posti in essere mediante accordi e convenzioni tra privati ed enti pubblici nonché a tutti gli atti attuativi posti in essere in esecuzione dei primi (“Il trattamento tributario di cui al comma 1, si applica anche a tutti gli atti preordinati alla trasformazione del territorio posti in essere mediante accordi o convenzioni tra privati ed enti pubblici, nonché a tutti gli atti attuativi posti in essere in esecuzione dei primi”) (Cass., Sez. 5, 30 novembre 2018, n. 31016; Cass., Sez. 5, 27 aprile 2021, n. 11093; Cass., Sez. 5, 17 novembre 2021, n. 34861).

2.15 In conclusione, si può ribadire, in linea generale, che la cessione a titolo gratuito da un privato ad un Comune di aree gravate da vincolo preordinato all’espropriazione per pubblica utilità con la compensazione di diritti edificatori (ancora “in decollo”) su aree da individuare o già individuate (a seguito di “atterraggio”) in altro sito, integra una convenzione urbanistica soggetta ad imposta di registro in misura fissa L. 28 gennaio 1977, n. 10, ex art. 20 (e non ad imposta di registro in misura proporzionale al D.P.R. 26 aprile 1986, n. 131, allegata tariffa – parte prima, ex art. 1), atteso che non si delinea alcun vincolo di sinallagmaticità e corrispettività tra le contrapposte prestazioni delle parti, che, invece, si integrano e si compongono nella realizzazione di una più complessa funzione di pianificazione urbanistica e di trasformazione edilizia del territorio comunale (in termini: Cass., Sez. 6-5, 26 ottobre 2021, n. 30088).

1.13 Peraltro, proprio con specifico riguardo alla particolare figura in disamina (sia pure in relazione all’assunzione di obbligazioni traslative a carico dei privati con diverso oggetto), questa Corte ha ribadito che la L. della Provincia Autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13, art. 40-bis, prevede la possibilità di stipulare convenzioni urbanistiche al fine di facilitare nel pubblico interesse la realizzazione di interventi previsti nel piano urbanistico comunale oppure in un piano attuativo. Le convenzioni urbanistiche hanno come scopo la copertura del fabbisogno abitativo della popolazione residente, la messa a disposizione di aree per insediamenti produttivi oppure la realizzazione o gestione di opere ed impianti pubblici. Anche tale tipologia di convenzione urbanistica, rappresentando un accordo integrativo o sostitutivo di un provvedimento amministrativo in relazione all’interesse pubblico alla pianificazione urbanistica, non attua alcuna funzione “permutativa” tra prestazione del privato ed azione della pubblica amministrazione non configurandosi alcuna corrispettività o sinallagmaticità tra la pianificazione del territorio effettuata dal Comune e l’obbligo del privato di realizzare e cedere al Comune i parcheggi pubblici, quali opere di urbanizzazione primaria. La pianificazione urbanistica, invero, rappresenta l’espletamento di un pubblico potere che non può essere oggetto di cessione nel libero mercato non potendosi pertanto configurare alcun atto traslativo o costitutivo di diritti reali anche edificatori ai sensi dell’art. 2643 c.c., comma 1, n. 2-bis, che costituirebbe il presupposto per l’applicazione del D.P.R. 26 aprile 1986, n. 131, allegata tariffa – parte prima, art. 1 (in termini: Cass., Sez. 5, 30 novembre 2018, nn. 31016, 31017, 31018, 31019 e 31020 in senso analogo, da ultime: Cass., Sez. 5, 27 aprile 2021, n. 11093; Cass., Sez. 5, 17 novembre 2021, n. 34861).

Aggiungasi che, ai fini fiscali, con la L. 28 gennaio 1977, n. 1020, art. 20, nuovo comma 3, quale introdotto dalla L. 27 dicembre 2017, n. 205, art. 1, comma 88, è stato altresì chiarito che l’imposta di registro in misura fissa e l’esenzione dalle imposte ipotecaria e catastale si applicano a tutte le convenzioni ed agli atti di cui alla L. della Provincia Autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13, art. 40-bis, per i quali non siano ancora scaduti i termini di accertamento e di riscossione ai sensi della normativa vigente o rispetto ai quali non sia stata emessa sentenza passata in giudicato (“La disposizione di cui al comma 2, si applica a tutte le convenzioni e atti di cui alla L. provinciale di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13, art. 40-bis, per i quali non siano ancora scaduti i termini di accertamento e di riscossione ai sensi della normativa vigente o rispetto ai quali non sia stata emessa sentenza passata in giudicato”) (in termini: Cass., Sez. 5, 30 novembre 2018, nn. 31016, 31017, 31018, 31019 e 31020).

1.14 In definitiva, alla luce delle anche in questa sede si può dare continuità all’orientamento consolidato (Cass., Sez. 5, 30 novembre 2018, nn. 31016, 31017, 31018, 31019 e 31020; Cass., Sez. 5, 27 aprile 2021, n. 11093; Cass., Sez. 5, 17 novembre 2021, n. 34861) per cui, in tema di imposta di registro, le convenzioni urbanistiche di cui alla L. della Provincia Autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13, art. 40-bis, non hanno natura negoziale, ma costituiscono accordi, integrativi o sostitutivi, di provvedimenti amministrativi in relazione all’interesse pubblico alla pianificazione urbanistica, privi della funzione “permutativa” tra prestazione del privato ed azione della pubblica amministrazione: di conseguenza sono assoggettate ad imposta di registro in misura fissa, con esenzione dalle imposte ipotecaria e catastale, come confermato dalla L. 28 gennaio 1977, n. 1020, art. 20, commi 2 e 3, quale introdotto dalla Legge 27 dicembre 2017, n. 205, art. 1, comma 88, applicabile a tutti gli atti preordinati alla trasformazione del territorio posti in essere mediante accordi e convenzioni tra privati ed enti pubblici.

1.15 Nella specie, ai fini della qualificazione del contratto soggetto a registrazione, il giudice di appello si è attenuto ai principi enunciati, avendo escluso l’onerosità della cessione di un’area destinata a pubblica utilità dal soggetto privato al Comune e non avendo ravvisato corrispettività nell’attribuzione dei diritti edificatori a titolo compensativo dal Comune al soggetto privato su aree destinate ad insediamenti produttivi, sul presupposto che le contrapposte prestazioni si componessero in modo inscindibile in una più ampia funzione di conformazione urbanistica del territorio, che ne escludeva la riconducibilità alla previsione del D.P.R. 26 aprile 1986, n. 131, allegata tariffa – parte prima, art. 1, e ne imponeva la sussunzione nella previsione della L. 28 gennaio 1977, n. 10, art. 20.

A suo dire, infatti, “la Pubblica Amministrazione realizza con l’apporto del privato (cessione di area) un’opera rispettivamente un impianto di utilità pubblica autorizzando nel contempo la conformazione del territorio ed autorizzando dall’altra parte il privato a realizzare zone urbanistiche di suo interesse”, per cui “la convenzione urbanistica conclusa dalla P.A. col privato non assume valenza privatistica ed autonoma rispetto all’atto autoritativo di modifica del piano urbanistico, ma si inserisce nel procedimento amministrativo finalizzato alla realizzazione dell’opera pubblica, conformando la proiezione dell’esercizio del potere discrezionale all’interno del procedimento amministrativo”.

2. Dunque, apprezzandosi l’infondatezza del motivo dedotto, il ricorso deve essere rigettato.

3. La recente formazione di un indirizzo giurisprudenziale sulla questione esaminata costituisce giusto motivo per disporre la compensazione delle spese giudiziali.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese giudiziali.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale effettuata da remoto, il 12 gennaio 2022.

Depositato in Cancelleria il 27 gennaio 2022

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