Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 23744 del 28/10/2020

Cassazione civile sez. un., 28/10/2020, (ud. 15/09/2020, dep. 28/10/2020), n.23744

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente –

Dott. AMENDOLA Adelaide – Presidente di sez. –

Dott. MANNA Antonio – Presidente di sez. –

Dott. BRUSCHETTA Ernestino Luigi – Presidente di sez. –

Dott. NAPOLITANO Lucio – Consigliere –

Dott. DI MARZIO Mauro – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – rel. Consigliere –

Dott. CARRATO Aldo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 7639-2019 proposto da:

AZIENDA SANITARIA LOCALE DI LECCE, in persona del legale

rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA

FRANCESCO BORGATTI 25, presso lo studio dell’avvocato ANTONGIULIO

AGOSTINELLI, rappresentata e difesa dall’avvocato ALESSANDRO FAVALE;

– ricorrente –

contro

SOCIETA’ COOPERATIVA SOCIALE L’ADELFIA, in persona del Presidente pro

tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA L. MANTEGAZZA 24,

presso il Dott. MARCO GARDIN, rappresentata e difesa dall’avvocato

MARIAGABRIELLA SPATA;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1240/2018 della CORTE D’APPELLO di LECCE,

depositata il 21/12/2018;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

15/09/2020 dal Consigliere Dott. LINA RUBINO;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott.

MATERA MARCELLO, che ha concluso per il rigetto del ricorso;

uditi gli avvocati Alessandro Favale, e Maurizio De Lorenzi, per

delega dell’avvocato M. Gabriella Spata.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1.- Nel 2011 l’Adelfia soc. coop. sociale conveniva in giudizio la ASL di Lecce, chiedendone la condanna alla corresponsione di quanto dovuto a titolo di integrazione in relazione alle prestazioni di riabilitazione psichiatrica erogate in regime di convenzione da due comunità alloggio e due gruppi-appartamento da essa gestiti per il periodo (OMISSIS) (a titolo di differenza tra la retta, già corrisposta dalla Asl, e gli adeguamenti previsti dal regolamento regionale n. 7 del 2002). Affermava trattarsi di strutture già transitoriamente accreditate presso il Servizio Sanitario nazionale, in via di accreditamento istituzionale ai sensi della L.R. n. 8 del 2004.

2. – La ASL di Lecce, nel costituirsi, preliminarmente eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario adito in favore della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in quanto controversia in materia di concessione di pubblici servizi. Nel merito, negava che le strutture indicate avessero mai operato in regime di convenzione, nè con la USL, nè con la successiva ASL, e riteneva che di conseguenza esse non avrebbero mai potuto beneficiare dell’accreditamento transitorio.

3. – Il Tribunale di Lecce rigettava l’eccezione di difetto di giurisdizione e condannava la Asl a pagare l’importo complessivo di Euro 549.831,79 in favore della Cooperativa, accogliendo la domanda di adeguamento delle tariffe in base a quanto previsto dal regolamento regionale in riferimento a due delle quattro strutture indicate dalla Cooperativa stessa.

4. – La Asl proponeva appello, ribadendo in primo luogo il già dedotto difetto di giurisdizione.

5. – La Corte d’Appello di Lecce, con la sentenza n. 1240 del 21.12.2018 qui impugnata, rigettava l’appello della ASL sia quanto alla giurisdizione che nel merito, seppur con un percorso motivazionale parzialmente diverso rispetto a quello seguito dal giudice di primo grado. Confermava in particolare il rigetto dell’eccezione di difetto di giurisdizione condividendo l’avviso del tribunale. Affermava cioè che sussiste la giurisdizione del giudice ordinario sia sulla domanda di adeguamento delle tariffe sia sull’accertamento presupposto riguardante la sussistenza del regime di accreditamento transitorio di cui alla L. n. 724 del 1994, art. 6 non trattandosi di attività discrezionale della P.A. ma di attività vincolata all’accertamento della sussistenza dei presupposti previsti dalla legge, e richiamando in proposito il principio affermato da Cass. S.U. n. 28053 del 2018. Riteneva quindi che la verifica della sussistenza dei requisiti di legge potesse essere operata dal giudice ordinario, anche in eventuale motivato contrasto con l’amministrazione, pur in assenza del provvedimento concessorio di accreditamento.

Nel merito, laddove il giudice di primo grado aveva affermato che solo per due delle quattro strutture operasse automaticamente il regime di accreditamento transitorio, perchè, benchè non indicate nella convenzione del 1987, esse erano state espressamente indicate nella successiva scrittura sottoscritta con la Asl del 1994, la corte d’appello riteneva invece che la qualifica di “soggetto convenzionato”, rilevante ai fini della fruizione del regime dell’accreditamento transitorio e quindi dell’accoglibilità della domanda, non dovesse essere riferita alle singole strutture nel tempo destinate all’erogazione delle prestazioni dedotte in convenzione (nella prima convenzione del 1987 come prorogata con la seconda del 1994) ma all’unico soggetto giuridico “cooperativa L’Adelfia” di (OMISSIS), quale ente gestore delle predette strutture. Rigettava pertanto l’impugnazione della ASL.

6. – L’Azienda Sanitaria Locale di Lecce propone tre motivi di ricorso per cassazione, il primo dei quali relativo alla giurisdizione, avverso la sentenza n. 1240/2018, pubblicata il 21 dicembre 2018, della Corte d’Appello di Lecce.

7. – Resiste la Cooperativa con controricorso illustrato da memoria.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

8. – Con il primo motivo, la ricorrente ASL di Lecce ripropone l’eccezione di difetto di giurisdizione già formulata nei gradi di merito, deducendo la violazione e falsa applicazione dell’art. 113 Cost. e D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 33 come novellato dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 7. Individua il giudice competente nel giudice amministrativo, riconducendo l’ipotesi in esame all’art. 133, comma 1, lett. c) codice del processo amministrativo, che indica come appartenenti alla giurisdizione esclusiva del g.a. “le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all’affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonchè afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di pubblica utilità”.

Richiama alcune pronunce del giudice amministrativo che hanno ricondotto alla giurisdizione amministrativa le controversie che coinvolgano la validità o la determinazione del rapporto di accreditamento presso il Servizio sanitario nazionale e la configurabilità di un tetto massimo di spesa, in dipendenza della inquadrabilità del rapporto di convenzione tra Regione e struttura privata nello schema della concessione di pubblico servizio.

Quindi afferma che il precedente di legittimità richiamato anche dalla sentenza impugnata a fondamento della giurisdizione ordinaria (Cass. n. 28053 del 2018) non sia pertinente con la fattispecie in esame, perchè nel caso sottoposto all’attenzione della Corte mancherebbe radicalmente una valida convenzione, in quanto la convenzione del 1994 non potrebbe saldarsi con la precedente convenzione del 1987 perchè le strutture in relazione alle quali è stata richiesta l’erogazione delle prestazioni non comparivano nella convenzione del 1987.

9. – Con il secondo motivo, la ricorrente deduce la violazione e falsa applicazione in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3 del D.Lgs. n. 502 del 1992 nonchè della L. n. 724 del 1994, art. 6, comma 6, della L.R. Puglia n. 8 del 2004 e L.R. n. 26 del 2006, nonchè del regolamento regionale n. 7 del 2002.

Assume che la corte d’appello, per salvaguardare il rapporto tra la Cooperativa e la ASL, avrebbe dato una interpretazione distorta delle norme indicate, interpretando l’espressione normativa “strutture in convenzione” come se il riferimento fosse al soggetto – nel caso di specie, la cooperativa Adelfia – che le gestisce, mentre il riferimento avrebbe dovuto intendersi effettuato a ciascuna singola struttura, perchè solo in questo modo le singole strutture potrebbero essere sottoposte ai necessari controlli di qualità per verificare che presentino sempre i requisiti per poter erogare in condizioni di sicurezza determinate prestazioni a privati. Soggiunge che, attraverso l’interpretazione avallata dalla corte d’appello, si introdurrebbe una forma di accreditamento transitorio diversa da quella prevista dalla L. n. 724 del 1994.

10. – Infine, con il terzo motivo la ricorrente deduce l’omesso esame circa un fatto decisivo del giudizio oggetto di discussione tra le parti, consistente nella insussistenza di una convenzione e nella nullità della Delib. commissario straordinario 19 settembre 1994, n. 211.

11. – Il primo motivo, relativo alla giurisdizione, è infondato.

La giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non tanto la prospettazione compiuta dalle parti, quanto il petitum sostanziale, che va identificato in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (v., ex multis, Cass. S.U. n. 26200 del 2019).

11.1. – Costituisce principio consolidato l’affermazione secondo la quale le controversie, concernenti “indennità, canoni ed altri corrispettivi” nei rapporti, qualificabili come concessione di pubblico servizio, tra le ASL e le case di cura o le strutture minori, quali laboratori o gabinetti specialistici, riservate alla giurisdizione del giudice ordinario dall’art. 133, comma 1, lett. c) cod. proc. amm., sono sostanzialmente quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra la P.A. concedente e il concessionario del servizio pubblico (contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio “obbligo/pretesa”, senza che assuma rilievo un potere d’intervento riservato alla P.A. per la tutela d’interessi generali); mentre, se la controversia esula da tali limiti e coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra la P.A. e il concessionario si configura secondo il binomio “potere/interesse” e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass., Sez. U., 3 febbraio 2014, n. 2294;Cass., Sez. U., 29 ottobre 2015, n. 22094; Cass., Sez. U., 8 novembre 2016, n. 22646, nonchè, da ultimo, Cass. S.U. n. 26200 del 2019).

11.2. – Di conseguenza, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie che abbiano ad oggetto soltanto l’effettiva debenza dei corrispettivi in favore del concessionario, senza coinvolgere la verifica dell’azione autoritativa della P.A., posto che, nell’attuale sistema sanitario, il versamento del corrispettivo delle prestazioni rese dai soggetti privati accreditati (e prima, dai soggetti convenzionati) viene effettuato nell’ambito di appositi accordi contrattuali, ben potendo il giudice ordinario direttamente accertare e sindacare le singole voci costitutive del credito fatto valere dal privato (Cass., Sez. U., 26 gennaio 2011, n. 1771; Cass., Sez. U., 20 giugno 2012, n. 10149).

11.3. – Peraltro, nulla è cambiato, sotto il profilo della giurisdizione, nel passaggio dal sistema del convenzionamento a quello dell’accreditamento diretto: come questa Corte ha già più volte affermato, in tema di assistenza sanitaria pubblica, il regime dell’accreditamento introdotto dal D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8, comma 5, non ha inciso sulla natura del rapporto tra struttura privata ed ente pubblico, che resta di tipo concessorio, atteso che la prima, a seguito del provvedimento di accreditamento, viene inserita in modo continuativo e sistematico nell’organizzazione della P.A. ed assume la qualifica di soggetto erogatore di un servizio pubblico (Cass. S.U. n. 16336 del 2019; Cass. S.U. n. 473 del 2015; Cass. S.U. n. 3046 del 2007; Cass. S.U. n. 14335 del 2005).

11.4. – Sulla base di tali condivise premesse è stato di recente affermato da queste Sezioni Unite, che, in tema di prestazioni sanitarie effettuate in regime di accreditamento provvisorio, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, secondo il criterio di riparto fissato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004 ed ora dall’art. 133, comma 1, lett. c) cod. proc. amm., le controversie sul corrispettivo dovuto in applicazione della disciplina del rapporto concessorio determinata nell’accordo contrattuale stipulato, in condizioni di pariteticità, tra la ASL e la struttura privata concessionaria (Cass., Sez. U., 2 novembre 2018, n. 28053; Cass. S.U. n. 26200 del 2019).

11.5. – Così richiamati i principi rilevanti in materia, con la domanda introduttiva del giudizio di merito la Cooperativa L’Adelfia ha chiesto soltanto la corresponsione della differenza tra i corrispettivi già erogati dalla Asl in relazione alle prestazioni di degenza per pazienti con problemi psichiatrici erogate dalle strutture aderenti e l’incremento riconosciuto dal regolamento regionale: si tratta di pretese astrattamente riconducibili nell’alveo dei diritti soggettivi, radicando la giurisdizione, quale che sia il fondamento nel merito delle stesse, innanzi all’autorità giudiziaria ordinaria.

11.6. – Nel caso di specie poi la ASL deduce, in via di eccezione, che le strutture in riferimento alle quali si chiedevano le differenze indicate non avessero in realtà i requisiti per transitare dal previgente regime di convenzionamento al successivo regime di accreditamento. Poichè i requisiti per poter transitare dal regime del condizionamento a quello dell’accreditamento, o comunque per poter fruire dell’accreditamento, sono stabiliti dalla legge, appartengono alla giurisdizione del g.o. anche le controversie in cui sia stata introdotta, come nel caso in esame in via di eccezione da parte della ASL rispetto alla domanda originaria, la questione che il soggetto richiedente non disponga dei requisiti per fruire dell’accreditamento.

12. – Rigettato il primo motivo di ricorso, relativo alla giurisdizione, è confermata la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario a decidere la controversia; l’esame e la decisione del secondo e terzo motivo, che non sono attinenti alla giurisdizione, sono rimessi, ai sensi dell’art. 142 disp. att. c.p.c., alla III Sezione.

P.Q.M.

La Corte rigetta il primo motivo del ricorso, rimette l’esame del secondo e terzo motivo alla III Sezione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 15 settembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 28 ottobre 2020