Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 23691 del 28/10/2020

Cassazione civile sez. trib., 28/10/2020, (ud. 05/03/2020, dep. 28/10/2020), n.23691

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TRIBUTARIA

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CHINDEMI Domenico – Presidente –

Dott. DE MASI Oronzo – Consigliere –

Dott. FASANO Anna Maria – rel. Consigliere –

Dott. LO SARDO Giuseppe – Consigliere –

Dott. PENTA Andrea – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 17183-2018 proposto da:

VIVENDA SPA, in persona del legale rappresentante pro tempore, con

domicilio eletto in ROMA VIA B. TORTOLINI 30, rappresentata e difesa

dall’Avvocato MICHELE PERRONE, giusta procura in calce;

– ricorrente –

contro

TAR ABBRUZZO, elettivamente domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI

12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e

difende;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1064/V/2017 della COMM. TRIB. REG. di ABRUZZO,

depositata il 27/11/2017;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

05/03/2020 dal Consigliere Dott. FASANO ANNA MARIA;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

BASILE TOMMASO che ha concluso per il rigetto del ricorso;

udito per il ricorrente l’Avvocato PERRONE che ha chiesto

l’accoglimento del ricorso;

udito per il controricorrente l’Avvocato DIODATO che ha chiesto il

rigetto del ricorso.

Fatto

FATTI DI CAUSA

Con determinazione dirigenziale n. 202 del 29.4. 2015, il Comune di Silvi aggiudicava definitivamente a Vivenda S.p.A. il servizio oggetto della procedura di gara e, successivamente, con nota prot. n. 18790 del 15.5.2015, provvedeva a comunicare il relativo provvedimento. Con Det. del Settore Pubblica Istruzione 11 agosto 2015, n. 396, il Comune di Silvi revocava l’aggiudicazione definitiva dell’appalto del servizio di refezione scolastica, precedentemente disposta in favore della società ricorrente. Avverso il provvedimento di revoca dell’aggiudicazione definitiva, la società Vivenda S.p.A. proponeva ricorso con richiesta di emanazione di provvedimenti cautelari ante causam D.Lgs. n. 104 del 2010 ex art. 56 innanzi al T.A.R. dell’Abruzzo. Con Det. del Settore Pubblica Istruzione n. 476 del 2015, il Comune di Silvi affidava in via definitiva il servizio di refezione scolastica al Consorzio Servizi Abruzzese C.S.A., secondo classificato in graduatoria.

La ricorrente presentava “motivi aggiunti” a fronte della conoscenza degli estremi della determinazione, che venivano notificati alle controparti in data 22.10.2015. Il Tribunale Amministrativo Regionale dell’Abruzzo notificava alla contribuente la nota prot. 00024/2015 del 20.11.2015 con cui, in relazione al deposito dei motivi aggiunti, rappresentava l’omesso pagamento del contributo unificato. La società riteneva di non essere tenuta al pagamento, avendo impugnato con tale atto processuale il medesimo provvedimento di aggiudicazione definitiva disposto in favore del Consorzio Servizi Abruzzese C.S.A., limitandosi a specificare gli estremi (n. 476/2015 del 17.9.2015), con la conseguenza che non era stata ampliata la domanda originaria, atteso che l’annullamento dell’aggiudicazione definitiva in favore del Consorzio C.S.A., cui anche il ricorso era stato notificato, era già contenuta nella impugnativa. Con istanza del 24.11.2015, Vivenda S.p.A. formulava richiesta al T.A.R. Abruzzo di procedere all’annullamento e/o revoca dell’invito al pagamento del contributo unificato, in quanto non dovuto. Il T.A.R. Abruzzo, con nota prot. n. 1255/15/U del 1.12.2015, rigettava la richiesta, concludendo per la debenza di quanto richiesto. La contribuente impugnava la nota prot. n. 1255/15/U innanzi alla Commissione Tributaria Provinciale di L’Aquila, assumendo che nella fattispecie si verteva in ipotesi di motivi aggiunti “propri”, che contenevano nuove censure proposte con il provvedimento già impugnato con l’atto introduttivo del giudizio, con lo scopo di evidenziare ulteriori vizi conosciuti solo successivamente. Ciò in quanto la Det. n. 476 del 2015 presentava lo stesso contenuto, ossia l’aggiudicazione definitiva dell’appalto del servizio di refezione scolastica in favore del secondo classificato in graduatoria, dei provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio. L’adita Commissione accoglieva il ricorso con sentenza n. 529 del 2016. Il TAR Abruzzo – L’Aquila impugnava la decisione innanzi alla Commissione Tributaria Regionale dell’Abruzzo che, con sentenza n. 1604/5/2017, accoglieva l’appello. Vivenda S.p.A. ricorre per la cassazione della sentenza, svolgendo tre motivi, illustrati con memorie. Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo – L’Aquila si è costituito con controricorso ed ha presentato memorie.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo si denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5, violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 53, in ordine alla inammissibilità dell’appello proposto dal TAR Abruzzo – l’Aquila ed accolto dalla Commissione Tributaria Regionale con sentenza n. 1064/V/2017, atteso che la decisione sarebbe stata gravata mediante la riproporzione, generica e laconica, delle argomentazioni ed eccezioni già proposte con memoria di costituzione in primo grado, omettendo di formulare motivi specifici di censura alla sentenza della Commissione Tributaria Provinciale.

2. Con il secondo motivo si denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5, violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 43, dell’art. 13, commi 6 bis e 6 bis 1 (introdotto dal D.L. 13 agosto 2011, n. 138, art. 2, comma 35 bis, lett. e), convertito, con modificazioni, dalla L. 14 settembre 2011, n. 148) e del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 14, comma 3 ter, atteso che l’art. 43 cit. opera una netta distinzione tra i motivi aggiunti propri, volti ad integrare la causa petendi ed i motivi aggiunti impropri volti all’ampliamento del petitum oltre che della causa petendi. La ricorrente deduce che nella vicenda in esame si verterebbe in una chiara ipotesi di motivi aggiunti cc.dd. propri, giacchè Vivenda S.p.A. non avrebbe gravato atti nuovi, limitandosi a specificare gli estremi dei medesimi provvedimenti già impugnati “al buio” con il ricorso principale e, per l’effetto, ad addurre nuove ed ulteriori ragioni a sostegno della domanda di annullamento proposta con il ricorso introduttivo.

3. Con il terzo motivo si denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5, violazione e falsa applicazione del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, commi 6 bis e 6 bis 1 (introdotto dal D.L. 13 agosto 2011, n. 138, art. 2, comma 35 bis, lett. e), convertito con modificazioni, dalla L. 14 settembre 2011, n. 148), e art. 14, comma 3-ter, nonchè violazione degli artt. 24 e 113 Cost. La ricorrente deduce che, nel caso in esame, non sussisterebbe una differenza tra gli oggetti del ricorso principale e i motivi aggiunti, atteso che è stato gravato il medesimo provvedimento impugnato “al buio” con il ricorso principale (la determinazione n. 476 del 2015 di aggiudicazione definitiva della gara alla controinteressata Consorzio Servizi Abruzzese), sicchè sarebbe del tutto evidente l’assenza di oggetti effettivamente distinti.

4. Il primo motivo è infondato. Questa Corte, con indirizzo condiviso, ha sostenuto che nel processo tributario di appello è irrilevante che i motivi siano enunciati nella parte espositiva dell’atto ovvero separatamente, atteso che, non essendo imposti dal D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 53, rigidi formalismi, gli elementi idonei a rendere “specifici” i motivi di appello possono essere ricavati, anche per implicito, purchè in maniera univoca, dall’intero atto di impugnazione considerato nel suo complesso, comprese le premesse in fatto, la parte espositiva e le conclusioni (Cass. n. 30341 del 2019). E’ stato, altresì, precisato che: “La riproposizione a supporto dell’appello delle ragioni inizialmente poste a fondamento dell’impugnazione del provvedimento impositivo (per il contribuente) ovvero della dedotta illegittimità dell’accertamento (per l’Amministrazione finanziaria), in contrapposizione alle argomentazioni adottate dal giudice di primo grado, assolve l’onere di impugnazione specifica imposto dal D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 53, quanto il dissenso investa la decisione nella sua interezza e, comunque, ove dall’atto di gravame, interpretato nel suo complesso, le ragioni di censura siano ricavabili, seppur per implicito, in termini inequivoci”(Cass. n. 32954 del 2018). Nella fattispecie, la ricorrente non contesta la comprensione delle ragioni di censura o il contenuto del gravame, pertanto, le dedotte doglianze non hanno pregio.

5. Il secondo ed il terzo motivo di ricorso, da esaminarsi congiuntamente per ragioni di connessione logica, sono infondati nei termini di seguito enunciati.

5.1. Il D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 6 bis, Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia, nel prevedere gli importi del contributo unificato per i ricorsi proposti davanti ai Tribunali amministrativi regionali e al Consiglio di Stato, espressamente richiama “i ricorsi di cui all’art. 119 c.p.a., comma 1, lett. a)”, specificando che “ai fini del presente comma, per ricorsi si intendono quello principale, quello incidentale e i motivi aggiunti che introducono domande nuove”. Il presupposto d’imposta è costituito, ai sensi del T.U. n. 115 del 2002, art. 14, dal deposito dell’atto introduttivo del giudizio con il quale si instaura il processo amministrativo di primo ovvero di secondo grado. Per “ricorso” si intende anche il ricorso incidentale (o di appello incidentale) ed i motivi aggiunti che introducono domande nuove. In queste due ipotesi l’onere tributario sorge al momento del deposito dell’atto – motivi aggiunti o ricorso incidentale cui accede.

5.2. Il D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 43, prevede due tipologie di motivi aggiunti, che consentono al ricorrente principale e a quello incidentale di introdurre sia nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte, sia domande nuove purchè connesse con quelle già proposte.

Vengono definiti “motivi aggiunti propri” (cioè quelli che prospettano censure nuove avverso gli stessi atti) quelle censure aggiunte o motivi di ricorso aggiunti nei confronti di un provvedimento già impugnato in conseguenza della conoscenza di atti ulteriori rispetto a quelli noti allo stesso ricorrente al momento della proposizione del ricorso.

In sostanza, i motivi aggiunti propri consentono al ricorrente di porre a fondamento della propria domanda ulteriori ragioni, in fatto e in diritto, in aggiunta a quelle già dedotte nel corso del giudizio,

Seguendo l’insegnamento della dottrina processualcivilistica, la causa petendi, espressione latina “ragione del domandare”, può essere considerata il titolo giuridico su cui si fonda la pretesa sostanziale: essa rappresenta la ragione obiettiva su cui la domanda si fonda, ossia il diritto sostanziale affermato in forza del quale viene chiesto il petitum. Con la causa petendi si indicano l’insieme dei fatti che, alla luce della norma di legge invocata, hanno l’effetto di costituire il diritto soggettivo fatto valere in giudizio con la domanda proposta. I fatti che confluiscono nella causa petendi vengono, pertanto, detti costitutivi, per distinguerli da quelli posti a fondamento delle eccezioni di merito sollevate dal convenuto, che sono chiamati estintivi, impeditivi o modificativi, in quanto negano il diritto affermato dalla controparte. La causa petendi assieme al petitum rappresentano uno degli elementi oggettivi che contribuiscono all’identificazione dell’azione esercitata.

Con i “motivi aggiunti propri”, pertanto, ricorrendone i presupposti per la proposizione, si possono prospettare vizi diversi ed ulteriori rispetto a quelli già dedotti con il ricorso introduttivo, ampliando in tal modo il thema decidendum sul fronte della causa petendi. Con tale tipologia di motivi aggiunti si individuano quelle deduzioni integrative che il ricorrente può proporre, ampliando l’oggetto del giudizio, senza alcun limite di contenuto e, quindi, senza alcun limite di novità dei motivi, in relazione “alla successiva conoscenza di altre parti del provvedimento impugnato o di altri atti connessi al provvedimento impugnato”.

5.3. “I motivi aggiunti impropri” (e cioè quelli diretti ad impugnare nuovi atti facenti parte della procedura di aggiudicazione, anche solo per illegittimità derivata), invece, consentono al ricorrente di impugnare un atto emanato in pendenza di giudizio, purchè la nuova domanda sia connessa a quella già proposta e, quindi, di ampliare il petitum originario. Non si tratta di motivi aggiunti in senso proprio, in quanto con essi non si aggiungono ulteriori motivi al ricorso avverso un provvedimento già sottoposto al vaglio giurisdizionale, ma si impugnano uno o più provvedimenti connessi a quello già impugnato.

Ne consegue che se la prima tipologia di motivi aggiunti si risolve nell’ampliamento della causa petendi del ricorso originario, ossia nell’aggiunta di nuovi motivi a quelli già dedotti contro l’atto impugnato, ciò che il legislatore consente attraverso la seconda tipologia di motivi aggiunti (impropri) è l’ampliamento del petitum del ricorso e, dunque, l’impugnazione di atti diversi da quello già investito del gravame.

In realtà i motivi aggiunti impropri, agendo proprio sul petitum, estendono l’istanza annullatoria ad un altro provvedimento connesso con quello già oggetto dell’atto introduttivo del giudizio e deducono contro di esso gli stessi vizi di legittimità (illegittimità derivata) e/o vizi diversi (illegittimità autonoma).

5.4. In passato, la differenza tra le descritte tipologie di motivi aggiunti veniva considerata decisiva ai fini dell’applicazione del contributo unificato. Si riteneva, infatti, che il contributo unificato non dovesse essere corrisposto quando attraverso i motivi aggiunti fossero state prospettate “nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte”, vale a dire in caso di proposizione di motivi aggiunti “propri”. Viceversa, si riteneva che fossero soggetti al contributo unificato i motivi aggiunti “impropri”, vale a dire quei motivi aggiunti che estendevano l’impugnazione ad ulteriori atti rispetto a quelli implicati nel ricorso principale, indipendentemente dal contenuto della “nuova” impugnazione e dal “grado” di connessione esistente tra gli stessi atti impugnati. Tale interpretazione era basata sulla formulazione letterale del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, commi 6 bis e 6 bis 1, in base al quale il contributo unificato è dovuto soltanto in caso di proposizione di “motivi aggiunti che introducono domande nuove”. Questa impostazione aveva trovato riscontro nella circolare del Segretario Generale della Giustizia amministrativa del 18 ottobre 2011 (aggiornata il 22 ottobre 2014 e ribadita dalla circolare del 23 ottobre 2015) ove era stato stabilito che il contributo unificato fosse dovuto in caso di motivi aggiunti diretti a impugnare “provvedimenti diversi da quelli già portati all’attenzione del giudice col ricorso introduttivo”.

La stessa circolare al punto B.2, relativo ai motivi aggiunti, chiariva che l’obbligo contributivo sorge solo nel caso di “atti processuali (…) che comportino un sostanziale ampliamento del “thema decidendum” nel duplice senso: di estendere l’impugnazione a provvedimenti diversi da quelli già portati all’attenzione del giudice con il ricorso introduttivo; di introdurre nuove azioni di accertamento o di condanna”. Al successivo punto B.3 si specificava che “l’individuazione da parte dell’ufficio giudiziario del presupposto di imposta, in relazione al deposito di motivi aggiunti, andava effettuata tenendo conto dei seguenti requisiti, che dovevano sussistere congiuntamente:

a) Impugnazione di un atto (di qualsiasi natura e portata sostanziale) “nuovo”, vale a dire non gravato col ricorso introduttivo del giudizio, ovvero richiesta di accertamento di un rapporto, ovvero azione di condanna (…) formulate per la prima volta in giudizio;

b) Notifica dei motivi aggiunti all’amministrazione emanante ed ai controinteressati.

Secondo tale circolare “se la pluralità di domande è il frutto di un ampliamento successivo, operato con i motivi aggiunti, al deposito di tali atti andrà versato un ulteriore contributo unificato”; al contrario nelle ipotesi in cui “con i motivi aggiunti venga impugnato l’originario provvedimento per vizi diversi da quelli fatti valere con il ricorso originario” (ossia in caso di proposizione di motivi aggiunti propri), il contributo non sarà dovuto. In tal modo si attribuiva rilevanza decisiva al contenuto ed alla natura ampliativa del thema decidendum dell’atto giudiziario che andava a depositare rispetto all’intestazione dell’atto stesso.

5.5. Questa interpretazione (sostenuta anche dalla ricorrente) non può essere più totalmente condivisa a seguito della sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 6 ottobre 2015, n. 61 resa nella causa C-61/14, secondo cui il criterio per stabilire il pagamento del contributo unificato, in ipotesi di proposizione di motivi aggiunti, è quello del “considerevole ampliamento dell’oggetto della controversia già pendente”.

La Corte UE, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità rispetto alla normativa Europea dell’importo del contributo unificato previsto dalla legislazione nazionale in materia di appalti, per un verso, ha dichiarato compatibile con tale normativa il suddetto importo, e, per altro verso, ha statuito che un’applicazione multipla dei tributi giudiziari nell’ambito del medesimo giudizio possa trovare giustificazione solo se l’oggetto del ricorso principale e quello dei motivi aggiunti siano “effettivamente distinti” e qualora questi ultimi diano luogo a “un ampliamento considerevole dell’oggetto della controversia già pendente”.

Si è ritenuto legittimo e coerente con la normativa comunitaria, non solo la disposizione sul contributo unificato particolarmente oneroso, ma anche la norma che prevede il cumulo di più contributi, semprechè siano proposti motivi aggiunti alla domanda introduttiva del giudizio. A parere della Corte, infatti, il principio dell’effettività della tutela giurisdizionale non viene pregiudicato dalle misure processuali adottate dal Legislatore nazionale, posto che il diritto dell’Unione riconosce ad ogni Stato membro la possibilità di stabilire l’ammontare del contributo unificato, tenendo conto del necessario finanziamento dell’attività giurisdizionale e, in secondo luogo, dell’effetto dissuasivo rispetto alla proposizione di domande infondate.

La Corte di Giustizia afferma che non sussiste alcun contrasto della normativa nazionale in materia di contributo unificato in tema di appalti pubblici con i principi Europei di effettività ed equivalenza. La previsione del pagamento del contributo contribuisce al buon funzionamento del sistema giurisdizionale, in quanto costituisce una fonte di finanziamento dell’attività giurisdizionale degli Stati membri purchè si realizzi un “ampliamento considerevole dell’oggetto della controversia già pendente”. Nella stessa pronuncia si precisa, altresì, che, qualora non si verifichino le predette condizioni, “l’obbligo di pagamento aggiuntivo di tributi giudiziari in ragione della presentazione di tali motivi si pone in contrasto con l’accessibilità dei mezzi di ricorso garantita dalla direttiva 89/665 e con il principio di effettività.”

5.6. Il Collegio ritiene importante precisare che la Corte di giustizia ha stabilito che “spetta al giudice nazionale esaminare gli oggetti dei ricorsi presentati da un amministrato e dei motivi dedotti dal medesimo nel contesto di uno stesso procedimento” e se “il giudice nazionale (…) accerta che tali oggetti non sono effettivamente distinti o non costituiscono un ampliamento considerevole dell’oggetto della controversia già pendente, è tenuto a dispensare l’amministrato dall’obbligo di pagamento di tributi giudiziari cumulativi”.

Siffatto accertamento certamente non sfugge all’ambito della giurisdizione amministrativa. Del resto sarebbe singolare che tale accertamento non fosse consentito al giudice che è chiamato dalla legge ad esaminare il contenuto intrinseco degli stessi atti (ricorso originario e motivi aggiunti), così come è consentito al giudice tributario tenuto all’accertamento della debenza del tributo, il quale, a tale fine, deve verificare se vi sia stata nella fattispecie in esame una dilatazione del “thema decidendum”.

Va evidenziato che, dopo la pronuncia della Corte di Giustizia n. 61 del 2015, la posizione dell’Amministrazione fiscale è stata chiaramente espressa dalla circolare adottata dal Segretario Generale della Giustizia Amministrativa del 23 ottobre 2015, secondo cui il tributo non è dovuto solo in caso di “invarianza dell’oggetto (…) vale a dire in assenza dell’impugnazione di un ulteriore provvedimento amministrativo”.

5.7. Per la valutazione della questione relativa alla debenza del contributo unificato in ipotesi di proposizione di motivi aggiunti, tenuto conto dell’interpretazione offerta dalla giurisprudenza Eurocomunitaria, un ausilio può essere offerto dall’istituto della connessione, utile per comprendere se la proposizione dei motivi aggiunti determini un ampliamento dell’oggetto della causa principale da valutarsi “considerevole”, ovvero per stabilire se gli oggetti del ricorso introduttivo e quello dei motivi aggiunti siano “effettivamente distinti”.

L’istituto della connessione è stato considerato come un criterio implicito di distribuzione della competenza, in quanto consente l’impugnazione innanzi allo stesso giudice di più atti che, se impugnati separatamente, apparterrebbero alla cognizione di giudici differenti. Ai sensi dell’art. 32 c.p.a., comma 1, è sempre ammissibile nello stesso giudizio il cumulo di domande connesse, proposte in via principale o in via incidentale. Il Consiglio di Stato, Sez. V, 14.12.2011, n. 6537 ha precisato che nel giudizio amministrativo assume rilevanza solo la connessione oggettiva, per cui il cumulo di domande presuppone che le medesime siano o contemporaneamente connesse dal punto di vista oggettivo e soggettivo, oppure semplicemente connesse dal punto di vista oggettivo. La ratio dell’istituto interpretativo deve essere colta nell’esigenza di evitare la confu-zione tra controversie diverse, con conseguente aggravio dei tempi del processo, nonchè nella necessità di impedire l’elusione di disposizioni fiscali, atteso che con il ricorso cumulativo il ricorrente chiede più pronunce giurisdizionali provvedendo una sola volta al pagamento dei relativi tributi.

Il fenomeno processuale della connessione, tra cause o tra domande, o, tra azioni, riporta ad un fenomeno unico che è quello del collegamento tra diverse vicende sostanziali, oggetto di diverse domande giudiziali, e, in quanto tali, materia di diverse cause. Assume pertanto rilievo la connessione oggettiva che deve sussistere tra domande giudiziali, essendo scontata l’identità soggettiva della parte che la propone, cioè quello dei rapporti tra ricorso principale e ricorso incidentale che si pone anche per le domande proposte con i rispettivi motivi aggiunti. Nella giurisprudenza amministrativa la connessione oggettiva viene colta generalmente nel collegamento procedimentale o funzionale tra atti diversi, e, poichè la vicenda sostanziale appare unitaria in quanto unici o coordinati siano gli interessi pubblici perseguiti e quelli del privato coinvolti, è necessario che i diversi atti appartengano ad un unico procedimento, e siano espressione di un unico potere, oppure siano conclusivi di procedimenti autonomi ma collegati tra loro.

La connessione amministrativa viene analizzata nella giurisdizione non più come nesso esistente tra atti e provvedimenti collegati tra loro, ma anche come collegamento tra domande che recano elementi oggettivi almeno in parte identici.

All’interno di tale cornice concettuale, la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto la sussistenza della connessione oggettiva: a) quando tra gli atti impugnati viene ravvisata quantomeno una connessione procedimentale di presupposizione giuridica o di carattere logico, in quanto diversi atti incidono sulla medesima vicenda; b) quando le domande cumulativamente avanzate si basano sugli stessi presupposti di fatto o di diritto e siano riconducibili nell’ambito dello medesimo rapporto o di un’unica sequenza procedimentale; c) quando sussistono elementi di connessione tali da legittimare la riunione dei ricorsi.

5.8. Tenendo conto dell’indirizzo espresso dalla sentenza della Corte di Giustizia, l’istituto della connessione oggettiva rileva, ai fini della esenzione del contributo unificato, solo se determina un “considerevole” ampliamento dell’oggetto della causa principale con i motivi aggiunti.

Si pongono, pertanto, delicate questioni: a) l’accertamento dei requisiti perchè si abbia una connessione oggettiva tra le domande; b) l’interpretazione del rapporto di connessione tra domande contenute nel ricorso principale (e nei motivi aggiunti) e domande contenute nel ricorso incidentale (e motivi aggiunti).

Emerge, quindi, la necessità di evidenziare se vi sia tra le cause una connessione “forte” o una connessione “debole”.

Il legame tra i provvedimenti, infatti, può essere di varia intensità, tanto che si possono prefigurare due tipi di connessioni: quelle “forti” (ovvero qualificate, necessarie) e quelle “deboli” (ovvero semplici, non necessarie).

La connessione meramente soggettiva e quella fattuale (o causale) possono essere qualificate come connessioni deboli. Nel primo caso (nel caso di connessione soggettiva) gli elementi di contatto sono meramente formali (vale a dire i soggetti attivi e passivi).

L’indirizzo prevalente della giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato ad. plenaria n. 29 del 2013) ritiene tale tipologia di connessione giuridicamente irrilevante da un punto di vista processuale, o, meglio dire, non idonea, di per sè, a rendere ammissibile la proponibilità dei motivi aggiunti mediante l’impugnazione di atti o provvedimenti ulteriori rispetto a quello impugnato con il ricorso principale.

Nel secondo caso (connessione fattuale), inoltre, gli elementi di contatto si riferiscono a caratteri esterni all’atto (i presupposti di fatto e/o di diritto dello stesso), sicchè non è rinvenibile uno stretto e diretto legame, di tipo strutturale o funzionale, tra i poteri pubblici e i provvedimenti amministrativi che ne sono espressione.

I requisiti di connessione oggettiva “forte” vengono individuati dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato Sez. V, 17 gennaio 2011, n. 202; Cons. Stato Sez. IV, 27 novembre 2010, n. 8251; Cons. Stato, Sez. VI, 17 marzo 2010, n. 1564): a) quando fra gli atti impugnati viene ravvisata una connessione procedimentale di presupposizione giuridica (es. tra dichiarazione di pubblica utilità e provvedimento di esproprio); b) o un presupposizione di carattere logico (cioè un rapporto di pregiudizialità in senso sostanziale o almeno processuale, perchè esame del provvedimento che costituisce un antecedente logico-giuridico è essenziale per poter esaminare il provvedimento conseguente).

Non tutte le ipotesi di connessione oggettiva determinano un “considerevole ampliamento dell’oggetto della controversia”.

Ciò, in quanto, all’interno della generale categoria della connessione rilevante nel processo amministrativo, la forma più intensa di connessione è quella per pregiudizialità – dipendenza: essa ricorre quando sussiste un legame di consequenzialità necessaria tra i provvedimenti. Ossia quando un atto costituisce il fondamento di un altro atto, sicchè l’illegittimità di quello pregiudiziale provoca l’illegittimità di quello dipendente.

In questa ipotesi, laddove l’invalidità dell’atto presupposto sia considerata causa invalidante consequenziale dell’atto applicativo, si riconosce che sussiste un “unico oggetto del giudizio”, sia pure preordinato all’adozione di una pluralità di statuizioni di annullamento.

Quindi, la differenza tra connessioni deboli e connessioni forti rappresenta il riferimento fondamentale da cui partire per individuare i possibili casi di esenzione dal contributo unificato alla luce dei principi enunciati dalla sentenza della Corte di Giustizia.

Nell’ipotesi di connessione debole tra atti, come quella fattuale o causale, pur legittimando il giudice a trattare congiuntamente le questioni, non è idonea a sottrarre i motivi aggiunti impropri all’obbligo del pagamento del contributo unificato.

In queste ipotesi, le impugnazioni sono dirette contro provvedimenti formalmente e sostanzialmente distinti ciascuno dotato di una autonoma efficacia lesiva e ciascuno potenzialmente affetto da autonomi vizi di legittimità.

L’impugnazione con motivi aggiunti di provvedimenti debolmente connessi, ovvero non legati da un rapporto di pregiudizialità-dipendenza con quello gravato con ricorso principale, determinando un effettivo e sostanziale ampliamento dell’oggetto della controversia, deve essere sempre assoggettato al pagamento del contributo unificato.

Solo la connessione “forte” tra atti, applicando il criterio individuato dalla Corte di giustizia, è idonea ad escludere l’assoggettabilità dei motivi aggiunti impropri al contributo unificato.

Da siffatti rilievi consegue che ha senso non tanto individuare una disciplina unitaria della connessione oggettiva ai fini dell’accertamento dei presupposti per il pagamento del contributo unificato, quanto piuttosto una pluralità di discipline in relazione alle diverse situazioni in cui emerge una connessione oggettiva “forte” idonea ad escludere un considerevole ampliamento dell’oggetto della controversia.

5.9. Tale valutazione non deve essere condizionata dal fatto che il contribuente, con il risorso principale e con i motivi aggiunti, abbia inteso perseguire lo stesso bene della vita.

Il Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 27.4.2015, n. 5, ha stabilito che “nel giudizio impugnatorio di legittimità di primo grado, l’unicità o pluralità di domande proposte dalle parti, mediante ricorso principale, motivi aggiunti o ricorso incidentale, si determina esclusivamente in funzione della richiesta di annullamento di uno o più provvedimenti autonomamente lesivi”. Secondo il Consiglio di Stato, il provvedimento sul quale determinare un’eventuale pluralità di domande non deve essere ricercato nelle declinazioni che il bene della vita protrebbe assumere in relazione all’accoglimento delle relative doglianze, bensì sul numero dei provvedimenti (autonomamente lesivi) che sono stati oggetto di impugnazione. L’Adunanza Plenaria ha seguito l’indirizzo espresso da questa Corte con le sentenze a SS.UU. n. 26242 e 26343 del 2014 che, con riferimento al processo civile e ai rapporti tra privati, hanno rilevato l’unicità delle azioni proposte sulla base dell’unicità della causa petendi, e della situazione soggettiva sostanziale, relativamente all’impugnazione dell’unico atto in cui era stata consacrata l’attività negoziale.

Ne consegue che, in tema di pagamento del contributo unificato, l’unicità o pluralità di domande proposte dalle parti, mediante ricorso principale, motivi aggiunti, o ricorso incidentale, si determina esclusivamente in funzione della richiesta di annullamento di uno o più provvedimenti autonomamente lesivi. Il cumulo delle domande, la cui ammissibilità nel processo amministrativo è innegabile in forza del disposto di cui all’art. 32 c.p.a., deve essere ancorata a determinati postulati di fondo, che vengono in rilievo in particolare modo nel processo impugnatorio. A tale proposito assume importanza il contenuto dell’art. 40 c.p.a., comma 1, lett. b), che, nell’individuare il contenuto necessario del ricorso, stabilisce che lo stesso deve contenere fra l’altro “l’indicazione dell’oggetto della domanda, ivi compreso l’atto e il provvedimento impugnato”, con ciò lasciando intendere, testualmente, che nel giudizio impugnatorio a ciascun ricorso corrisponde di norma l’impugnativa di un solo provvedimento, sicchè quando con i motivi aggiunti si impugnano altri provvedimenti si pone la questione del pagamento del contributo unificato e, quindi, sulla base dei principi espressi dalla Corte di Giustizia, del “considerevole” ampliamento dell’oggetto del giudizio.

5.10. Nella fattispecie, non è contestato che con motivi aggiunti è stato impugnato un altro provvedimento amministrativo, che si può ritenere in ipotesi autonomamente lesivo, sebbene riferito al medesimo bene della vita vantato dalla società ricorrente. Con il ricorso principale la società contribuente ha impugnato la revoca (determina n. 396 del 2015) dell’aggiudicazione definitiva n. 202 del 29.4.2015 del servizio oggetto della procedura di gara, mentre con i motivi aggiunti ha impugnato la Det. n. 476 del 2015, con la quale si è provveduto all’affidamento definitivo del servizio di refezione scolastica al Consorzio Servizi Abruzzese C.D.A.

In ragione dei principi espressi, il contribuente è tenuto al pagamento del contributo unificato per la proposizione di motivi aggiunti, per avere impugnato un altro provvedimento amministrativo, autonomamente lesivo e non connesso secondo un vincolo di pregiudizialità-dipendenza con il provvedimento di revoca dell’aggiudicazione definitiva n. 202 del 2015. Nella fattispecie, l’impugnazione con motivi aggiunti ha determinato un ampliamento dell'”oggetto” della controversia da qualificarsi “considerevole”, atteso che si è impugnato la determina di affidamento definitivo ad un terzo del servizio di refezione scolastica, dopo che si era provveduto, con ricorso principale, ad impugnare gli atti di esclusione della fase di ammissione alla gara.

Tale argomentazione è supportata anche dall’indirizzo espresso dalla giurisprudenza amministrativa, secondo cui il numero delle domande viene misurato proprio sul numero delle ragioni sulle quali esse si fondano, sicchè si è ritenuto che la domanda di annullamento del provvedimento di aggiudicazione non coincide con la domanda di annullamento del provvedimento stesso (Cons. Stato, Sez. IV, Sent. 11.9.2012, n. 4827; Cons. Stato Sez. VI ord. 11.12.2013, n. 761). Mentre la prima domanda è finalizzata alla ripetizione della gara, la seconda domanda mira alla aggiudicazione della gara: la diversa ragione fondante le due domande, benchè basate sulla stessa azione (di annullamento) consentirebbe, come si è detto, anche una diversa ed autonoma trattazione, sicchè il differente effetto conformativo derivante dalla stessa pronuncia di annullamento non può che portare ad inquadrare le citate domande come differenti (Cons. Stato Sez. V ord. 22.12.2014, n. 6204).

6. Ne consegue che nessuna censura può essere espressa nei confronti della sentenza impugnata, atteso i giudici di appello facendo buon governo dei principi illustrati, hanno affermato, con accertamento in fatto (insindacabile in sede di legittimità in quanto congruamente motivato e privo di vizi logici) che l’atto denominato “motivi aggiunti” ha ad oggetto un atto del tutto nuovo rispetto ai provvedimenti impugnati con il ricorso principale, ed evidenziato che il contratto di refezione scolastica stipulato con il Consorzio Servizi Abruzzese ha una sua autonoma potenzialità lesiva (Det. n. 1444 del 2015) concludendo testualmente che: ” la domanda volta a farne dichiarare l’inefficacia, comporta un sicuro ampliamento del thema decidendum” con conseguente obbligo di pagamento del contributo unificato.

7. In definitiva, il ricorso va rigettato. La novità della questione trattata suggerisce la compensazione integrale tra le parti delle spese di lite

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e compensa integralmente tra le parti le spese di lite. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto. Si dà atto che il presente provvedimento è sottoscritto dal solo presidente del collegio per impedimento dell’estensore, ai sensi del D.P.C.M. 8 marzo 2020, art. 1, comma 1, lett. a).

Così deciso in Roma, il 5 marzo 2020.

Depositato in Cancelleria il 28 ottobre 2020