Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 23598 del 27/10/2020

Cassazione civile sez. un., 27/10/2020, (ud. 15/09/2020, dep. 27/10/2020), n.23598

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE UNITE CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente –

Dott. AMENDOLA Adelaide – Presidente di Sezione –

Dott. MANNA Felice – Presidente di Sezione –

Dott. BRUSCHETTA Ernestino Luigi – Consigliere –

Dott. NAPOLITANO Lucio – Consigliere –

Dott. DI MARZIO Mauro – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – Consigliere –

Dott. TERRUSI Francesco – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 9936-2019 proposto da:

MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, in persona del Ministro pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso

l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– ricorrente –

contro

INPS – ISTITUTO NAZIONALE PREVIDENZA SOCIALE, in persona del legale

rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA

CESARE BECCARIA 29, presso lo studio dell’avvocato DARIO MARINUZZI,

che lo rappresenta e difende;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 756/2018 del TRIBUNALE di L’AQUILA, depositata

il 21/09/2018.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

15/09/2020 dal Consigliere TRICOMI IRENE;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale

SALZANO FRANCESCO, che ha concluso per il rigetto del primo motivo

del ricorso e rimessione alla Sezione semplice per gli altri motivi;

udito l’Avvocato Emanuele Manzo per l’Avvocatura Generale dello

Stato.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Il Tribunale di L’Aquila, con la sentenza n. 756 del 2018, pubblicata il 21 settembre 2018, pronunciando sull’appello proposto dal Ministero della giustizia nei confronti dell’INPS, avverso la sentenza n. 128 del 2014 del Giudice di pace di L’Aquila, ha rigettato l’impugnazione.

2. L’INPS, quale successore ex lege dell’INPDAP, con atto di citazione notificato il 6 agosto 2013, aveva adito il Giudice di pace di L’Aquila chiedendo la condanna del Ministero della giustizia al pagamento della somma di Euro 692,23, quale risarcimento del danno patito in conseguenza della ritardata trasmissione della documentazione necessaria ad istruire la domanda di riscatto (relativa a servizi utili per la determinazione dell’indennità di buonuscita), presentata da un dipendente, domanda che, debitamente istruita, avrebbe dovuto essere trasmessa all’ENPAS (poi INPDAP, oggi INPS) entro il termine semestrale di cui al D.P.R. 29 dicembre 1973, art. 24.

3. Il Giudice di Pace accoglieva la domanda e condannava il Ministero convenuto al risarcimento del danno nei confronti dell’INPS, quantificato in Euro 692,23 (somma corrispondente agli interessi legali maturati dal primo giorno di ritardo all’adozione del decreto di riscatto), oltre interessi legali dalla domanda al soddisfo.

4. Il Ministero poponeva appello, chiedendo, in via pregiudiziale, che fosse dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore della giurisdizione del giudice amministrativo, il D.Lgs. n. 104 del 2010, ex art. 133 e nel merito, il rigetto della domanda dell’INPS o in subordine la riduzione delle pretese dell’Istituto.

5. Il Tribunale ha affermato che non sussisteva il proprio difetto di giurisdizione, posto che le controversie aventi ad oggetto il risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento amministrativo, rispetto alle quali sussiste la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo del D.Lgs. n. 104 del 2010, ex art. 133, comma 1, lett. a, sono quelle inerenti al danno patito dal soggetto destinatario del provvedimento finale.

Il caso di specie riguardava, invece, il diverso rapporto tra due Enti, chiamati in via paritetica a collaborare allo stesso procedimento amministrativo, e i danni da uno di costoro patiti per effetto della dedotta negligenza dell’altro nell’adempiere ad atti interni di sua spettanza.

6. Nel merito, il Tribunale di L’Aquila rigettava l’impugnazione del Ministero.

Ha affermato, in proposito, il Tribunale di L’Aquila:

– D.P.R. n. 1032 del 1973, art. 24, comma 6, impone al datore di lavoro, nella specie il Ministero, un termine per l’invio delle domande di riscatto;

l’INPS aveva agito in giudizio facendo valere l’inosservanza di tale norma, e dunque la violazione del relativo obbligo giuridico da ricondurre all’art. 1173 c.c., e non all’art. 2043 c.c.;

il suddetto termine punta a garantire l’efficienza della P.A., ma non è posto nell’interesse del riscattante;

era documentalmente attestato il ritardato adempimento da parte del Ministero dell’obbligo di trasmissione documentale;

tale ritardo determinava il danno lamentato dall’appellato, poichè aveva ritardato la percezione da parte dell’Ente previdenziale del contributo dovuto dal riscattante, cosicchè l’Ente non aveva potuto beneficiare degli interessi che sarebbero maturati sulla somma versata dal riscattante, attesa la naturale fecondità del danaro;

dovevano escludersi fenomeni compensativi basati sulla L. n. 335 del 1995, art. 2, comma 3, come mod. dalla L. n. 183 del 2011, art. 2, comma 5;

benchè non occorresse la prova del carattere colposo del ritardo, attesa l’applicabilità alla fattispecie del regime ai sensi dell’art. 1218 c.c., in relazione all’art. 1173 c.c., ciò poteva presuntivamente essere desunto dall’abnormità del ritardo (presentazione della domanda quasi venti anni prima);

le contestazioni relative al quantum liquidato erano del tutte generiche.

7. Il Ministero della giustizia ha proposto ricorso per cassazione articolato in quattro motivi. Con il primo motivo è contestata la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario.

8. Resiste l’INPS con controricorso, deducendo, in particolare, che la natura di retribuzione differita dell’indennità di fine rapporto radica la giurisdizione del giudice ordinario.

9. Il Ministero ha depositato memoria in prossimità dell’udienza pubblica.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo di ricorso il Ministero della giustizia deduce, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 4: nullità della sentenza in quanto emessa da giudice privo di giurisdizione; violazione del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. a), n. 1.

Assume il ricorrente che l’INPS ha agito in giudizio per il risarcimento del danno subito in conseguenza di un ritardo procedimentale, così dovendosi intendere il petitum sostanziale della domanda.

Pertanto, non essendo dedotta la violazione di un diritto soggettivo, ma l’inosservanza del termine di conclusione del sub procedimento amministrativo, la controversia apparterrebbe alla giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133 cod. proc. amm., comma 1, lett. a), n. 1.

Il riferimento contenuto nella suddetta norma alla “conclusione del procedimento amministrativo” sarebbe irrilevante poichè, anche in presenza della violazione di termini di sub procedimenti, la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo.

2. Con il secondo motivo di ricorso è dedotta la violazione e falsa applicazione degli artt. 1173 e 1218 c.c. e del D.P.R. n. 1032 del 1973, art. 24, comma 6 (art. 360 c.p.c., n. 3).

E’ censurata la riconduzione della fattispecie in esame alla disciplina di cui all’art. 1173 c.c..

Nel caso in esame, assume il Ministero, vi è una complessa procedura nella quale l’Amministrazione di appartenenza del dipendente e l’INPS perseguono le medesime finalità ed operano in rapporto di reciproca collaborazione.

Pertanto, non può operarsi una ricostruzione in termini di obbligazione civilistica dell’attività endoprocedimentale a cui un’Amministarzione può essere chiamata, all’interno di un procedimento destinato a concludersi con provvedimento di altra Amministrazione.

Nè vi è alcuna norma che tuteli un Ente pubblico rispetto ad un altro, impegnati entrambi nel medesimo procedimento.

Le disposizioni relative ai tempi del procedimento devono intendersi dettate a favore del cittadino e non dell’una o dell’altra Amministrazione.

In tal senso, peraltro, ricorda il ricorrente, si era orientata giurisprudenza di diverso tenore del Tribunale di L’Aquila.

A sostegno delle proprie argomentazioni, il Ministero della Giustizia richiama le pronunce di questa Corte che hanno affermato che l’Amministrazione statale non è in rapporto di servizio con l’Ente pubblico strumentale dello Stato (l’Ente previdenziale) (Cass., n. 7577 del 2006), e che solo in una visione atomistica si può assegnare un’autonomia al rapporto tra Ente datore di lavoro e Ente erogatore della pensione (Cass., S.U., n. 23731 del 2007).

Inoltre, il termine semestrale in questione avrebbe natura meramente accelleratoria.

3. Con il terzo motivo di ricorso è dedotta la violazione degli artt. 1173 e 1218 c.c., e degli artt. 1223,1224 e 1225c.c. (art. 360 c.p.c., n. 3).

La sentenza del Tribunale è censurata nella parte in cui ha ritenuto configurabile e risarcibile un pregiudizio, in realtà non sussistente, subito dall’INPS.

Il danno risarcibile vantato dall’INPS attiene alla mancata corresponsione degli interessi legali sulle somme che dovevano essere introitate dall’Ente previdenziale ove le stesse fossero state incamerate in tempi rapidi.

Assume il Ministero che, in effetti, manca il danno risarcibile, ciò in quanto il credito dell’Ente previdenziale è solo eventuale.

Inoltre, la funzione che svolgono gli interessi non ha natura risarcitoria ma corrispettiva.

4. Con il quarto motivo di ricorso è dedotta la violazione della L. n. 335 del 1995, art. 2, comma 3.

E’ censurata la statuizione che ha affermato l’irrilevanza della suddetta disposizione nella fattispecie in esame.

Assume il Ministero che esiste un rapporto diretto fra il bilancio dell’INPDAP, oggi INPS, ed il bilancio dello Stato, in termini di obbligo di risanamento in capo a quest’ultimo, circostanza che rende le casse dell’INPS connesse a quello dello Stato ai sensi della L. n. 335 del 1995, art. 2, comma 3.

5. E’ preliminare l’esame del primo motivo di ricorso che attiene alla giurisdizione.

Il motivo non è fondato e deve essere rigettato.

6. L’oggetto della controversia, determinato sulla base del petitum sostanziale ai sensi dell’art. 386 c.p.c., è costituito dalla pretesa dell’INPS al risarcimento del danno che si assume derivato dalla violazione, da parte dell’Amministrazione datrice di lavoro, dell’obbligo di rispettare i termini, stabiliti dal D.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, art. 24, nel trasmettere la documentazione di riscatto ai fini dell’indennità di buonuscita, relativamente alla posizione di un dipendente.

Il petitum sostanziale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della “causa petendi”, ossia della intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio ed individuata dal giudice stesso con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico di cui essi sono manifestazione e dal quale la domanda viene identificata (Cass., S.U., n. 18173 del 2017, n. 15746 del 2019).

7. Nella specie, pertanto, la domanda promossa dall’INPS esula dall’ambito applicativo della disposizione regolativa della giurisdizione invocata dal ricorrente, in quanto è volta ad ottenere – in ambito civilistico – il risarcimento del danno conseguente alla mancata percezione degli interessi, per la naturale fecondità del denaro, sulle somme che avrebbero potuto essere versate dal riscattante molto tempo prima di quanto poi avvenuto, se il Ministero avesse adempiuto tempestivamente alle proprie attività istruttorie.

8. Dunque, non viene in rilievo il rapporto tra il soggetto destinatario del provvedimento e l’Amministrazione, ma aspetti inerenti ai rapporti tra l’Ente previdenziale e il datore di lavoro, rispetto ai quali la vicenda provvedimentale costituisce occasione e cioè presupposto di fatto non controverso che fa da sfondo al petitum sostanziale.

Il bene della vita per cui agisce l’INPS (interessi che non sarebbero stati percepiti nei termini sopra detti) non rientra nell’ambito strutturale e funzionale della procedura per il riscatto e del provvedimento finale, ma è una possibile conseguenza che si determina dopo la definizione della procedura di riscatto.

Non si verte, pertanto, nell’ipotesi prevista e disciplinata dal D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. a), n. 1), che devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo il “risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento amministrativo”, tenuto conto che la L. n. 241 del 1990, art. 2-bis, introdotto dalla L. n. 69 del 2009, art. 7, comma 1, ha stabilito, tra l’altro, che le pubbliche amministrazioni sono tenute al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento (cfr., Cass., S.U., n. 22612 del 2014, e n. 18173 del 2017).

9. Ciò, trova conferma nella sentenza di questa Corte, a Sezioni Unite, n. 15746 del 2019, che in relazione a fattispecie relativa alla domanda dell’INPS di restituzione degli interessi corrisposti su prestazioni pensionistiche pagate in ritardo a causa della tardiva trasmissione, ad opera della PA, di documenti necessari per la liquidazione della pensione, ha affermado la giurisdizione del giudice ordinario e non della Corte dei conti.

Già in precedenza, questa Corte a Sezioni Unite, con la sentenza n. 7577 del 2006, ha ricondotto all’area della tutela giurisdizionale dei diritti soggettivi (art. 2097 c.c.) la fattispecie promossa in relazione all’inosservanza dei termini stabiliti dal D.P.R. n. 1032 del 1973, art. 26.

10. Pertanto, correttamente la Corte d’appello ha affermato la propria giurisdizione.

11. La Corte rigetta il primo motivo di ricorso e rimette la causa alla Sezione semplice per l’esame degli altri tre motivi di ricorso e per l’adozione dei provvedimenti consequenziali all’esito complessivo del giudizio di Cassazione.

P.Q.M.

La Corte rigetta il primo motivo del ricorso. Rimette alla Sezione semplice per l’esame degli altri motivi di ricorso.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio, il 15 settembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 27 ottobre 2020

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