Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 23596 del 27/10/2020

Cassazione civile sez. un., 27/10/2020, (ud. 15/09/2020, dep. 27/10/2020), n.23596

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE UNITE CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente –

Dott. AMENDOLA Adelaide – Presidente di Sezione –

Dott. MANNA Felice – Presidente di Sezione –

Dott. BRUSCHETTA Ernestino Luigi – Consigliere –

Dott. NAPOLITANO Lucio – Consigliere –

Dott. DI MARZIO Mauro – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – Consigliere –

Dott. TERRUSI Francesco – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 7962-2019 proposto da:

B.L., elettivamente domiciliata in ROMA, VIA BARNABA

TORTOLINI 30, presso il Dott. ALFREDO PLACIDI, rappresentata e

difesa dall’avvocato GUGLIELMO SAPORITO;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA

CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI

25;

– controricorrente –

nonchè contro

PROCURA REGIONALE PRESSO LA CORTE DEI CONTI – SEZIONE GIURISDIZIONALE

PER L’EMILIA ROMAGNA, PROCURA GENERALE PRESSO LA CORTE DI

CASSAZIONE, REGIONE EMILIA ROMAGNA;

– intimati –

avverso la sentenza n. 333/2018 della CORTE DEI CONTI – I SEZIONE

GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO – ROMA, depositata il 11/09/2018;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

15/09/2020 dal Consigliere TERRUSI FRANCESCO;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale

FRANCESCO SALZANO, che ha concluso per l’inammissibilità del

ricorso.

Fatto

FATTI DI CAUSA

La Procura regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Emilia-Romagna convenne in giudizio B.L., nella qualità di presidente del gruppo consiliare “Italia del valori”, per sentirla condannare al risarcimento dei danni cagionati dall’impiego in attività non inerenti dei contributi pubblici assegnati al gruppo suddetto negli esercizi finanziari 2011 e 2012.

Con sentenza in data 14-6-2017, l’adita Sezione giurisdizionale ha accolto la domanda nei limiti dell’importo di 102.076,95 Euro, oltre accessori.

La B. ha impugnato la decisione e la sezione giurisdizionale centrale di appello della Corte dei conti, con sentenza resa pubblica l’11-9-2018, ha respinto il gravame. Ha invero osservato, per quanto ancora interessa, che i componenti dei gruppi consiliari sono soggetti a responsabilità amministrativa contabile in base al criterio della funzionalizzazione delle risorse pubbliche, e che la responsabilità specifica dell’appellante era da correlare all’indubbia posizione di garanzia su di lei per legge gravante quanto all’attività del gruppo. Ciò a fronte di un’attività di spesa risultata non inerente alle finalità di legge e a quelle di organizzazione interna del gruppo stesso.

Per la cassazione di tale sentenza B.L. ha proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi, illustrati da memoria.

Il Procuratore generale rappresentante il pubblico ministero presso la Corte dei conti ha resistito con controricorso.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – I primi due motivi di ricorso possono essere esaminati congiuntamente per connessione.

Col primo motivo la ricorrente denunzia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1, e art. 362 c.p.c., la violazione dei limiti esterni della giurisdizione contabile, l’eccesso di potere giurisdizionale e la violazione della L. R. Emilia Romagna n. 32 del 1997, artt. 1 e 6, art. 122 Cost., il D.Lgs. n. 174 del 2016, artt. 1, 3 e 207, la L. n. 90 del 1994, art. 1.

A suo dire verrebbero in rilievo questioni inerenti all’autonomia politica dei componenti degli organi legislativi regionali, sottratte al sindacato di merito in quanto espressione di scelte discrezionali rimesse all’autonomia politica dei gruppi di riferimento e alle procedure previste dalle specifiche afferenti norme. Dacchè l’esorbitanza della statuizione adottata dall’impugnata sentenza rispetto ai limiti, giustappunto esterni, della giurisdizione contabile.

Col secondo motivo la ricorrente censura la sentenza per difetto di giurisdizione sotto altro profilo, sempre inerente alla violazione delle dette norme: da questo punto di vista lamenta che la sentenza non avrebbe infine applicato la normativa regionale in tema di spese dei gruppi consiliari, rappresentata dalla citata L. R. n. 32 del 1997, così incorrendo in una fattispecie di straripamento del sindacato giurisdizionale.

2. – Le doglianze esulano dal profilo che in questa sede può venire in considerazione.

Come questa Corte ha già affermato (v. Cass. Sez. U. n. 23257-14, Cass. Sez. U n. 6895-16; Cass. Sez. U n. 32618-18; Cass. Sez. U n. 1034-19, Cass. Sez. U n. 1035-19, Cass. Sez. U n. 10768-19, Cass. Sez. U n. 10772-19, queste ultime tutte riferite proprio alla Regione Emilia Romagna) la gestione dei fondi pubblici erogati ai gruppi partitici dei consigli regionali soggiace alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilità erariale, sia perchè a tali gruppi – pur in presenza di elementi di natura privatistica connessi alla loro matrice partitica – va riconosciuta natura essenzialmente pubblicistica, in relazione alla funzione da essi svolta, strumentale al funzionamento dell’organo assembleare, sia perchè le risorse anzidette hanno origine pubblica e sono definite legalmente nello scopo.

Il principio dell’insindacabilità di opinioni e voti, ex art. 122 Cost., non rileva, poichè non estensibile alla gestione dei contributi in esame.

Neppure rilevano le prerogative del consiglio regionale in tema di autodichia, in base alla L.R. n. 32 del 1997 (nella formulazione precedente alla modifica recata dalla L.R. 21 dicembre 2012, n. 17), in quanto l’invocata guarentigia costituisce deroga alla regola generale della giurisdizione (v. C. Cost. n. 200 del 2008, C. Cost. n. 332 del 2011) e non mira ad assicurare una posizione di privilegio ai consiglieri regionali. Serve molto più semplicemente a preservare da interferenze e condizionamenti esterni le determinazioni inerenti alla sfera di autonomia costituzionalmente riservata al consiglio regionale. Cosicchè essa – come già è stato detto “non copre gli atti non riconducibili ragionevolmente all’autonomia ed alle esigenze ad essa sottese” (Corte Cost. n. 289 del 1997).

3. – Può osservarsi che simili aspetti della tematica sono stati affrontati dalla Corte costituzionale proprio a fronte di analoghe doglianze mosse dalla Regione Emilia-Romagna in sede di giudizio per conflitto di attribuzione contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, a seguito di atti di citazione emessi dalla Procura regionale nei confronti dei capigruppo e di alcuni consiglieri regionali (v. C. Cost. n. 235 del 2015), ed è stato anche in quella sede ribadito che, in ordine alla gestione delle somme erogate a titolo di contributi pubblici ai gruppi consiliari, i capigruppo dei consigli regionali e tutti i consiglieri regionali, anche se sottratti alla giurisdizione di conto, restano assoggettati alla responsabilità amministrativa e contabile (oltre che ovviamente penale, ricorrendone i presupposti) (cfr. Corte Cost. n. 130 del 2014).

La conclusione resta ferma anche rispetto alla disciplina recata dalla citata L.R. n. 32 del 1997.

4. – Or deve aggiungersi che l’accertamento rimesso in tale ambito alla Corte dei conti, affinchè non debordi dai limiti esterni imposti alla sua giurisdizione, non deve investire l’attività politica del presidente del gruppo consiliare o le scelte di merito dal medesimo effettuate nell’esercizio del mandato. Deve cioè mantenersi nell’alveo di un giudizio di conformità alla legge dell’azione amministrativa (L. n. 20 del 1994, art. 1).

L’astratta riconducibilità delle spese sostenute dai singoli consiglieri alle categorie di cui alla afferente delibera consiliare non vale, di per sè, a fare escludere la possibilità che le singole spese siano concretamente non inerenti all’attività del gruppo: il che avviene per esempio nei casi in cui non sia rispettato il parametro di ragionevolezza, entità o proporzionalità, oltre che quello della effettività delle spese, anche sotto il profilo della veridicità della relativa documentazione.

La verifica affidata alla Corte dei conti resta dunque nel limite interno della giurisdizione contabile quanto alla valutazione di manifesta difformità in cui consiste propriamente il giudizio di non inerenza; giudizio che si concretizza nella messa in relazione delle attività di gestione del contributo rispetto alle finalità, di preminente interesse pubblico, che allo stesso sono state impresse dalla legge, in termini di congruità e di collegamento teologico delle singole voci di spesa ammesse al rimborso rispetto alle finalità pubblicistiche dei gruppi. E una tale verifica è stata dall’impugnata sentenza posta in essere, nell’ambito della valutazione di responsabilità contabile della ricorrente.

5. – Col terzo mezzo vengono poi dedotti, sempre ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1, e art. 362 c.p.c., la violazione degli artt. 111 e 117 Cost. e il difetto assoluto di giurisdizione in relazione al principio del ne bis in idem di cui agli artt. 6 Cedu (e 4 del protocollo n. 7 a essa allegato), essendovi stata la sovrapposizione del giudizio contabile a quello penale nell’ambito della quale la ricorrente era stata – si dice – “in larga parte assolta”.

Il motivo non ha fondamento.

6. – Occorre premettere che il giudice contabile ha giudicato in sintonia con la sentenza in data 13-5-2014 (ric. Rigolio) della Corte Europea dei diritti dell’uomo, che ha escluso l’applicabilità del divieto di doppia incriminazione (previsto nell’art. 4 del protocollo n. 7 integrativo della Cedu) al caso del giudizio di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti italiana. Ed è appena il caso di ricordare che, in questa generale prospettiva, la violazione del ne bis in idem è stata esclusa dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo anche e proprio con riguardo alla natura del procedimento dinanzi alla Corte dei conti, essendosi constatato che detto giudizio non attiene a un’accusa penale, ai sensi dell’art. 6 della Convenzione (par. 38 e 46), essendo destinato a concludersi, ove fondato, con la condanna (al pagamento di una somma) avente natura di risarcimento e non di pena.

7. – Per quanto interessa in questa sede, è comunque sufficiente osservare che il difetto assoluto di giurisdizione può essere ravvisato solo quando manchi nell’ordinamento una norma di diritto astrattamente idonea a tutelare l’interesse dedotto in giudizio, per cui non compete ad alcun giudice il potere di decidere (v. Cass. Sez. U n. 19700-10).

Questa Corte ha già affermato che l’ipotizzato contrasto delle decisioni giurisdizionali con il diritto Europeo non integra, di per sè, l’eccesso di potere giurisdizionale denunziabile ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, atteso che anche la violazione delle norme dell’Unione Europea o della Cedu dà sempre luogo a un motivo di illegittimità, sia pure particolarmente qualificata. Nè, ai fini della giurisdizione, può essere attribuita rilevanza al dato qualitativo della dedotta gravità del vizio, essendo tale valutazione, sul piano teorico, incompatibile con la definizione degli ambiti di attribuzione giurisdizionale, oltre che foriera di incertezze in quanto affidata a valutazioni contingenti e soggettive (v. Cass. Sez. U n. 29085-19, con specifico riferimento alle decisioni del Consiglio di stato, ma con chiara estensibilità del principio alle analoghe fattispecie involgenti decisioni della Corte dei conti).

Ne segue che il ricorso è sotto tutti i profili inammissibile.

8. – La qualità di parte solo in senso formale del Procuratore generale presso la Corte dei conti implica che non si debba provvedere sulle spese processuali (tra le tante, Cass. Sez. U. n. 11139-17).

PQM

La Corte dichiara inammissibile il ricorso.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello relativo al ricorso, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio delle Sezioni unite civili, il 15 settembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 27 ottobre 2020