Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 23572 del 09/10/2017

Cassazione civile, sez. I, 09/10/2017, (ud. 14/12/2016, dep.09/10/2017),  n. 23572

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SALVAGO Salvatore – Presidente –

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –

Dott. SAMBITO Maria Giovanna C. – rel. Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso n. 12540/2012 R. G. proposto da:

M.G., IN PERSONA DEL PROCURATORE GENERALE

M.M.F. – M.M. – M.C. –

S.M.R. rappresentati e difesi dall’avv. Costantino Ventura, con

domicilio eletto in Roma, via Archimede, n. 44, presso lo studio

dell’avv. Roberto Tartaglia;

– ricorrenti –

contro

COMUNE DI GALATINA, in persona del Sindaco p.t. rappresentato e

difeso dall’avv. Valentino Torricelli, con domicilio eletto in Roma,

piazzale Clodio, n. 18, nello studio dell’avv. Raffaella Ruberti;

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte di appello di Lecce, n. 131,

depositata in data 23 febbraio 2012;

sentita la relazione svolta all’udienza pubblica del 14 dicembre 2016

dal consigliere dott. Pietro Campanile;

sentito per i ricorrenti l’avv. Costantino Ventura;

sentito per il controricorrente l’avv. Luigi Pedone, munito di

delega;

udite le richieste del Procuratore Generale, in persona del sostituto

dott.ssa ZENO Immacolata, che ha concluso per il rigetto del

ricorso.

Fatto

FATTI DI CAUSA

Con la sentenza indicata in epigrafe la Corte di appello di Lecce ha rigettato la domanda avanzata nei confronti del Comune di Galatina dai signori G., C. e M.M., nonchè S.M.R., avente ad oggetto la corresponsione di un’indennità, ai sensi del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 39 in relazione alla reiterazione di un vincolo, preordinato all’esproprio, su un fondo di loro proprietà, in parte già espropriato, ed inserito, sulla base del Piano Urbanistico generale (PUG) approvato in data 6 dicembre 2005, in zona F, con destinazione in parte a spazi pubblici di quartiere a verde per lo sport e in parte – per circa 950 mq – a sede stradale.

La corte distrettuale, ricostruita sul piano legislativo e su quello giurisprudenziale l’evoluzione delle questioni attinenti alla materia dei vincoli urbanistici, ha in primo luogo escluso che nella specie venissero in considerazione di vincoli preordinati all’esproprio, ovvero aventi natura espropriativa, ed ha quindi affermato, sulla base delle risultanze della consulenza tecnica d’ufficio, la natura edificatoria impressa al terreno, in quanto inserito in zona Peep, per altro in virtù di un vincolo di natura conformativa.

E’ stato altresì esclusa la configurabilità della reiterazione del vincolo, in quanto una sua prima apposizione, avvenuta con il PRG approvato nel 1977, con destinazione analoga, non era stato rinnovata alla scadenza, ragion per cui al c.d. “vuoto urbanistico” i proprietari avrebbero potuto reagire, pur in presenza di una situazione transitoria non concretante espropriazione di valore, promovendo gli interventi sostitutivi della Regione, ovvero attraverso la costituzione in mora dell’amministrazione per poi far accertare l’illegittimità del silenzio. Nè, si è aggiunto, poteva qualificarsi “reiterazione” quella avvenuta con il PUG del 2005, in quanto le iniziative che la proprietà avrebbe potuto assumere nei confronti dell’inerzia della P.A., come sopra indicate, non sarebbero compatibili con la proponibilità dell’azione prevista dal citato D.P.R. n. 327 del 2001, art. 39.

Per la cassazione di detta decisione i signori M. hanno proposto ricorso, affidato a quattro motivi, illustrati da memoria, cui il Comune di Galatina resiste con controricorso.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo si deduce la violazione delle disposizioni che prevedono l’indennità in seguito all’imposizione di vincoli urbanistici, in riferimento sia alla normativa specifica (in particolare il D.P.R. n. 327 del 2001, art. 39), sia ai principi affermati al riguardo dalla Corte Costituzionale.

Richiamate le principali decisioni del Giudice delle leggi e ricostruito l’iter normativo in materia, il ricorso attribuisce alla decisione impugnate almeno tre affermazioni erronee: a) l’aver ravvisato nelle decisioni n. 38 del 1966 e n. 55 del 1968 della Corte costituzionale il nucleo, viceversa assente, del c.d. vincolo conformativo; b) l’aver individuato come conformativo il vincolo per cui è processo sulla base della sentenza n. 148 del 2003 della Corte predetta; c) l’aver affermato la non indennizzabilità del c.d. vincolo conformativo, in realtà non considerati a tal fine nella decisione della Corte cost. n. 179 del 1999.

Con il secondo mezzo si denuncia, in via subordinata, l’illegittimità costituzionale delle disposizioni che disciplinano i vincoli urbanistici, per contrasto con l’art. 117 Cost., comma 1, in relazione all’art. 1 del protocollo n. 1 Cedu.

Con la terza e la quarta censura si denuncia motivazione contraddittoria, in relazione, rispettivamente, alla ritenuta edificabilità dell’area e alla presenza di un vincolo preordinato all’esproprio.

Gli esposti motivi, che possono essere congiuntamente esaminati, non sono fondati.

Le doglianze dei ricorrenti si fondano complessivamente su una lettura divergente da quella effettuata dalla corte distrettuale, e – come si vedrà dalla giurisprudenza di legittimità, delle decisioni, poi recepite nel D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 39, con le quali la Corte costituzionale è intervenuta per affermare, in presenza di determinati vincoli urbanistici, la necessità di assicurare un ristoro al proprietario a seguito della reiterazione dei vincoli preordinati all’espropriazione o che comportino inedificabilità.

Si sostiene, in particolare, che non rileverebbe la distinzione fra vincoli conformativi e non conformativi, e che sarebbe errata l’affermazione della Corte di appello circa l’insussistenza della reiterazione del vincolo. Tale rilievo, come sopra evidenziato, attiene a una fattispecie in cui, scaduti i termini di efficacia del P.E.E.P. approvato dalla regione Puglia con decreto 28 febbraio 1974, n. 539, era stato reiterato con il PUG adottato con Delib. 17 novembre 2004, n. 66 ed approvato con successiva Delib. 6 dicembre 2005, n. 62.

Appare evidente come tale assunto costituisca il frutto di una inammissibile generalizzazione, che contrasta con l’elaborazione giurisprudenziale, poi confluita in una specifica previsione normativa, costituita dal citato D.P.R. n. 327 del 2001, art. 39.

Deve osservarsi che l’individuazione dell’ubi consistam del vincolo esclusivamente nella realizzabilità del piano soltanto attraverso l’ablazione dei terreni in esso ricompresi comporta la pretermissione di ogni distinzione fra vincolo conformativo ed espropriativo, come elaborata, soprattutto dalla giurisprudenza costituzionale, anche, ma non soltanto, ai fini della indennizzabilità della c.d. espropriazione di valore. Sotto tale profilo vale bene ricordare che l’indennizzo per i vincoli urbanistici, come alternativa non eludibile al termine di efficacia posto dalla L. 19 novembre 1968, n. 1187, art. 19, è dovuto allorchè la possibilità di reiterazione del vincolo scaduto, riconosciuta all’Amministrazione per giustificate ragioni di interesse pubblico, comporta che si superi la durata fissata dal legislatore come limite alla sopportabilità del sacrificio da parte del soggetto titolare del bene.

Non tutti i vincoli urbanistici, tuttavia, sono soggetti a decadenza, e conseguentemente alla possibilità di indennizzo allorchè reiterati, ma soltanto quelli aventi carattere particolare, per i quali la mancata fruibilità del bene protratta nel tempo e non indennizzata determina violazione dell’art. 42 Cost., comma 3: in particolare, non sono indennizzabili i vincoli posti a carico di intere categorie di beni, e tra questi i vincoli urbanistici di tipo conformativo, nonchè i vincoli paesistici (Corte cost., 20 maggio 1999, n. 179).

Quanto ai vincoli di natura conformativa, costituisce ius receptum in giurisprudenza il principio per cui il carattere conformativo dei vincoli non dipende dalla collocazione in una specifica categoria requisiti vincoli carattere nella zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, si da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto, per lo più spaziale, con un’opera pubblica. Al contrario, il vincolo, se incide su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione (cfr. Cons. Stato, 30 luglio 2012, n. 4321).

Con riferimento alle varianti che introducono una previsione urbanistica intesa alla edificabilità di una vasta area del territorio, sia per venire incontro alle esigenze abitative della popolazione, sia per promuovere lo sviluppo dell’attività produttiva, le Sezioni unite di questa Corte, superando un precedente indirizzo fondato sulla natura espropriativa del relativo vincolo (Cass., 27 febbraio 1989, n. 1067), proprio con riferimento al P.E.E.P, affermarono che “i piani di edilizia economica e popolare (P.e.e.p.) costituiscono, come recita la L. 28 gennaio 1977, n. 10, art. 2, dei veri e propri piani di zona e, quindi, piani urbanistici attuativi o di terzo livello, equivalenti ai piani particolareggiati o di lottizzazione. Venne inoltre precisato che non può esservi contrasto tra il P.e.e.p. ed il P.r.g. o il P.d.f.: infatti, in base alla L. 18 aprile 1962, n. 167, art. 3, che ha previsto i Piani di edilizia economica e popolare, gli stesso debbono di regola trovare insediamento nelle zone previste come zone di espansione dell’aggregato urbano, ancorchè non ancora edificate. Qualora, poi, la zona oggetto del piano non fosse già prevista come zona di espansione destinata ad edilizia residenziale, come nel caso che essa avesse destinazione agricola nel Piano regolatore generale, l’approvazione del P.e.e.p. costituisce un provvedimento a duplice effetto, in quanto è ad un tempo approvazione di variante allo strumento urbanistico fondamentale o di secondo livello (Piano regolatore generale o Piano di fabbricazione) ed approvazione di piano di zona attuativo di terzo livello. Il P.e.e.p., quindi rientra in un disegno normativo volto ad consentire che l’acquisizione di aree fabbricabili per l’edilizia economica e popolare sia inquadrato in uno strumento urbanistico più ampio, per cui non può essere in contrasto con un precedente piano urbanistico generale, di cui costituisce pur sempre l’attuazione nella versione originaria o in quella modificata dal P.e.e.p. che del P.r.g. ha effetto di variante. Si pervenne quindi alla conclusione che il fatto stesso che un terreno sia compreso nel P.e.e.p. ed in esso abbia destinazione all’edilizia economica e popolare, che del P.r.g. costituisce o attuazione o variante, è di per sè elemento giustificativo del legale carattere edificatorio del terreno stesso, sia pure nei limiti che il P.e.e.p. consente” (Cass., Sez. U, 18 novembre 1997, n. 11433). Tale orientamento, costantemente ribadito dalla giurisprudenza di questa Corte (che ha posto in evidenza il carattere “programmatorio e conformativo” del piano suddetto: cfr., ad es. Cass., 17 novembre 2001, n. 11621), è stato successivamente esteso, per evidente analogia dei presupposti, nonchè delle conseguenze giuridiche e concrete, al piano per gli insediamenti produttivi, la cui natura conformativa è stata ribadita in numerose pronunce (cfr., ex multis, Cass. 24 aprile 2007, n. 9891; Cass. 6 settembre 2006, n. 19128; Cass., 24 marzo 2004, n. 5874).

Deve poi considerarsi che nè l’art. 39 T.U. espr., nè le decisioni nel tempo rese sul tema dalla Corte Costituzionale hanno mai posto l’equazione fra i vincoli di inedificabilità e l’indennizzo, postulando, al contrario, la ricorrenza di una delle due fattispecie individuate dalla norma, le quali da un lato presuppongono che l’imposizione (come recita l’art. 39 T.U. citato, che prevede che il vincolo incida su “particolari aree”) non abbia carattere generale, dall’altro hanno come funzione la preordinazione all’espropriazione. Quest’ultimo requisito è ipotizzabile soltanto nell’ambito delle imposizioni a titolo particolare, e non anche nella contrapposta categoria dei vincoli conformativi, in relazione ai quali anche la giurisprudenza amministrativa, alla luce del T.U. di cui al D.P.R. n. 327 del 2001 citato, artt. 8,9,10 e art. 12, comma 1, lett. a), ha affermato che il PIP previsto dalla L. n. 865 del 1971, art. 27, non integra un vincolo preordinato all’esproprio (Cons. Stato, 11 giugno 2015, n. 2878).

Non può inoltre condividersi l’affermazione secondo cui la Corte costituzionale non avrebbe fatto riferimento, nelle proprie pronunce in materia di reiterazione di vincoli urbanistici, a quelli aventi natura conformativa: nella citata sentenza n. 179 del 1999, il Giudice delle leggi non poteva non riferirsi a tale categoria, nel precisare: “Più in generale si è ritenuto che la legge può non disporre indennizzi quando i modi ed i limiti imposti – previsti dalla legge direttamente o con il completamento attraverso un particolare procedimento amministrativo – attengano, con carattere di generalità per tutti i consociati e quindi in modo obiettivo (sentenze n. 6 del 1966 e n. 55 del 1968), ad intere categorie di beni, e per ciò interessino la generalità dei soggetti con una sottoposizione indifferenziata di essi – anche per zone territoriali – ad un particolare regime secondo le caratteristiche intrinseche del bene stesso. Non si può porre un problema di indennizzo se il vincolo, previsto in base a legge, abbia riguardo ai modi di godimento dei beni in generale o di intere categorie di beni, ovvero quando la legge stessa regoli la relazione che i beni abbiano rispetto ad altri beni o interessi pubblici preminenti”.

Nella sentenza n. 148 del 2003 della Corte costituzionale, poi, il riferimento ai vincoli conformativi, esclusi dal perimetro di quelli indennizzabili, in quanto preordinati all’espropriazione o sostanzialmente ablativi, è esplicito. In riferimento a tale decisione, i ricorrenti affermano che la sua portata sarebbe stata travisata dalla Corte di appello, poichè la declaratoria di parziale incostituzionalità della L.R. Puglia n. 56 del 1980, art. 37, comma 5, che prevedeva la persistenza dei vincoli a cui erano assoggettate le aree inserite nei PEEP anche dopo la decadenza del piano stesso, si riferiva proprio a suoli tornati nella disponibilità dei privati, ma privi per gli stessi di qualsiasi utilità, permanendo le precedenti destinazioni vincolistiche.

In realtà, proprio le parziale declaratoria di incostituzionalità della suddetta norma regionale nella parte in cui si riferisce ai vincoli preordinati all’espropriazione o sostanzialmente ablativi, con la esclusione di quelli, di natura conformativa, indice ad affermare, anche in conformità alle precisazioni contenute nella citata sentenza n. 179 del 1999 del Giudice delle leggi, nonchè alla portata precettiva della norma di cui al citato D.P.R. n. 327 del 2001, art. 39 ed alla successiva evoluzione della giurisprudenza ordinaria ed amministrativa in materia di vincoli, che non si possa prescindere, in ogni caso, da un’attenta verifica in ordine alla loro natura, onde accertare se siano o meno riconducibili in quelli, come sopra delineati, la cui reiterazione comporta il diritto a percepire un indennizzo.

Tanto premesso, l’affermazione contenuta nella decisione impugnata, secondo cui la mera inclusione dell’area di proprietà dei ricorrenti nel piano di zona per l’edilizia economica e popolare, farebbe sì che il bene partecipi della natura conformativa da attribuire a tale strumento pianificatorio, deve essere corretta ai sensi dell’art. 384 c.p.c., comma 4. Non può escludersi, ben vero, che, in relazione a determinati beni ricompresi nel piano vengano imposti, per la realizzazione di opere specifiche (ad es., di natura infrastrutturale), dei vincoli particolari, che rientrano nel paradigma tracciato dalla Corte costituzionale, come sopra richiamato.

Nel caso di specie, tuttavia, tale ipotesi non risulta dimostrata, deponendo, al contrario, le deduzioni degli stessi ricorrenti nel senso della natura conformativa del vincolo che interessava, nella parte che viene in rilievo nel presente procedimento, i loro terreni.

Sotto tale profilo deve evidenziarsi che, come si legge nello stesso ricorso, l’area che interessa era destinata, nel P.R.G. approvato il 28 febbraio 1974, a “Spazi pubblici attrezzati a parco per il giuoco e lo sport”.

Deve quindi ritenersi corretto il giudizio espresso dalla Corte di appello in merito alla natura conformativa del vincolo in questione, con la cui apposizione il Comune aveva esercitato il potere di pianificazione del territorio (c.d. azzonamento), suddividendolo per zone con caratteri generali ed attribuendo a quella in cui era compreso il terreno dei ricorrenti la destinazione a “spazi pubblici attrezzati a parco per il gioco e lo sport” (cfr., per casi assolutamente analoghi, Cass., 4 giugno 2012, n. 8937; Cass., 14 febbraio 2006, n. 3146; Cass., 24 dicembre 2004, n. 23973; in conformità pertanto alla giurisprudenza assolutamente consolidata di questa Corte resa anche a sezioni unite (Cass. sez. un. 173/2001), secondo cui in caso di originaria disposizione di piano, ovvero di variante, il suo carattere conformativo (e non ablatorio) non discende dalla sua collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ovvero dalla presenza di piani particolareggiati, ovvero attuativi, ma dipende soltanto dai requisiti oggettivi, di natura e struttura, che presentano i vincoli in essa contenuti; ed è dunque configurabile tutte le volte in cui gli stessi mirino ad una (nuova) zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, si da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti in funzione della destinazione della intera zona in cui questi ricadono ed in ragione delle sue caratteristiche intrinseche; o del rapporto (per lo più spaziale) con un’opera pubblica.

Nel caso di specie la prima destinazione dell’area in esame, come indicata nel ricorso e come emerge dalla decisione impugnata, atteneva a “Spazi pubblici attrezzati a parco per il giuoco e lo sport”, la seconda, desumibile dal PUG approvato il 6 dicembre 2005, riguardava “spazi pubblici di quartiere a verde e per lo sport”.

Trattasi, in entrambi i casi, di vincoli non riconducibili in quelli per i quali la normativa vigente prevede l’indennizzo in caso di reiterazione. Non può dubitarsi, invero, della natura conformativa delle suddette destinazioni, in quanto in esse non vengono in considerazione finalità ablatorie concernenti beni determinati in funzione della localizzazione puntuale di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, bensì vincoli che regolano la proprietà privata alla natura conformativa dei vincoli suddetti perseguimento di obiettivi di interesse generale.

Deve infatti rilevarsi come la destinazione a parco, o a verde pubblico risulti effettuata in virtù di criteri generali e astratti, e non già in funzione della localizzazione di opere pubbliche specifiche su beni per esse individuati. Vale bene rimarcare come in merito alla destinazione a verde pubblico, tanto la giurisprudenza di questa Corte (Cass. 20 novembre 2016, n. 10325; Cass., 14 maggio 2013, n. 11455; Cass., 24 dicembre 2004, n. 23973, Cass., 16 maggio 1998, n. 4921), quanto quella amministrativa (Cons. Stato, 23 aprile 2013, n. 2254; Cons. Stato, 29 novembre 2012, n. 6094), abbiano costantemente affermato la natura conformativa del relativo vincolo.

In definitiva, il ricorso deve essere rigettato, con condanna dei ricorrenti al pagamento delle spese relative al presente grado del giudizio.

PQM

Rigetta il ricorso, e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese relative al presente giudizio di legittimità, liquidate in Euro 7.200,00, oltre agli accessori di legge.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sezione prima civile, il 14 dicembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 9 ottobre 2017