Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 23569 del 11/11/2011

Cassazione civile sez. III, 11/11/2011, (ud. 30/09/2011, dep. 11/11/2011), n.23569

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TERZA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PETTI Giovanni Battista – Presidente –

Dott. D’ALESSANDRO Paolo – Consigliere –

Dott. FRASCA Raffaele – rel. Consigliere –

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere –

Dott. CARLUCCIO Giuseppa – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso 19150/2009 proposto da:

B.L. (OMISSIS), + ALTRI OMESSI

elettivamente domiciliati in ROMA, VIA GERMANICO 12 SC. A-4, presso

lo studio dell’avvocato DI LORENZO Franco, che li rappresenta e

difende unitamente all’avvocato ROSSI ROBERTO giusta delega in atti;

– ricorrenti –

contro

MINISTERO ECONOMIA FINANZE, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI –

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, MINISTERO SALUTE, MINISTERO

UNIVERSITA’ RICERCA SCIENTIFICA TECNOLOGICA, in persona dei

rispettivi legali rappresentanti pro tempore, elettivamente

domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso gli Uffici

dell’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, da cui sono difesi per legge.

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 2932/2008 della CORTE D’APPELLO di ROMA,

depositata il 07/07/2008; R.G.N. 9612/2004.

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

30/09/2011 dal Consigliere Dott. RAFFAELE FRASCA;

udito l’Avvocato DI LORENZO FRANCO;

udito l’Avvocato ROSSI ROBERTO;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

FINOCCHI GHERSI Renato, che ha concluso per accoglimento del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

p. 1. R.S. e gli altri ricorrenti indicati in epigrafe hanno proposto ricorso per cassazione contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero della Salute e il Ministero dell’Università e delle Ricerca Scientifica e Tecnologica avverso la sentenza del 7 luglio 2008, con la quale la Corte d’Appello di Roma ha rigettato l’appello da loro e da altri qui non ricorrenti proposto avverso la sentenza resa in primo grado inter partes dal Tribunale di Roma, che aveva rigettato le domande da ognuno proposte contro i detti enti nel maggio del 2001 per sentirli condannare alla corresponsione in favore di ognuno delle somme corrispondenti alla remunerazione di cui al D.Lgs. n. 257 del 1991, per ciascuno degli anni di corso specialistico in medicina frequentati negli anni accademici tra il 1982 ed il 1991 ai fini al conseguimento del diploma di specializzazione, nonchè al risarcimento del danno per perdita di chances derivata dalla impossibilità che il loro diploma di specializzazione fruisse dello specifico punteggio attributo ai diplomi conseguiti nel regime di cui al detto D.Lgs. ai fini di concorsi di accesso ai profili professionali medici.

A sostegno della domanda i ricorrenti avevano dedotto che il detto D.Lgs., nel recepire tardivamente le direttive comunitarie CEE 75/362/CEE, 75/363/CEE e 82/76/CEE, rimaste inadempiute a far tempo dal 31 dicembre 1982, aveva illegittimamente limitato l’applicazione della remunerazione e dei benefici del diploma ai medici ammessi ai corsi di specializzazione successivi al 1991, di modo che essi erano rimasti esclusi dall’una e dagli altri.

p. 2. Il Tribunale rigettava la domanda nei confronti di tutti i convenuti reputando il diritto fatto valere prescritto, per essere il relativo termine di prescrizione decorso dalla data di entrata in vigore del D.Lgs. n. 257 del 1991.

p. 3. La Corte d’Appello, per quanto interessa in questa sede, ha rigettato l’appello motivando che la prescrizione sarebbe decorsa dalla data indicata dal primo giudice e che, indipendentemente dalla qualificazione come extracontrattuale o contrattuale dell’azione, nell’ipotesi che fosse stata pertinente questa seconda qualificazione, sarebbe stato applicabile l’art. 2948 c.c., n. 4, ha inoltre escluso che la fattispecie fosse qualificabile come illecito permanente.

p. 4. Gli intimati hanno resistito con congiunto controricorso.

Il ricorrente ha depositato memoria.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

p. 1. Con il primo motivo di ricorso si lamenta “errata qualificazione della natura dell’azione – Falsa applicazione di norme di diritto (art. 2043 c.c.) – art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3”.

Vi si deduce che erroneamente la Corte territoriale avrebbe affermato che bene aveva fatto il Tribunale a qualificare l’azione esercitata dai qui ricorrenti alla stregua dell’art. 2043 c.c.. Viceversa, i medesimi non avevano mai prospettato tale qualificazione. D’altro canto erroneamente la Corte territoriale avrebbe affermato che nel nostro ordinamento la responsabilità o è contrattuale – e tale non può essere quella statuale da inadempimento di direttiva comunitaria – o è extracontrattuale. Viceversa, come avrebbero chiarito le Sezioni Unite di questa Corte nella sentenza n. 9147 del 2009, l’obbligazione dello Stato inadempiente sarebbe da considerare come un’obbligazione ex lege di natura indennitaria per attività non antigiuridica.

Con il secondo motivo si lamenta “falsa applicazione di norme di diritto (art. 2947 c.c., art. 2948 c.c., n. 4) – Omessa e/o insufficiente motivazione circa un punto decisivo della controversia – art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5”.

Il motivo consta di due censure, esposte l’una di seguito all’altra.

Con la prima censura si prospetta che, una volta condivisa la qualificazione ritenuta dalle Sezioni Unite, risulterebbe priva di validità l’affermazione della Corte territoriale che non si sarebbe in presenza di un illecito permanente ai fini del decorso della prescrizione. Invece, condivisa quella qualificazione acquisirebbe valore la giurisprudenza comunitaria la quale, particolarmente con la sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee 25 luglio 1991, Emmot, avrebbe affermato che fino a quando una direttiva non self executing, ma sufficientemente specifica da individuare un diritto spettante ai singoli in forza del diritto comunitario non sia adempiuta dallo Stato membro nell’ordinamento interno non può iniziare a correre alcun termine di prescrizione.

Con la seconda censura si sostiene che in ogni caso, una volta applicata la prescrizione decennale come ritenuto dalle Sezioni Unite in ragione della qualificazione della vicenda l’azione dei ricorrenti, in quanto iniziata con citazione del 24 maggio 2001, sarebbe stata tempestiva anche facendo decorrere il termine prescrizionale dal 16 agosto 1991, data di entrata in vigore del D.Lgs. n. 257 del 1991.

p. 2. I resistenti, dopo avere svolto le difese di “merito” sui due motivi dalla metà della pagina due ad un terzo della pagina quindici del controricorso, hanno eccepito che i quesiti proposti dai ricorrenti sarebbero inidonei ad assolvere al requisito di cui all’art. 366 bis c.p.c., perchè meramente assertivi e non individuanti gli errori compiuti dalla sentenza impugnata. Il Collegio rileva che l’eccezione non può essere condivisa, perchè i quesiti proposti dai ricorrenti non si risolvono nella mera richiesta di accertare se le norme di cui i motivi denunciano la violazione sono state violate.

p. 3. Ciò premesso, può passarsi allo scrutinio dei due motivi, che può avvenire congiuntamente, atteso che essi pongono il problema dell’esatta qualificazione dell’azione dei ricorrenti ed il consequenziale problema di individuazione del regime di prescrizione applicabile.

Ora, questa Corte ha già affrontato le questioni poste dai motivi con le sentenze (sostanzialmente gemelle) nn. 10813, 10814, 10815 e 10816 del 2011 ed intende dare continuità ai principi con esse affermati, peraltro seguiti dalle altre sentenze su questioni simili successivamente depositate e relative a ricorsi decisi nella stessa udienza del 18 aprile 2011.

Nelle dette decisioni si è anzitutto inteso dare continuità all’insegnamento delle Sezioni Unite della Corte circa la natura dell’azione esercitata per pretese come quella del ricorrente e circa il termine di prescrizione applicabile. Tale insegnamento, sopravvenuto alla sentenza impugnata e, quindi, non potuto considerare da essa, ha espresso il seguente principio di diritto:

“In caso di omessa o tardiva trasposizione da parte del legislatore italiano nel termine prescritto delle direttive comunitarie (nella specie, le direttive n. 75/362/CEE e n. 82/76/CEE, non autoesecutive, in tema di retribuzione della formazione dei medici specializzandi) sorge, conformemente ai principi più volte affermati dalla Corte di Giustizia, il diritto degli interessati al risarcimento dei danni che va ricondotto – anche a prescindere dall’esistenza di uno specifico intervento legislativo accompagnato da una previsione risarcitoria – allo schema della responsabilità per inadempimento dell’obbligazione ex lege dello Stato, di natura indennitaria per attività non antigiuridica, dovendosi ritenere che la condotta dello Stato inadempiente sia suscettibile di essere qualificata come antigiuridica nell’ordinamento comunitario ma non anche alla stregua dell’ordinamento interno. Ne consegue che il relativo risarcimento, avente natura di credito di valore, non è subordinato alla sussistenza del dolo o della colpa e deve essere determinato, con i mezzi offerti dall’ordinamento interno, in modo da assicurare al danneggiato un’idonea compensazione della perdita subita in ragione del ritardo oggettivamente apprezzabile, restando assoggettata la pretesa risarcitoria, in quanto diretta all’adempimento di una obbligazione ex lege riconducibile all’area della responsabilità contrattuale, all’ordinario termine decennale di prescrizione”. In particolare, le citate sentenze hanno precisato che “il concetto di responsabilità contrattuale è stato usato dalle Sezioni Unite palesemente nel senso non già di responsabilità che suppone un contratto, ma nel senso – comune alla dottrina in contrapposizione all’obbligazione da illecito extracontrattuale – di responsabilità che nasce dall’inadempimento di un rapporto obbligatorio preesistente, considerato dall’ordinamento interno, per come esso deve atteggiarsi secondo la giurisprudenza della Corte di Giustizia, come fonte dell’obbligo risarcitorio, secondo la prospettiva scritta nell’art. 1173 c.c.”.

p. 3.1.1. In secondo luogo, sulla base di un’ampia ricognizione dell’evoluzione della giurisprudenza comunitaria a partire dalla invocata sentenza sul caso Emmott, si è esclusa la necessità di un rinvio pregiudiziale nei termini richiesti dal ricorrente e sono sanciti i seguenti principi di diritto: “la giurisprudenza della Corte di Giustizia, in tema di azione risarcitoria di diritto interno, da inadempimento di direttiva sufficientemente specifica nell’attribuire ai singoli diritti, ma non self-executing, evidenzia conclusioni certe nel senso: a) la regolamentazione delle modalità, anche quoad termini di decadenza o prescrizione, dell’azione risarcitoria da inadempimento di direttiva attributiva di diritti ai singoli compete agli ordinamenti interni; b) in mancanza di apposita disciplina da parte degli Stati membri, che dev’essere ispirata ai principi di equivalenza ed effettività, il giudice nazionale può ricercare analogicamente la regolamentazione dell’azione, ivi compresi eventuali termini di decadenza o prescrizione, in discipline di azioni già regolate dall’ordinamento, purchè esse rispettino i principi suddetti e, particolarmente, non rendano impossibile o eccessivamente gravosa l’azione; c) l’applicazione di un termine di prescrizione che così ne risulti, cioè che derivi dal riferimento che il giudice nazionale fa ad una disciplina interna regolamentante altra azione, è possibile comunque solo se essa può considerarsi sufficientemente prevedibile da parte dei soggetti interessati, dovendo, dunque, il giudice nazionale procedere necessariamente a tale apprezzamento; d) l’eventuale termine di prescrizione può decorrere anche prima della corretta trasposizione della direttiva nell’ordinamento nazionale, se il danno, anche solo in parte (è questo il significato del riferimento ai primi effetti lesivi contenuto nella sentenza nella sentenza Danske Slagterier) per questo soggetto si è verificato anteriormente; e) l’applicazione del termine di prescrizione decennale, della quale sopra si è data giustificazione, ove sia apprezzata sotto il profilo della prevedibilità da parte dei soggetti interessati, appare prevedibile, tenuto conto che il termine di prescrizione decennale (di cui all’art. 2946 c.c.) è quello generale e certamente più favorevole rispetto ai termini speciali, più brevi. Risponde, quindi, al principio comunitario di effettività”.

p. 3.1.2. La sentenza n. 17868 del 2011, deliberata sempre nella udienza del 18 aprile 2011, ma depositata il 31 agosto successivo, ha precisato che la ricostruzione dello stato della giurisprudenza comunitaria fatta dalle citate sentenze gemelle risultava conforme a quanto, successivamente al loro deposito, aveva deliberato la Corte di Giustizia con la sentenza 19 maggio 2011, resa sulla causa C-452, su un rinvio pregiudiziale simile a quello richiesto dal ricorrente, operato dal Tribunale di Firenze (e considerato dalla dette sentenze, le quali avevano escluso, invece, ch’esso fosse necessario ed erano state, peraltro, depositate senza che le parti avessero fatto presente l’imminenza della discussione davanti a quella Corte il 19 maggio 2011 ed in situazione nella quale nel sito della Corte di Giustizia non risultava all’epoca della camera di consiglio e del deposito delle decisioni la calendarizzazione dell’udienza).

p. 3.1.3. Le citate sentenze gemelle e le altre che vi si sono accodate, dopo la ricognizione della giurisprudenza comunitaria e le conclusioni sulle sue implicazioni, hanno, quindi, affrontato il tema del dies a quo del termine prescrizionale e sono pervenute all’affermazione del seguente principio di diritto: “il diritto al risarcimento del danno da inadempimento della direttiva n. 82/76/CEE, riassuntiva delle direttive n. 75/362/CEE e n. 75/363/CEE, insorto a favore dei soggetti che avevano seguito corsi di specializzazione medica negli anni dal 1 gennaio 1983 all’anno accademico 1990-1991 in condizioni tali che se detta direttiva fosse stata adempiuta avrebbero acquisito i diritti da essa previsti, si prescrive nel termine di dieci anni decorrente dal 27 ottobre 1999, data di entrata in vigore della L. n. 370 del 1999, art. 11”.

Questo principio – lo si osserva per ragioni di nomofilachia, anche se la questione non rileva in questa sede – va precisato nel senso che la platea dei soggetti cui esso si riferisce concerne, in realtà anche i soggetti che si erano immatricolati in un corso di specializzazione in quel periodo ed hanno, in ipotesi completato il corso di specializzazione in anni accademici successivi al 1990-91: a tali soggetti, infatti, non trovava applicazione il D.Lgs. n. 257 del 1991, perchè il suo art. 8 la limitata ai medici iscritti a far tempo dall’anno accademico 1991-1992.

p. 4. Applicando il riportato principio di diritto al ricorso in esame, risultano fondati il primo motivo e la seconda censura del secondo motivo (non la prima, perchè la giurisprudenza della corte di Giustizia non giustifica il principio invocato con essa). Il ricorso dev’essere accolto in questi termini e la sentenza cassata, perchè il diritto fatto valere dai ricorrenti non si era consumato per prescrizione al momento in cui venne fatto valere con la domanda giudiziale.

Il giudice di rinvio, che si designa in altra sezione della Corte d’Appello di Roma, comunque in diversa composizione dovrà, dunque, considerare non prescritta la pretesa del ricorrente e provvederà ad esaminarla considerando la qualificazione di essa, emergente dalla giurisprudenza di questa Corte e segnatamente dalla più volte citata sentenza delle Sezioni Unite, secondo le implicazioni emergenti delle sentenze gemelle.

Il giudice di rinvio provvederà anche sulle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso e la seconda censura proposta con il secondo motivo. Rigetta la prima censura proposta con il secondo motivo. Cassa la sentenza impugnata in relazione alle censure accolte e rinvia, anche per le spese del giudizio di cassazione, ad altra Sezione della Corte d’Appello di Roma, comunque in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Terza Civile, il 7 ottobre 2011.

Depositato in Cancelleria il 11 novembre 2011

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