Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 23301 del 16/11/2016


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Cassazione civile sez. un., 16/11/2016, (ud. 13/09/2016, dep. 16/11/2016), n.23301

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente f.f. –

Dott. DI AMATO Sergio – Presidente Sezione –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente Sezione –

Dott. SPIRITO Angelo – Presidente Sezione –

Dott. CURZIO Pietro – Presidente Sezione –

Dott. AMBROSIO Annamaria – Presidente Sezione –

Dott. IACOBELLIS Marcello – Presidente Sezione –

Dott. BERNABAI Renato – rel. Consigliere –

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 16972/2015 proposto da:

MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del Ministro pro tempore,

PREFETTURA (U.T.G.) DI ROMA, in persona del Prefetto pro tempore,

P.G., nella qualità di (ex) Prefetto della Provincia di

Roma, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12,

presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e

difende ope legis;

– ricorrenti –

contro

GLOBAL STARNET LTD (già B PLUS GIOCOLEGALE LTD), in persona

dell’Amministratore Unico pro tempore, elettivamente domiciliata in

ROMA, LARGO SARTI 4, presso lo studio dell’avvocato BRUNO CAPPONI,

che la rappresenta e difende, per delega in atti;

– controricorrente –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

47520/2014 del TRIBUNALE di ROMA;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

13/09/2016 dal Consigliere Dott. RENATO BERNABAI;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale dott.

Luigi SALVATO, il quale chiede che le Sezioni Unite dichiarino la

giurisdizione del giudice ordinario sulla controversia promossa

dalla Società, in relazione alla domanda così come proposta, nei

termini sopra precisati.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con atto di citazione notificato il 4 luglio 2014 la B PLUS GIOCO LEGALE ltd. – più tardi GLOBAL STARNET ltd. – conveniva dinanzi al Tribunale di Roma il Ministero dell’Interno ed il prefetto di Roma, dr. P.G., per ottenere l’accertamento della loro responsabilità amministrativa per il mancato aggiornamento di un’informativa antimafia che la concerneva; con la conseguente condanna al risarcimento dei danni, pretesi nella somma di Euro 531.883.085,00 od altra di giustizia, oltre alla rifusione delle spese di giudizio.

Esponeva:

– che aveva ottenuto, in data 27 dicembre 2011, l’aggiudicazione provvisoria del servizio pubblico di attivazione e conduzione della rete di gestione telematica del giuoco lecito, mediante apparecchi da divertimento e intrattenimento, a seguito di gara indetta dall’Amministrazione autonoma Monopoli di Stato (più tardi assorbita nell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli);

– che, a seguito di una nota informativa, in data 24 settembre 2012, del prefetto di Roma sulla presenza di situazioni relative a tentativi di infiltrazione mafiosa, la predetta Amministrazione disponeva l’esclusione, con effetto immediato, della B Plus cagionando a quest’ultima danni rilevantissimi;

– che le successive, reiterate istanze di revoca non trovavano riscontro, per l’inerzia del Prefetto di Roma nell’aggiornare i dati informativi.

Costituendosi ritualmente, il Ministero dell’Interno ed il dr. P., quale ex prefetto della provincia di Roma, eccepivano il difetto di giurisdizione, proponendo regolamento preventivo ex art. 41 c.p.c..

Ad esso la GLOBAL STARNET ltd. resisteva con controricorso. All’udienza del 13 Settembre 2016 il P.G. precisava le conclusioni come da verbale, in epigrafe riportate.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

Il provvedimento assunto in data 24 settembre 2012 dalla Prefettura di Roma ha sospeso la concessione provvisoria della B Plus Gioco Legale ltd. nel settore dell’intrattenimento e del giuoco legale, per effetto dell’adozione di una nota informativa, D.P.R. 3 giugno 1998, n. 252, ex art. 10, comma 7, lett. c), (Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti relativi al rilascio delle comunicazioni e delle informazioni antimafia).

Tale norma, recante la rubrica “Informazioni del prefetto” recita, in parte qua: “Ai fini di cui al comma 2, le situazioni relative ai tentativi di infiltrazione mafiosa sono desunte:… dagli accertamenti disposti dal prefetto anche avvalendosi dei poteri di accesso e di accertamento delegati dal Ministro dell’interno, ovvero richiesti ai prefetti competenti per quelli da effettuarsi in altra provincia”.

Non v’è dubbio alcuno che l’interdizione integri un provvedimento amministrativo, dotato di margini di discrezionalità, di cui le informazioni costituiscono solo il presupposto fattuale, con funzione, lato sensu, istruttoria: come tali, prive di autonoma rilevanza, una volta recepite dall’atto finale interdittivo.

A quest’ultimo, dunque, e solo ad esso è eziologicamente riconducibile il pregiudizio lamentato dalla B Plus, che si è vista sospendere la concessione provvisoria e poi escludere dalla procedura di gara avente ad oggetto il servizio pubblico di attivazione e conduzione operativa della rete per la gestione telematica del giuoco lecito, indetta dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e tuttora pendente.

Ciò che del resto è confermato dal petitum risarcitorio enunciato nell’atto introduttivo del presente giudizio, in cui il pregiudizio di cui si chiede il ristoro è causalmente imputato proprio al provvedimento interdittivo (“…a seguito dell’informativa…8 Plus ha subito una vera e propria emorragia di clientela, soffrendo un danno patrimoniale sotto il consueto profilo del danno emergente e del lucro cessante, sub specie di danno all’immagine organizzata… quanto al danno all’immagine, quale ulteriore conseguenza derivata dall’informativa interdittiva, che ha determinato l’immediata esclusione della Società dalla procedura di selezione per l’aggiudicazione della nuova concessione…”); e viene analiticamente sceverato nelle voci delle spese legali, dei costi pubblicitari, delle spese per la predisposizione del blind trust e degli oneri finanziari, oltre al lucro cessante ed al danno all’immagine, per la complessiva somma di Euro 531.883.085,00: non riconducibili, con tutta evidenza, ad una generica omissione dell’aggiornamento dei dati, che di per sè sola – e cioè, senza un provvedimento interdittivo consequenziale – avrebbe potuto dar luogo, piuttosto, ad una situazione di pericolo di evento, incompatibile con voci storicamente già maturate di danno emergente.

Le successive, reiterate istanze di revoca proposte dalla B Plus – anche in pendenza di trattative per il superamento della situazione di fatto e giuridica che aveva dato luogo alla nota informativa, mediante pattuizione di un “Protocollo di legalità” – tendevano quindi ad un provvedimento di segno contrario, che ponesse fine all’interdizione, sull’allegazione di circostanze sopravvenute: ciò che implicava uno speculare esercizio di potestà amministrativa, insindacabile dal giudice ordinario.

Oltre a ciò, come si legge nello stesso atto di citazione della B Plus, il Prefetto di Roma, lungi dal conservare un comportamento inerte e silente, di dubbia interpretazione, ha confermato positivamente, con nota del 26 luglio 2013, la persistenza delle condizioni a fondamento dell’interdizione, con motivazione di inequivoco significato (“Considerato che non sussistono gli estremi per la revoca del provvedimento…del 24 settembre 2012, in quanto le notizie e gli altri elementi informativi posti a base dell’informativa antimafia interdittiva risultano allo stato confermati…”: cfr. atto di citazione, pagg. 12-13).

Del resto, il rilievo che la parte privata abbia impugnato dinanzi al T.A.R il predetto atto, così come la successiva nota, in data 27 maggio 2014, di analogo tenore (“Considerato che al momento non sussistono gli estremi per la revoca del provvedimento…”), con cui si disponeva solo la proroga della sospensione, e non la revoca dell’interdizione, sta a dimostrare che a tali provvedimenti autoritativi – frutto della comparazione ponderata dell’interesse privato con quello pubblico – e non ad un comportamento meramente omissivo, consistente nel mancato aggiornamento dei dati informativi presupposti, essa stessa ricollegava la causa efficiente dei danni lamentati.

Per completezza d’analisi, si osserva come la persistente volontà interdittiva sia stata resa vieppiù ostensibile con il provvedimento prefettizio emesso 11 dicembre 2014, dopo la notificazione dell’atto di citazione: motivato, ancora una volta, con il rilievo che “allo stato persiste la presenza di situazioni relative a tentativi di infiltrazione mafiosa previste dal D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 159, e successive modifiche e integrazioni”… e permangono le “ragioni poste a fondamento del provvedimento n. 181014 del 7 agosto 2014, che si intende confermato, con il quale è stata disposta la misura della straordinaria e temporanea gestione della società ai sensi della D.L. 24 giugno 2014, n. 90, art. 32, comma 10, convertito, con modificazioni, dalla L. 11 agosto 2014, n. 114. (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari) per consentire agli amministratori straordinari di completare il percorso avviato”.

Riguardata nel suo complesso, dunque, la condotta dell’autorità amministrativa, tutt’altro che improntata a mera inerzia passiva, si è palesata, per contro, significativa di una decisione autoritativa, nell’ambito del potere attribuito, in subiecta materia, dal D.P.R. 3 giugno 1998, n. 252, art. 10, comma 8, al Prefetto, investito dalla parte interessata di un’istanza di riesame, di valutare, con indefettibile margine di discrezionalità, se siano tuttora persistenti le circostanze sintomatiche di un tentativo di infiltrazione mafiosa nell’impresa; o venute meno, in virtù di circostanze sopravvenute: come testualmente prescritto dalla norma citata, che, coerentemente, impone l’obbligo di provvedere solo all’esito positivo di un nuovo apprezzamento di merito (“…anche sulla documentata richiesta dell’interessato, aggiorna l’esito delle informazioni al venir meno delle circostanze rilevanti ai fini dell’accertamento dei tentativi di infiltrazione mafiosa”).

Ed è appunto ciò che ha fatto, nella specie, il prefetto di Roma: che, senz’affatto omettere una necessaria attività valutativa – corretta, o meno, che fosse – ha costantemente disatteso istanze di revoca volte ad incidere sul provvedimento interdittivo: con una condotta nettamente connotata in senso volitivo – discrezionale, primum mobile del complesso contenzioso seguitone.

Cosa diversa, dunque, dalla mera inerzia nell’aggiornamento di dati, sanzionabile ai sensi della L. 1 aprile 1981, n. 121, art. 10 (“Controlli”), (Nuovo ordinamento dell’Amministrazione della pubblica sicurezza legge); che, nella sua formulazione testuale (“Chiunque viene a conoscenza dell’esistenza di dati personali che lo riguardano, trattati anche in forma non automatizzata in violazione di disposizioni di legge o di regolamento, può chiedere al tribunale del luogo ove risiede il titolare del trattamento di compiere gli accertamenti necessari e di ordinare la rettifica, l’integrazione, la cancellazione o la trasformazione in forma anonima dei dati medesimi”), palesa la diversità della fattispecie astratta, incentrata sull’infedele registrazione dei dati, quale condotta legale tipica: e pertanto ricadente nella cognizione del giudice ordinario, in quanto non assorbita, in forza di un nesso di strumentalità, da un successivo provvedimento amministrativo.

In questa cornice concettuale e di fatto, il mancato accoglimento delle istanze della B Plus, anche quando non tradotto in esplicito diniego, integra un’ipotesi di silenzio-rigetto: come tale, assimilabile ad un provvedimento, insindacabile in sede civile ordinaria.

Ne consegue, in ultima analisi, che è ininfluente, sotto il profilo del riparto di giurisdizione, il tentativo di isolare una fase procedimentale intermedia, di natura istruttoria – l’acquisizione di dati – per elevarla ad oggetto autonomo di sindacato giudiziale a fini risarcitori, avulsa dall’esito provvedimentale, cui, come visto, sono in realtà causalmente imputati i danni.

In sostanza, la parte privata addebita, infatti, al Ministero dell’Interno – come pure al prefetto, personalmente – di “essersi avvalso” (così, testualmente, nelle conclusioni dell’atto introduttivo) di notizie non aggiornate ed incomplete. Notizie, che nella prospettazione della causa petendi restano, quindi, un antecedente logico-giuridico, nell’iter produttivo dell’evento pregiudizievole.

E poco importa che con successiva memoria ex art. 183 c.p.c., la B Plus abbia aggiustato il tiro, mostrando di porre esplicitamente al centro della sua prospettazione l’inattività censurata alla Pubblica amministrazione ed al suo funzionario, soprattutto in ordine ai dati concernenti la persona del socio di controllo: anche a prescindere dalla disamina dell’ammissibilità di simile emendamento – che non è questa la sede per valutare – rimane il fatto che la parte non ha rinunziato alla domanda risarcitoria originaria: tuttora vigente ed idonea, dunque, a radicare la giurisdizione amministrativa.

In questo senso, l’apparente dissenso da un precedente arresto di questa Corte (Cass., sez. unite, 14 marzo 2011 n.5925), espresso anch’esso in sede di regolamento di giurisdizione, può – essere forse ricomposto sulla base di un elemento distintivo della fattispecie concreta ivi all’esame: in cui, per quanto si legge nella motivazione dell’ordinanza, tra il preteso mancato aggiornamento dei dati e la perdita dei requisiti di legge non vi era il diaframma di un provvedimento amministrativo di rigetto di istanze di revoca di misure interdittive, emesso nell’esercizio di potestà discrezionale. Il ricorso dev’essere dunque accolto e dichiarata, per l’effetto, la giurisdizione dell’autorità giudiziaria amministrativa.

L’obbiettiva complessità ed incertezza della fattispecie giustificano la compensazione delle spese di giudizio.

PQM

– Dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e compensa tra le parti le spese di giudizio.

Così deciso in Roma, il 13 settembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 16 novembre 2016

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