Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 23256 del 20/08/2021

Cassazione civile sez. II, 20/08/2021, (ud. 24/03/2021, dep. 20/08/2021), n.23256

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Presidente –

Dott. SCARPA Antonio – Consigliere –

Dott. DONGIACOMO Giuseppe – Consigliere –

Dott. VARRONE Luca – Consigliere –

Dott. OLIVA Stefano – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 17669-2016 proposto da:

L.F., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEGLI SCIPIONI

n. 132, presso lo studio dell’avvocato FRANCESCO CIGLIANO,

rappresentato e difeso dall’avvocato FABRIZIO MARIA SANSI;

– ricorrente –

contro

COMUNE SANT’ANATOLIA DI NARCO, in persona del Sindaco pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA S. CATERINA DA SIENA n. 46,

presso lo studio dell’avvocato PASQUALE FRISINA, rappresentato e

difeso dall’avvocato ANTONIO CAPPELLETTI;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 228/2016 della CORTE D’APPELLO di PERUGIA,

depositata il 20/05/2016;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

24/03/2021 dal Consigliere Dott. STEFANO OLIVA.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

Con atto di citazione notificato il 4.3.2011 L.F. evocava in giudizio innanzi il Tribunale di Spoleto il Comune di Sant’Anatolia di Narco, proponendo opposizione avverso l’ingiunzione di pagamento emessa dall’ente locale per la restituzione del contributo alla ricostruzione relativo al terremoto del 19.9.1979, già erogato dal Comune con delibera della Giunta n. 250/1996 e corrisposto solo in ragione del 50% con successiva delibera di Giunta n. 53/1997, a seguito della decadenza dell’attore dal diritto di percepire il predetto beneficio. L’attore lamentava, in particolare, la nullità della notificazione dell’ingiunzione opposta e l’illegittimità della decadenza comminatagli.

Si costituiva il Comune, resistendo alla domanda ed invocandone l’inammissibilità e comunque il rigetto.

Con sentenza n. 323/2014 il Tribunale di Spoleto rigettava la domanda, ritenendo che il contributo dovesse essere revocato per l’intero, ai sensi di quanto disposto dalla L.R. Umbria n. 19 del 1983, art. 4, in quanto il beneficiario aveva realizzato variazioni delle partite di lavoro ammesse senza preventiva autorizzazione dell’ente locale.

Interponeva appello il L. e si costituiva in seconde cure il Comune, resistendo al gravame.

Con la sentenza oggi impugnata, n. 228/2016, la Corte di Appello di Perugia rigettava il gravame.

Propone ricorso per la cassazione di detta decisione L.F., affidandosi a due motivi.

Resiste con controricorso il Comune di San’Anatolia di Narco.

Ambedue le parti hanno depositato memoria in prossimità dell’adunanza camerale.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo, il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione della L.R. Umbria 13 giugno 1983, n. 19, art. 4, perché la Corte di Appello avrebbe, da un lato, fatto riferimento, nella sentenza impugnata, ad un inesistente art. 14 della predetta legge regionale, composta in realtà da soli cinque articoli; e, dall’altro lato, erroneamente interpretato la disposizione di cui all’art. 4, ritenendo che essa legittimasse il Comune a disporre la revoca dell’intero contributo, in mancanza di autorizzazione alla variazione delle partite di spesa relative alle opere eseguite in variante rispetto al progetto di ricostruzione originariamente approvato.

La censura è fondata.

L’erogazione di un contributo per la ricostruzione è stata prevista dalla L.R. Umbria 1 luglio 1981, n. 34, in favore dei proprietari dei beni immobili lesionati dal sisma del 1979, compresi o non compresi nei piani di recupero elaborati dai Comuni colpiti dal terremoto, secondo le priorità degli interventi individuate dagli enti locali, i fondi disponibili e gli interessi, pubblici e privati, coinvolti. Il termine di 24 mesi dall’inizio dell’intervento, fissato dall’art. 13 della predetta legge regionale per l’ultimazione dei lavori e prorogabile per giustificati motivi di ulteriori 6 mesi, è stato in seguito prorogato di ulteriori 12 mesi dall’entrata in vigore della L.R. Umbria 5 marzo 2009, n. 4. Ai sensi dell’art. 14 della legge regionale n. 34 del 1981, il contributo viene erogato, quanto al 50%, dopo la presentazione della dichiarazione di inizio dei lavori, e quanto al residuo 50% dopo la presentazione del consuntivo dei lavori e la redazione del certificato di regolare esecuzione delle opere. Il comma 4 dell’art. 14 in esame prescrive che “Il certificato di regolare esecuzione di lavori… non può essere rilasciato qualora le opere realizzate non siano conformi al progetto approvato, alla normativa vigente in materia urbanistica ed ambientale, alle direttive tecniche di cui al successivo art. 38, nonché, per le zone dichiarate sismiche, alle previsioni di cui alla L. 2 febbraio 1974, n. 64”. L’art. 38, a sua volta, prevede che i Comuni interessati debbano stilare “… le direttive di carattere tecnico con riguardo all’attuazione, alla sicurezza e alla economicità degli interventi” e individuare i relativi ambiti territoriali di applicazione.

Con la L.R. Umbria n. 19 del 1983 – che effettivamente si compone di soli cinque articoli, onde il riferimento all’art. 14, contenuto a pag. 3 della sentenza impugnata, è frutto di un evidente errore materiale- il legislatore regionale ha previsto (art. 4, comma 1) che “Per motivi conseguenti a situazioni non accertabili al momento della valutazione della spesa ammissibile a contributo in sede di progettazione, è consentito agli aventi diritto, durante l’esecuzione dei lavori di ripristino dei beni di proprietà privata… effettuare variazioni di partite di lavoro rispetto a quelle previste nell’istruttoria… con l’osservanza delle procedure e dei limiti stabiliti nei successivi commi”. Il comma 3 dell’art. 4 stabilisce a sua volta che “Le partite di lavoro per le quali si richiede variazione non possono comunque superare il 20 per cento dell’importo della spesa complessivamente ammessa a contributo…” mentre il comma 4 dispone che “I proprietari ammessi, allorché si verifichino le condizioni previste dal comma 1 del presente articolo, prima dell’esecuzione dei lavori di variante, devono presentare motivata e circostanziata richiesta al Comune competente”. Il comma 10 stabilisce ancora che “Le partite in variante devono risultare specificamente nel consuntivo dei lavori…”, al quale va acclusa -ai sensi del comma 13- una “… dichiarazione del progettista in ordine alla conformità degli atti tecnici in variante acclusi al consuntivo”; il quattordicesimo comma prevede invece che il Comune proceda ad un supplemento di istruttoria; ed il comma 15 fissa, a pena di decadenza, il termine del 30.6.1992 per “I proprietari interessati che abbiano precedentemente effettuato i predetti interventi in variante”.

La L.R. n. 19 del 1983, art. 4, quindi, descrive la procedura da seguire per l’eventualità in cui, nel corso dell’intervento di ricostruzione dell’edificio danneggiato dal sisma del 1979 che sia stato ammesso al contributo di cui alla L.R. n. 34 del 1981, siano sorte problematiche che non era possibile considerare in sede di progettazione. In tal caso, il proprietario del bene, già ammesso al contributo sulla base del progetto di ricostruzione approvato nelle forme previste dalla legge, può presentare una istanza, motivata e circostanziata, al Comune nel cui territorio ricade l’immobile, chiedendo la variazione delle partite di lavori indicate nel progetto originario, nella misura massima del 20% dell’importo della spesa ammessa al beneficio. Deve poi indicare le opere eseguite in variazione delle partite nel consuntivo dei lavori, allegando allo stesso una dichiarazione del progettista attestante la conformità degli interventi eseguiti in variante al progetto, oltre ai necessari titoli autorizzativi di questi ultimi.

La L.R. n. 19 del 1983, dunque, disciplina soltanto le modalità attraverso le quali è possibile variare le partite di lavori previste dal progetto originario ed ammesse al contributo. L’erogazione di quest’ultimo, invece, è subordinata alla presentazione della documentazione di cui alla precedente L.R. n. 34 del 1981, concernente, come già detto, la regolare esecuzione delle opere, la loro conformità al progetto approvato, alla normativa edilizia e urbanistica, ivi incluse le disposizioni specificamente rivolte alla disciplina dell’attività costruttiva in zone sismiche. Per quel che concerne, in particolare, la conformità delle opere alla normativa urbanistica ed edilizia, il beneficiario dovrà presentare, evidentemente, la concessione edilizia o titolo autorizzatorio equipollente, quanto agli interventi previsti dal progetto originariamente approvato ed ammesso al beneficio, e la concessione in variante, o titolo autorizzatorio equipollente, quanto ai lavori eseguiti in variante rispetto al progetto originario. In tal senso va letta la disposizione di cui alla L.R. n. 19 del 1982, art. 4, comma 7, secondo la quale il provvedimento con cui il Comune autorizzi l’esecuzione delle opere in variazione delle partite originariamente indicate nel progetto di ricostruzione “… non esonera gli interessati dall’obbligo del possesso, ove necessario, nei casi previsti dalla vigente legislazione, della concessione edilizia in variante… e/o delle autorizzazioni in variante… nonché del deposito… del progetto in variante anche ai fini delle direttive tecniche di cui alla deliberazione del Consiglio regionale 29 giugno 1981, n. 290 e successive modificazioni ed integrazioni”.

Da quanto precede deriva che i requisiti per l’ammissione dell’intervento di ricostruzione di un immobile colpito dal sisma del 1979 sono soltanto quelli prescritti dalla L.R. n. 34 del 1981 e successive modificazioni ed integrazioni (ivi incluso, per quanto di ragione, la L.R. n. 19 del 1983, art. 4, comma 7). La specifica procedura descritta dalla L.R. n. 19 del 1983, art. 4, invece, è finalizzata a consentire al beneficiario di ottenere, in caso di difficoltà o situazioni imprevedibili in fase di progettazione, l’autorizzazione ad eseguire lavori in variazione delle partite originariamente indicate nel progetto approvato e ammesso al contributo per la ricostruzione. Oggetto e finalità delle due normative, dunque, non sono sovrapponibili, onde la possibilità di disporre il recupero del contributo erogato può discendere solo dalla mancanza dei requisiti previsti dalla L.R. n. 34 del 1981, e non anche dalla mera inosservanza del procedimento di cui all’art. 4 della L.R. n. 19 del 1983. La conferma di quanto sopra è fornita dalla disposizione della L.R. n. 34 del 1981, art. 32, che prevede la decadenza dal beneficio e il recupero delle somme erogate “In caso di inosservanza delle disposizioni di cui alla presente legge o alla L.R. 26 maggio 1980, n. 50” e non anche di quelle di cui alla L.R. n. 19 del 1983, art. 4.

Va, di conseguenza, ribadito il principio, già affermato da questa Corte, secondo cui “La ratio della disposizione di cui alla L.R. Umbria n. 34 del 1981, art. 32, la quale prevede la decadenza dai benefici erogati per danni derivati, a costruzioni, da eventi sismici verificatisi nella regione, in caso di violazione di disposizioni della stessa legge (fra cui -quindi- quella di cui all’art. 14, comma 2, che esige la conformità delle opere al progetto approvato e alla normativa urbanistica ed ambientale), va individuata -da un lato- in esigenze di tutela della pianificazione urbanistica, e -dall’altro- in quella di non assicurare benefici a chi non rispetti detta pianificazione. Ne consegue che, in caso di sopravvento di concessione o di variante in sanatoria, venendo meno le esigenze di tutela della pianificazione urbanistica, e -conseguentemente- ogni fattore di non meritevolezza dei benefici, non vi sia ragione di applicare la sanzione prevista dall’art. 32 cit., sempre che naturalmente- il provvedimento di sanatoria sia intervenuto prima che quello dichiarativo della decadenza sia divenuto inoppugnabile” (Cass. Sez. 1, Sentenza n. 11042 del 11/12/1996, Rv. 501237).

Nel caso di specie, la Corte di Appello ha espressamente affermato (cfr. pag. 4 della sentenza impugnata) che “… il contributo non è stato revocato per essere stati eseguiti lavori in variante, possibilità consentita dalla L.R. n. 19 del 1983, ma per non esserne stata richiesta e ottenuta la relativa autorizzazione, assolutamente necessaria nell’ambito dell’iter amministrativo riguardante la concessione dei contributi”. Infatti -come accertato dalla Corte di merito- “… manca l’autorizzazione alla variazione di partite, mancanza che non ha permesso al Comune di rilasciare il certificato di regolare esecuzione delle opere che costituisce, invece, il presupposto per poter procedere al pagamento dei contributi” (cfr. ancora pag. 4, in apertura). Il giudice distrettuale ha fatto così discendere, erroneamente, la legittimità della revoca del contributo, disposta dal Comune con l’ingiunzione opposta dal L., dalla mera inosservanza della procedura prevista per l’approvazione dei lavori in variazione delle partite indicate nel progetto approvato e ammesso al beneficio, di cui alla L.R. n. 19 del 1983, art. 4, e non invece dal mancato rispetto delle norme di cui alle L.R. n. 34 del 1981 e L.R. n. 50 del 1980, che -sole- sono richiamate dalla L.R. n. 34 del 1981, art. 32, che disciplina, per l’appunto, il recupero della provvidenza illegittimamente erogata.

Occorre invece distinguere la carenza dei requisiti previsti per l’ammissione al contributo, alla quale consegue la revoca dello stesso ed il recupero delle somme illegittimamente erogate, dalla mera inosservanza delle norme sulla procedura di cui alla L.R. n. 19 del 1983, art. 4, finalizzata solo ad ammettere al contributo opere in variazione di partite, nei limiti del 20% della somma originariamente ammessa al beneficio di cui alla L.R. n. 34 del 1981 e successive modificazioni ed integrazioni. La mancata osservanza delle disposizioni di cui alla L.R. n. 19 del 1983, art. 4, dunque, può al massimo implicare la mancata ammissione al contributo delle opere eseguite in variazione delle partite, ma non può comunque legittimare la revoca del contributo riconosciuto in base alla L.R. n. 34 del 1983, né tantomeno la revoca delle somme già erogate in forza di quanto previsto dall’art. 14 di tale normativa.

Inoltre, è opportuno considerare che questa Corte, proprio in relazione ad una controversia avente ad oggetto la liquidazione di un contributo post-terremoto a cagione dell’incompletezza della documentazione amministrativa e contabile acclusa a corredo dell’istanza presentata dall’interessato, ha affermato che “Il principio enunciato dalla L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 7, di collaborazione, efficacia ed economicità della P.A., vale anche nei procedimenti aventi ad oggetto il riconoscimento di contributi, sussidi e finanziamenti pubblici, cosicché, nell’ipotesi di documentazione incompleta od erronea prodotta dal privato a corredo di un’istanza, la P.A. ha l’obbligo di precisare quali documenti siano eventualmente carenti e di invitare l’interessato ad integrare quelli mancanti, non potendosi limitare a respingere la richiesta rappresentando, genericamente, l’incompletezza della documentazione ricevuta” (Sez. 1, Sentenza n. 2795 del 07/02/2014, Rv. 630033). Anche sotto questo profilo, dunque, non può essere ritenuta legittima la decadenza del contributo ed il recupero delle somme già erogate, in presenza di una violazione incidente sul solo procedimento finalizzato al riconoscimento di un contributo aggiuntivo, nella misura massima del 20% della somma originariamente prevista, a copertura delle opere realizzate in variazione delle partite indicate nel progetto ammesso al beneficio, ed in assenza di una norma di legge che ricolleghi il potere di revoca alla mera inosservanza del predetto specifico procedimento.

Da quanto precede deriva l’erroneità dell’interpretazione, e della conseguente applicazione, del dettato normativo fatta propria dal giudice di merito.

L’accoglimento del primo motivo implica l’assorbimento della seconda censura, con la quale il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione della L.R. Umbria 5 marzo 2009, n. 4, art. 9, perché la Corte di Appello avrebbe erroneamente ritenuto che tale norma richiedesse anche l’autorizzazione alla variazione delle partite di cui alla L.R. Umbria 13 giugno 1983, n. 19, art. 4, laddove invece la disposizione del 2009 prevede che la documentazione da presentare ai fini della liquidazione definitiva del contributo alla ricostruzione sia soltanto quella concernente la fine lavori, l’idoneità statica ed il collaudo dell’edificio oggetto dell’intervento ricostruttivo.

La sentenza va quindi cassata, in relazione alla censura accolta, e la causa rinviata alla Corte di Appello di Perugia, in differente composizione, anche per le spese del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

la Corte accoglie il primo motivo di ricorso e dichiara assorbito il secondo.

Cassa la sentenza impugnata, in relazione alla censura accolta, e rinvia la causa, anche per le spese del presente giudizio di legittimità, alla Corte di Appello di Perugia, in differente composizione.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della seconda sezione civile, il 24 marzo 2021.

Depositato in Cancelleria il 20 agosto 2021

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