Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 23202 del 15/11/2016


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Cassazione civile sez. III, 15/11/2016, (ud. 15/07/2016, dep. 15/11/2016), n.23202

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TERZA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. AMBROSIO Annamaria – Presidente –

Dott. FRASCA Raffaele – rel. Consigliere –

Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – Consigliere –

Dott. TATANGELO Augusto – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 24991/2014 proposto da:

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente del

Consiglio p.t., elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI

PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo

rappresenta e difende per legge;

– ricorrente –

contro

G.R.G., MINISTERO ISTRUZIONE UNIVERSITA’

RICERCA (OMISSIS), MINISTERO DELLA SALUTE (OMISSIS), UNIVERSITA’

STUDI DI PALERMO, ASSESSORATO REGIONALE SANITA’ REGIONE SICILIA;

– intimati –

nonchè da:

G.R.G., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA

GIORGIO SCALIA 12, presso lo studio dell’avvocato GIUSEPPE VIRBANI,

rappresentato e difeso dall’avvocato EMANUELE MAGANUCO giusta

procura in calce al controricorso e ricorso incidentale;

– ricorrente incidentale –

contro

ASSESSORATO REGIONALE SANITA’ REGIONE SICILIA UNIVERSITA’ STUDI DI

PALERMO, MINISTERO DELLA SALUTE (OMISSIS), MINISTERO ISTRUZIONE

UNIVERSITA’ RICERCA (OMISSIS), PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI

MINISTRI;

– intimati –

avverso la sentenza n. 1188/2013 della CORTE D’EPPELLO di PALERMO,

depositata il 17/07/2013;

udita la relazione della causa svelta nella pubblica udienza del

15/07/2016 dal Consigliere Dott. RAFFAELE FRASCA;

udito l’Avvocato FABRIZIO FEDELI;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. DE

RENZIS Luisa, che ha concluso per il rigetto del ricorso principale,

assorbito l’incidentale.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

p.1. La Presidenza del Consiglio dei ministri ha proposto ricorso per cassazione contro il Dottor G.R.G. e nei confronti del Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, del Ministero della Salute, dell’Università degli Studi di Palermo e dell’Assessorato Regionale della Sanità della Regione Sicilia, avverso la sentenza del 17 luglio 2013 con cui la Corte di Appello di Palermo ha provveduto in grado di appello, riformando la sentenza resa in primo grado dal Tribunale di Palermo nel 2007, che aveva respinto la domanda – da lui introdotta contro le dette amministrazioni, ad eccezione della Presidenza del Consiglio dei ministri -intesa ad ottenere il riconoscimento dell’adeguata remunerazione, in relazione alla frequenza di corsi di specializzazione medica nella situazione di inadempimento statuale dell’obbligo di recepimento della direttiva 82/76/CEE, adempiuta tardivamente dallo Stato Italiano con il D.Lgs. n. 257 del 1991, senza che fosse considerata la sua posizione.

p.2. La Corte territoriale, in parziale riforma della sentenza di primo grado, che aveva reputato prescritto il diritto fatto valere, ha accolto la domanda contro la Presidenza del Consiglio di ministri, rilevando che solo essa era legittimata in vece dei Ministeri.

p.3. Al ricorso, fondato su un unico motivo ha resistito il G. con controricorso nel quale ha svolto ricorso incidentale condizionato fondato su un unico motivo.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

p.1. Il ricorso incidentale dev’essere trattato unitamente a quello principale, in seno al quale è stato proposto.

p.2. Con l’unico motivo di ricorso principale i deduce “violazione degli artt. 99, 101, 112, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3” e si lamenta che la Corte territoriale, dopo avere rilevato che l’azione non era prescritta e che la legittimazione passiva all’azione del G. non spettava ai Ministeri convenuti in giudizio, bensì alla Presidenza del Consiglio dei ministri, abbia condannato quest’ultima al pagamento della somma dovuta a titolo risarcitorio, nonostante che essa non fosse stata evocata in giudizio e non vi fosse intervenuta. Tanto avrebbe determinato una violazione del principio della domanda ex art. 99 c.p.c., di quello della corrispondenza fra chiesto e pronunciato ex art. 112 c.p.c. e del principio del contraddittorio si cui all’art. 101 c.p.c.. D’altra parte, la mancata evocazione in giudizio della Presidenza del Consiglio non risultava sanata dalle condotte processuali delle altre amministrazioni convenute, che avevano eccepito che nessuna di esse era legittimata passiva all’azione risarcitoria.

p.2.1. In primo luogo deve rilevarsi che, avendo la Presidenza del Consiglio dei ministri, benchè non fosse stata parte in senso formale del giudizio nei gradi di merito, assunto la detta qualità per effetto della statuizione pronunciata nei suoi confronti, non si può dubitare che sussista la sua legittimazione ed il suo interesse a ricorrere.

Invero, quando il giudice, investito della domanda contro una parte, che sia stata evocata come legittimata passiva all’azione, esclude che essa abbia legittimazione, cioè sia il titolare del lato passivo del diritto dedotto in giudizio, e, ravvisando che esso è un altro soggetto, pronunci nei suoi confronti, per effetto della decisione tale soggetto acquista la qualità di parte in senso formale e sostanziale nel giudizio, con la conseguenza che è legittimato all’esperimento dei mezzi di impugnazione consentiti contro la decisione, sia per far valere l’acquisizione della qualità di parte per iniziativa officiosa del giudice, sia per contestare la decisione, accettando la legittimazione attribuitagli ex officio.

p.2.2. Il motivo di ricorso è fondato.

Una volta esclusa – a torto (come si vedrà) – la legittimazione passiva all’azione dei Ministeri convenuti in giudizio, cosa che ha fatto espressamente, e peraltro, implicitamente anche quella della altre due amministrazioni convenute (su cui nulla dice espressamente, ma che, appunto per implicito deve ritenersi abbia negato), la Corte palermitana non avrebbe potuto condannare la Presidenza del Consiglio dei ministri, in quanto essa non era parte in senso formale nel giudizio, ancorchè fosse proprio sul piano formale l’articolazione dello Stato legislatore considerato, correttamente, come parte legittimata passiva all’azione in senso sostanziale.

Vi ostava l’applicazione della domanda, di cui all’art. 99 c.p.c..

Infatti, la domanda era stata proposta, a parte l’evocazione dell’Università e dell’Assessorato Regionale, indicando i Ministeri come articolazioni abilitate a rappresentare in giudizio uno dei soggetti contro i quali il diritto fatto valere era stato affermato e, dunque, indicandoli come articolazioni abilitate a rappresentarlo nel giudizio. Poichè i Ministeri sono, nell’apparato organizzatorio dello Stato, articolazioni dell’istituzione rappresentata dal Governo della Repubblica, la loro evocazione in giudizio si intendeva effettuata come evocazione del Governo della Repubblica, rispetto al quale i Ministeri risultavano indicati come uffici abilitati a rappresentarlo.

Ne segue che i Ministeri risultavano indicati come parti in senso formale in quanto indicati come uffici (agli effetti dell’art. 163 c.p.c., n. 2, secondo inciso) rappresentanti il Governo.

Ora, la Corte territoriale, una volta ravvisato – come si vedrà esaminando il ricorso incidentale a torto – che l’evocazione dei Ministeri, nella descritta situazione, dava luogo ad una situazione di difetto della legittimazione passiva in senso sostanziale per essere essa spettante alla Presidenza del Consiglio dei ministri, cioè all’articolazione di vertice del Governo della Repubblica, in coerenza con il suo assunto si sarebbe dovuta limitare a rigettare la domanda nei confronti dei Ministeri e non avrebbe potuto pronunciare la decisione nei riguardi della Presidenza del Consiglio dei ministri, sostituendo la sua legittimazione passiva sostanziale a quella azionata, a su dire a torto, nei confronti dei Ministeri, così nel contempo facendo acquistare ex officio la qualità di parte in senso formale e di parte in senso sostanziale alla Presidenza del Consiglio di ministri, in mancanza della domanda e, dunque, in violazione del principio della domanda di cui all’art. 99 c.p.c. e del ne procedat iudex ex officio.

Ne deriva che la sentenza impugnata va cassata quanto alla statuizione di condanna della Presidenza del Consiglio dei ministri, che è stata adottata in violazione dell’art. 99 c.p.c..

La Cassazione di questa statuizione va disposta senza rinvio perchè non vi era in appello domanda contro la Presidenza del Consiglio sulla quale si dovesse provvedere e la domanda è stata introdotta, cioè “proposta”, d’ufficio dalla Corte palermitana quando non poteva esserlo.

La situazione verificatasi con siffatta statuizione è, dunque, riconducibile all’ipotesi di cui all’art. 382 c.p.c., comma 3, cioè quella in cui la Corte di Cassazione, o perchè sollecitata dal motivo di ricorso o perchè ricorrono le condizioni per rilevarlo ex officio come quaestio iuris da esaminarsi ex necesse nell’ambito della cognizione devolutale dal ricorso, “riconosce” che la domanda non poteva essere proposta. In questo caso il ricorso principale, legittimamente proposto dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, ha denunciato in buona sostanza che non poteva essere introdotta d’ufficio la domanda nei suoi confronti come parte nel contempo formale e sostanziale.

p.2.3. Parte resistente, nel suo controricorso, sostiene che il motivo di ricorso sarebbe infondato, evocando al riguardo la giurisprudenza di questa Corte che si è formata in situazioni nelle quali la domanda del medico era stata formulata nei confronti di uno o più ministeri e che ha dato rilievo alla disciplina della L. n. 260 del 1958, art. 4.

p.2.4. In proposito, mette conto di richiamare, al fine di riassumere la situazione in cui è stato dato rilievo a detta norma, la motivazione che è stata enunciata da Cass. n. 5230 del 2015.

In quella occasione, la Presidenza del Consiglio dei ministri, deducendo “violazione art. 117 Cost.; L. n. 400 del 1988, art. 5, D.Lgs. n. 303 del 1999, art. 3, L. n. 260 del 1958, art. 4, artt. 100, 101, 112 e 342 c.c.; difetto motivazionale; art. 360 c.p.c., nn. 3, 4 e 5”, si era doluta che la sentenza allora impugnata si sarebbe dovuta ritenere assolutamente nulla, in quanto recava la condanna di un’Amministrazione statale, e cioè la Presidenza del Consiglio dei Ministri, che non era mai stata evocata in giudizio e non aveva potuto contraddire nel processo inerente i gradi di merito. In quel caso, erano stati evocati in giudizio da medici specializzandi il Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca e quello della Salute e la corte d’appello aveva pronunciato la condanna dei Ministeri “e, per essi”, della Presidenza del Consiglio dei ministri.

La Presidenza del Consiglio aveva fatto ricorso, unitamente ai Ministeri, e deducendo che la sentenza determinava la sua soccombenza, con conseguente possibilità di escuterla da parte dei medici, aveva prospettato che, là dove la Corte territoriale, dopo aver escluso la legittimazione dei Ministeri convenuti li aveva considerati legittimati quali articolazioni della Presidenza del Consiglio dei ministri, aveva reso una decisione del tutto illogica e contraddittoria e senza alcun riferimento normativo, nonchè senza considerare che i Ministeri sarebbero dotati di una loro posizione soggettiva sostanziale e processuale, come riconosciuto dalla giurisprudenza di questa Corte e segnatamente da Cass. sez. un. n. 8516 del 2012 e Cass. n. 10010 del 2011. La Presidenza del Consiglio aveva, altresì, sostenuto “che illogico e privo di pertinenza sarebbe(stato) il richiamo da parte della Corte” territoriale nella sentenza impugnata “alla disciplina della L. n. 260 del 1958, art. 4, giacchè la Presidenza del Consiglio dei ministri per partecipare ad un giudizio deve essere citata” e sostenuto “che l’erroneità del richiamo sarebbe (stata) dimostrata anche dal modo in cui la norma de qua è stata interpretata dalle sezioni Unite nella citata sentenza”.

p.2.5. Esaminando la prospettazione della Presidenza del Consiglio, Cass. n. 5230 del 2015, si espresse in questo senso:

“p..2. Il motivo non può trovare accoglimento e le considerazioni che si verranno svolgendo varranno anche ad evidenziare perchè sia priva di fondamento l’eccezione pregiudiziale di inammissibilità del ricorso in quanto proposto dalla presidenza del Consiglio dei ministri, formulata dai medici resistenti sotto il profilo che essa non sarebbe stata parte della controversia decisa dalla sentenza impugnata. p..2.1. Va rilevato che la Corte etnea è pervenuta al decisum che viene qui criticato scrutinando il secondo motivo di appello dei medici resistenti, con cui essi si erano doluti che il Tribunale di Catania, dopo avere rigettato la domanda relativa alla rivendicazione dell’efficacia autoapplicativa delle direttive comunitarie in materia (rigetto di cui si occupava i primo motivo di appello, che la Corte catanese ha rigettato), avesse rigettato anche la domanda risarcitoria sull’assunto che il soggetto legittimato passivo non erano i Ministeri e l’Università degli Studi di Catania, che pure era stata evocata in giudizio (ma la cui posizione in questa sede era riconducibile all’art. 332 c.p.c., onde, essendo preclusa l’impugnazione nei suoi riguardi, resta irrilevante che il ricorso non le sia stato notificato), bensì la Presidenza del Consiglio “quale organo di direzione della politica generale del Governo ex art. 95 Cost.”. Scrutinando il detto motivo la Corte catanese, dopo avete condiviso l’esclusione della legittimazione dell’Università e ritenuto che il Tribunale avesse correttamente escluso quella dei Ministeri, ha, tuttavia, ritenuto – invocando Cass. n. 10814 del 2011 – che i Ministeri bene fossero ormai legittimati passivi all’azione quali articolazioni del Governo della Repubblica, non avendo l’Avvocatura dello Stato chiesto l’applicazione della L. n. 260 del 1958, art. 4. p.2.2. La motivazione della Corte territoriale evidenzia il senso del dispositivo di condanna da essa adottato che, là dove evoca la Presidenza del Consiglio, lo fa perchè i Ministeri, dei quali è stata esclusa la legittimazione come articolazioni dell’istituzione Governo preposte alla vicenda, sono rimasti in giudizio come articolazioni della Presidenza del Consiglio, non avendo l’Avvocatura Distrettuale dello Stato ritenuto di chiedere l’applicazione dell’art. 4, della citata legge facendo subentrare la Presidenza del Consiglio. La motivazione della sentenza impugnata ed il decisum di cui al dispositivo non sono in alcun modo erronei. I ricorrenti esaminano detta motivazione invocando Cass. sez. un. n. 8516 del 2012, ma lo fanno senza considerarne l’effettivo significato, che è stato ampiamente individuato, invece – proprio in relazione ad una controversia in materia di rivendicazioni dei medici specializzandi – da Cass. n. 16104 del 2013. p..2.3. Ha osservato questa decisione quanto segue, nel censurare una sentenza di merito che aveva escluso la legittimazione di un Ministero nella detta veste di articolazione dell’istituzione Governo: “p..2.3. La seconda censura è prospettata con riguardo all’esclusione della legittimazione passiva del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca. Si tratta di censura fondata. Posto che il Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca è un’articolazione del Governo, il cui vertice è la Presidenza del Consiglio dei ministri, la legittimazione del detto Ministero non poteva essere negata adducendo, come ha fatto la Corte territoriale, che la legittimazione passiva all’azione di risarcimento danni competeva, essendo detto inadempimento conseguente ad un inadempimento statuale delle direttive e, quindi, imputabile alla Repubblica Italiana, alla Presidenza del Consiglio di ministri, quale articolazione dell’apparato statuale che è legittimata a rappresentare lo Stato nella sua unitarietà. La difesa erariale, di fronte alla evocazione dello Stato non già nell’articolazione del Governo con la Presidenza del Consiglio, avrebbe potuto, infatti porre, con riferimento a tutte le amministrazioni convenute, non già una questione di legittimazione passiva in tal senso, bensì una questione ai sensi della L. n. 260 del 1958, art. 4, e rivendicare che l’articolazione statale legittimata era la Presidenza del Consiglio dei ministri. Sulla base di tale deduzione avrebbe potuto chiedere un termine per la costituzione di essa. Ciò è stato già ritenuto da Cass. n. 10813 del 2011 proprio in una vicenda relativa a giudizio sull’azione degli specializzandi (e, quindi, ribadito da giurisprudenza successiva su controversie analoghe). Nella detta sentenza si affermò che la difesa dei Ministeri coinvolti dall’azione degli specializzandi, là dove si articola nella deduzione che essa doveva esercitarsi contro la Presidenza del Consiglio, quale azione diretta a far valere l’inadempimento dello Stato, evidenzia semplicemente una situazione nella quale l’essere stata proposta la domanda contro il Ministero vede quest’ultimo legittimato quale articolazione direttamente riferibile alla Presidenza del Consiglio dei Ministri quale vertice dell’esecutivo abilitato a contraddire alla domanda, in quanto rivolta a tutelare una pretesa contro lo Stato. Tanto alla stregua del seguente principio di diritto: il limite introdotto, dalla disposizione di cui alla L. 25 marzo 1958, n. 260, art. 4 (recante Modificazioni alle norme sulla rappresentanza in giudizio dello Stato), alla rilevanza dell’erronea individuazione dell’autorità amministrativa competente a stare in giudizio (limite in virtù del quale l’errore di identificazione della persona alla quale l’atto introduttivo del giudizio e ogni altro atto doveva essere notificato, deve essere eccepito dall’Avvocatura dello Stato nella prima udienza, con la contemporanea indicazione della persona alla quale l’atto doveva essere notificato; eccezione dalla cui formulazione discende la rimessione in termini della parte attrice, alla quale il giudice deve assegnare un termine entro il quale l’atto introduttivo deve essere rinnovato), opera non solo con riguardo alla ipotesi di erronea vocatio in ius, in luogo del Ministro titolare di una determinata branca della P.A., di altra persona preposta ad un ufficio della stessa, ma anche con riferimento alla ipotesi di vocatio in ius di un Ministero diverso da quello effettivamente competente in relazione alla materia dedotta in giudizio (Cass. n. 8697 del 2001; in senso conforme Cass. n. 11808 del 2003; sostanzialmente conformi: Cass. n. 16031 del 2001; n. 1405 del 2003; n. 4755 del 2003). Osservò Cass. n. 10813 del 2011 che questo orientamento contraddetto isolatamente da Cass. n. 6917 del 2005 – aveva, infatti, ricevuto l’avallo di Cass. sez. un. n. 3117 del 2006, che nella sua motivazione soltanto con riferimento alla peculiarità propria della materia delle opposizioni a sanzioni amministrative ritenne doversi seguire la tesi più rigorosa, cioè quella del restringimento dell’operare dell’art. 4 citato al caso di erronea di individuazione dell’organo all’interno dell’articolazione dell’amministrazione statale e, quindi, di un ministero. Nella specie l’Avvocatura dello Stato, quale patrocinatore del Ministero convenuto (ma anche delle altre amministrazioni), avrebbe potuto, dunque, richiedere l’applicazione della norma della L. n. 260 del 1958, art. 4, e non già prospettare una vera e propria questione di legittimazione sostanziale e la Corte territoriale non avrebbe dovuto considerare fondata la questione così proposta, ma avrebbe dovuto solo prendere atto che la difesa erariale non aveva utilizzato l’unico potere difensivo esistente, cioè quello di cui al citato art. 4 e chiesto farsi luogo alle sue possibili implicazioni. p..2.4. Il Collegio reputa che questi convincimenti non siano stati infirmati dalla recente Cass. sez. un. n. 8516 del 2012, la quale ha statuito che la L. 25 marzo 1958, n. 260, art. 4, deve ritenersi applicabile anche quando l’errore d’identificazione riguardi distinte ed autonome soggettività di diritto pubblico ammesse al patrocinio dell’Avvocatura dello Stato (nella specie, Agenzia delle Entrate e Ministero della Giustizia), ma, in forza dell’ineludibile principio dell’effettività del contraddittorio, la sua operatività è circoscritta al profilo della rimessione in termini, con esclusione, dunque, di ogni possibilità di stabilizzazione nei confronti del reale destinatario, in funzione della comune difesa, degli effetti di atto giudiziario notificato ad altro soggetto e del conseguente giudizio. Invero questa decisione, non solo conferma pienamente la rilevanza dell’art. 4, nel senso estensivo sopra ipotizzato ed afferma che l’atteggiamento difensivo di un’articolazione statale che sia stata evocata erroneamente al posto di un’altra è comunque riconducibile all’art. 4, citato, ma si riferisce ad un caso nel quale il problema della evocazione di un’articolazione errata si poneva non già con riguardo alle articolazione del Governo della Repubblica, bensì fra un Ministero e l’Agenzia delle Entrate e, quindi, a distinte soggettività l’una delle quali, l’Agenzia, difesa addirittura solo facoltativamente dall’Avvocatura dello Stato. E’ in relazione a tale fattispecie e, quindi, all’ipotesi di due distinte soggettività, che la sentenza sembrerebbe avere sottolineato che l’art. 4, inteso estensivamente, esige una rimessione in termini a garanzia del contraddittorio dell’articolazione che doveva essere convenuta. Ma le cose non cambierebbero se si volesse intendere riferito il principio anche ad ipotesi come quella di cui è processo, in cui lo Stato, anzichè in persona del Presidente del Consiglio dei ministri e dell’apparato organizzatorio che ad esso fa capo, sia stato convenuto in persona di un Ministro e, quindi, di un Ministero. In ogni caso, è, infatti, evidente che, ove la difesa erariale si sia costituita per l’articolazione evocata erroneamente in vece di quella giusta e ci si trovi in presenza di distinte soggettività, è la difesa erariale che invoca l’applicazione dell’art. 4, e, quindi, adempia al dovere di segnalare la soggettività giusta, che, dopo avere tenuto tale comportamento, è legittimata a chiedere una rimessione in termini. Se la difesa erariale non lo faccia e, tanto se si astenga dall’indicare la soggettività giusta, quanto se la indichi, l’irritualità così verificatasi, non integrando un vero e proprio problema di legittimazione, diventa irrilevante e la soggettività evocata erroneamente in giudizio vi deve restare senza poter pretendere che la relativa questione sia trattata come difetto di legittimazione. E semmai, se la soggettività nell’articolazione giusta sia indicata, sarà essa a poter intervenire in giudizio ed a rivendicare la rimessione in termini di cui parlano le Sezioni Unite. Nella specie, se anche, per usare la terminologia delle Sezioni Unite, il rapporto fra la Presidenza del Consiglio dei ministri ed i Ministeri e, quindi, per quello che in questa sede interessa, quello dell’Istruzione, Università e Ricerca, potesse considerarsi un rapporto fra soggettività distinte pur facenti capo allo Stato e non piuttosto, come sembra un rapporto di soggettività per articolazioni facenti capo all’istituzione Governo e, quindi, alla Presidenza del Consiglio, non risulta che la difesa erariale abbia chiesto una rimessione in termini, quando ha indicato come articolazione che si doveva convenire la Presidenza del Consiglio dei ministri. Ne deriva che nella specie la Corte territoriale, nel considerare il problema della evocazione del Ministero anzichè della Presidenza come questione di legittimazione ha errato ed ha commesso un siffatto errore in una situazione in cui non vi erano i presupposti per la rimessione in termini. Un problema di rimessione in termini, in quanto non prospettato dalla difesa erariale, dunque, si sarebbe potuto porre solo ove la Presidenza del Consiglio, avvisata dall’Avvocatura erariale, si fosse costituita, assumendo la sua qualità di articolazione che doveva stare in giudizio, e ne avesse fatto richiesta. Invero, la L. n. 260 del 1958, art. 4, recita quanto segue: “L’errore di identificazione della persona alla quale l’atto introduttivo del giudizio ed ogni altro atto doveva essere notificato, deve essere eccepito dall’Avvocatura dello Stato nella prima udienza, con la contemporanea indicazione della persona alla quale l’atto doveva essere notificato. Tale indicazione non è più eccepibile. Il giudice prescrive un termine entro il quale l’atto deve essere rinnovato. L’eccezione rimette in termini la parte. La difesa erariale, è pacifico, non ebbe a prospettare in primo grado una questione ai sensi dell’art. 4, citato, ma contestò la legittimazione passiva della sola Università degli Studi. Ne consegue che tanto nei confronti dei Ministeri, quanto nei riguardi della stessa Università, la relativa questione ebbe a precludersi. Il Tribunale in primo grado e, quindi, la sentenza impugnata hanno deciso solo su non configurabili questioni di legittimazione passiva, che in realtà non erano configurabili. La sentenza impugnata, dunque, dev’essere cassata là dove ha dichiarato il difetto di legittimazione del Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca, perchè non vi era un problema di legittimazione e detto Ministero era da ritenere in giudizio quale organo rappresentate lo Stato), stante la preclusione del possibile rilievo della spettanza della lite alla Presidenza del Consiglio dei ministri, questione che era non di legittimazione passiva, perchè l’art. 4, non la costruisce in tali termini, bensì di individuazione dell’articolazione statuale corretta. Il difetto di legittimazione è stato, dunque, dichiarato erroneamente e nè questa Corte può sovrapporre la qualificazione della vicenda alla stregua dell’art. 4, ritenendo così corretta la motivazione, perchè spettava al Ministero invocarla ed invocarla ritualmente”.

Cass. n. 5230 del 2015, dopo le riprodotte considerazioni, proseguì quindi, osservando che: p..2.4. Le considerazioni svolte dalla motivazione di Cass. n. 16104 del 2013, ove si trasferiscano alla vicenda di cui è processo, consentono di evidenziare innanzitutto che l’Avvocatura dello Stato nei gradi di merito non si è avvalsa della tutela garantita dalla L. n. 260 del 1958, citato art. 4, e, nel contempo, palesano che l’impugnazione proposta in questa sede unitamente ai Ministeri assume il valore di “entrata” nel processo del soggetto, la Presidenza del Consiglio dei ministri, che già nella sostanza vi era coinvolto proprio in ragione della mancata richiesta di quella tutela per il tramite dei Ministeri, male evocati come articolazioni dell’istituzione “Governo”, ma, a seguito del mancato esercizio del potere di cui al citato art. 4, pienamente legittimati a rappresentare quella istituzione e, dunque, il suo terminale in relazione alla vicenda, cioè la stessa Presidenza. Ne segue che la Presidenza del Consiglio proponendo il ricorso, non ha agito quale organo di rappresentanza dello Stato Italiano (legittimato sostanziale) come un soggetto estraneo, ma ha semplicemente esercitato il potere di cui al citato art. 4: tanto evidenzia l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità del ricorso proposta dai medici resistenti. Va, d’altro canto, rilevato che la Presidenza del Consiglio non ha, entrando nel processo nella detta veste, prospettato esigenze di rimessione in termini alla stregua di quanto ipotizzato dalla sentenza delle sezioni Unite, atteso che l’unico motivo di ricorso è stato prospettato sull’erroneo convincimento che la sentenza impugnata avesse pronunciato nei confronti della Presidenza del Consiglio come nei confronti di un soggetto estraneo ad esso e non invece in esso coinvolto, sebbene tramite le articolazioni dei due ministeri in ragione della mancata utilizzazione dell’art. 4 citato. p..2.5. Il motivo di ricorso è, conclusivamente, rigettato, perchè il dispositivo della sentenza impugnata, là dove ha condannato i due Ministeri quale articolazione del Governo della repubblica “e, per essi, la Presidenza del Consiglio dei Ministri”, risulta corretto in quanto dev’essere inteso, alla luce delle considerazioni svolte, nel senso che, in ragione del mancato esercizio del potere di cui alla L. n. 260 del 1958, art. 4, dette articolazioni fossero rimaste coinvolte nel giudizio quali organi di fatto rappresentativi del Governo tramite la sua articolazione rappresentata dalla Presidenza”.

p.2.6. Nel caso che qui si giudica occorre tenere presente che la corte palermitana non ha condannato i Ministeri e per essi la presidenza del Consiglio di ministri, nel presupposto che essi, in ragione del mancato esercizio del potere di cui alla L. n. 260 del 1958, art. 4, fossero rimaste coinvolti nel giudizio quali organi di fatto rappresentativi del Governo tramite la sua articolazione rappresentata dalla Presidenza, ma ha negato la loro legittimazione passiva e, dunque, dato rilievo erroneamente ad un problema di legittimazione inesistente, anzichè rilevare che la norma applicabile era l’art. 4 e che la sua applicazione, stante la mancanza di esercizio del potere da esso previsto, comportava che i Ministeri fossero rimasti in giudizio quali organi di fatto rappresentativi dell’istituzione Governo, in vece della Presidenza del Consiglio. Tale rilevazione, se fosse stata fatta, avrebbe dovuto indurre a condannare i Ministeri, intendendosi riferita la condanna ad essi, quali parti formali ormai rimaste tali nel processo, in quella qualità oppure, come nel caso deciso da Cass. n. 5230 del 2015, ad usare la formula usata dalla sentenza di merito scrutinata da quella decisione.

Invece, la Corte territoriale ha condannato in via diretta la Presidenza del Consiglio facendole acquisire la qualità di parte formale e negandola ai Ministeri, in tal modo violando il principio della domanda.

Sotto tale profilo la violazione della regola del procedimento che impone al giudice di statuire sulla domanda nei confronti della parte convenuta nella dimensione con cui si è manifestata nel processo come parte in senso formale dev’essere censurata e bene lo è stata da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri.

p.2.7. Nè può reputarsi che la doglianza della ricorrente principale potrebbe sembrare inammissibile ai sensi dell’art. 360-bis c.p.c., n. 2, cioè valorizzando il fatto che, come si dirà immediatamente di seguito esaminando il ricorso incidentale condizionato, la cassazione da essa richiesta, quanto alla statuizione di sua diretta condanna, rischia di provocare nella sostanza un risultato sostanzialmente solo formale.

L’esame del detto ricorso comporterà, infatti, la cassazione della statuizione della sentenza impugnata di negazione della legittimazione passiva dei Ministeri ed il dover decidere sulla controversia, considerando che essi l’hanno negata infondatamente, anzichè postulare l’applicazione della L. n. 260 del 1958, art. 4, nel senso indicato dalla sentenza di cui si è evocata la motivazione. Con la conseguenza che essi, non avendo invocato la disciplina di quella norma, avrebbero dovuto essere considerati come organi formalmente in giudizio quali articolazione, uffici, alla stregua dell’art. 162 c.p.c., n. 2, rappresentanti il Governo della Repubblica, che altrimenti avrebbe dovuto essere rappresentato come parte formale dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, in ragione di una legittimazione passiva sostanziale alla domanda dello Stato legislatore. Con la conseguenza, come si vedrà, che la valutazione di fondatezza della domanda dovrebbe comportare la condanna dei Ministeri, quali parti in senso formale, nella detta qualità.

Invero, il fatto che l’eventuale condanna avrebbe dovuto essere resa in questi termini non incide sulla violazione del principio della domanda, che è denunciata dalla Presidenza del Consiglio dei ministri per il fatto che essa non era stata chiamata in giudizio, sebbene come parte in senso formale. Violazione che, afferendo a quel principio integra una violazione di norma del procedimento sottratta all’operare dell’art. 360-bis, n. 2, in quanto il principio della domanda bene deve considerarsi come un principio regolatore del giusto processo.

p.3. Si deve passare a questo punto all’esame del ricorso incidentale condizionato del G., con cui egli denuncia “violazione della L. 25 marzo 1958, n. 260, art. 4, nonchè dell’art. 112 c.p.c., in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 4” e sostanzialmente adduce, evocando Cass. sez. un. n. 8512 del 2012, che, non avendo i Ministeri convenuti formulato nella prima udienza, come avrebbero dovuto, un’eccezione ai sensi del citato art. 4, ma contestato erroneamente la loro legittimazione passiva, la Corte territoriale avrebbe commesso un error in procedendo nel dichiarare il difetto di tale legittimazione, sia violando il disposto di quella norma, sia violando quello dell’art. 112, con il dare in tal modo rilevanza d’ufficio ad un problema che avrebbe dovuto essere oggetto di eccezione di parte.

p.3.1. Il motivo è fondato quanto alla violazione della L. n. 260 del 1958, art. 4 e delle conseguenze che la sua mancata invocazione avrebbe dovuto avere.

Di fronte alla mancata invocazione di tale norma, alla stregua delle ampie considerazioni svolte dalla giurisprudenza evocata nella motivazione della sentenza n. 5230 del 2015, che sopra si è riprodotta, emerge che la Corte territoriale, una volta individuata la legittimazione sostanziale alla domanda risarcitoria in conformità alla giurisprudenza di questa Corte e, dunque, in capo allo Stato legislatore, come tale da rappresentarsi formalmente in giudizio dalla Presidenza del Consiglio dei ministri quale organo di vertice dell’istituzione Governo, non avrebbe dovuto reputare i Ministeri carenti della legittimazione passiva in senso sostanziale, dato che essa è dello Stato, bensì rilevare che, per effetto della mancata invocazione dell’eccezione di cui all’art. 4 citato e della richiesta di rimessione in termini della Presidenza del Consiglio quale organo, ufficio, abilitato a fungere da parte formale nel processo, restava ormai consolidata la qualità di organi connotandosi come parti in senso formale per conto dello Stato legislatore in capo ai ministeri.

La Corte territoriale avrebbe, dunque, dovuto provvedere sulla domanda a carico dei ministeri nella detta veste di parti in senso formale e non dichiararne il difetto di legittimazione.

Ne segue che la sentenza dev’essere cassata quanto alla statuizione de qua.

p.4. Non essendo necessari a questo punto accertamenti di fatto per provvedere sulla domanda, è possibile cassare senza rinvio e pronunciare sul merito di essa, con condanna dei ministeri al pagamento della somma indicata dalla sentenza, intendendosi la condanna come riferita ad essi quali organi rappresentanti l’istituzione Governo, in vece della Presidenza del Consiglio dei ministri, per mancanza di invocazione della L. n. 260 del 1958, art. 4, in relazione alla qualità di parte in senso sostanziale riferibile rispetto alla domanda allo Stato Italiano.

E’ appena il caso di aggiungere che l’ingresso nel processo della Presidenza del Consiglio dei ministri attraverso il ricorso principale, non avendo essa chiesto alcuna rimessine in termini ai sensi della L. n. 260 del 1958, art. 4 e non potendo, del resE, richiederla perchè avrebbe dovuto farlo la difesa erariale fin dall’inizio del processo, non può essere considerato in alcun modo idoneo a consentirne il coinvolgimento ai fini della decisione così adottata.

p.5. La complessità delle questioni esaminate induce a compensare le spese di tutti i gradi di giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso principale e cassa senza rinvio la sentenza impugnata quanto alla statuizione di condanna della Presidenza del Consiglio dei ministri. Accoglie il ricorso incidentale condizionato e cassa la sentenza impugnata quanto alla statuizione di difetto di legittimazione dei Ministeri. Pronunciando sul merito della domanda del G., condanna i Ministeri, nella qualità indicata in motivazione, al pagamento della somma di Euro 33.569,70 oltre interessi legali dalla proposizione della domanda al saldo. Compensa le spese di tutti i gradi di giudizio riguardo a tutti i rapporti processuali.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Terza Civile, il 15 luglio 2016.

Depositato in Cancelleria il 15 novembre 2016

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