Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 2320 del 31/01/2017

Cassazione civile, sez. III, 31/01/2017, (ud. 06/06/2016, dep.31/01/2017),  n. 2320

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TERZA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. ARMANO Uliana – Presidente –

Dott. OLIVIERI Stefano – rel. Consigliere –

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere –

Dott. ROSSETTI Marco – Consigliere –

Dott. TATANGELO Augusto – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 11208-2013 proposto da:

SAN MARTINO SRL (OMISSIS), elettivamente domiciliata in ROMA, VIA

CRESCENZIO 9, presso lo studio dell’avvocato EMILIANO AMATO, che la

rappresenta e difende giusta procura speciale a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI SASSARI, in persona del Presidente e

legale rappresentante p.t., considerata domiciliata ex lege in ROMA,

presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentata e

difesa dall’avvocato ANTONIO SERRA giusta procura speciale a margine

del controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 87/2012 della CORTE D’APPELLO DI CAGLIARI –

SEZIONE DISTACCATA di SASSARI, depositata il 13/03/2012;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

06/06/2016 dal Consigliere Dott. STEFANO OLIVIERI;

udito l’Avvocato EMILIANO AMATO;

udito l’Avvocato MAURIZIO MORGANTI per delega;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

CELESTE Alberto che ha concluso per il rigetto dei primi due motivi

e per l’accoglimento del terzo.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La Corte d’appello di Cagliari, con sentenza 13.3.2012 n. 87, ha confermato la decisione di prime cure, rigettando l’appello proposto da San Martino s.r.l., e da un lato ha ritenuto provata la pretesa azionata in via monitoria dalla Amministrazione provinciale di Sassari per mancato pagamento dei canoni pattuiti nel contratto stipulato inter partes il 4.1.1991, che doveva essere qualificato come affitto d’azienda dovendo considerarsi la concessione in godimento dell’immobile come uno degli elementi costituenti il complesso dei beni organizzati per la gestione dell’attività commerciale; dall’altro ha ritenuto insussistente la novazione oggettiva del predetto contratto, in quanto il contratto di transazione che aveva fatto seguito alla Delib. Consiglio provinciale 30 settembre 1993, n. 67 era stato stipulato da soggetto estraneo alla Amministrazione provinciale e privo di delega rilasciata dagli organi rappresentativi dell’ente pubblico territoriale.

La sentenza di appello è stata impugnata per cassazione dalla società con tre mezzi concernenti vizio di errori di diritto sostanziale e processuale.

Ha resistito l’Amministrazione provinciale con controricorso.

Le parti hanno presentato memorie illustrative.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo la ricorrente censura la sentenza per violazione dell’art. 210 c.p.c., non avendo ammesso la Corte territoriale – ritenendo superfluo il documento in base all’argomento che, comunque, non era consentito il conferimento di delega a soggetto estraneo all’ente pubblico – la richiesta di ordine di esibizione del verbale e della Delib. Consiglio provinciale n. 67 del 1993 dalla quale risultava l’incarico conferito all’avv. Federici “avente ad oggetto i rapporti tra Amministrazione provinciale e la San Martino”.

Il motivo è inammissibile per difetto di autosufficienza.

La Corte d’appello ha affidato la propria decisione a due distinte “rationes decidendi”:

– le competenze attribuite dalla legge al titolare dell’organo rappresentativo dell’ente possono essere esercitate da soggetto diverso dal titolare soltanto mediante provvedimento di delega: nella specie tale provvedimento non esiste;

– il titolare dell’organo dotato di poteri di manifestazione negoziale esterna della volontà dell’ente pubblico, può delegare tale competenza soltanto se a ciò autorizzato da espressa norma di legge (o si può aggiungere, da norma statutaria o regolamentare alla quale sia demandata la disciplina delle ipotesi di delega dalla legge): nel caso di specie il fondamento normativo della delega va rinvenuto nel TU D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 97 che consente di delegare esclusivamente il segretario provinciale e non anche soggetti terzi, estranei alla Amministrazione pubblica, qual è il legale incaricato di svolgere le trattative.

In relazioni a tali premesse la Corte territoriale ha ritenuto evidente la inutilità della “attività istruttoria della cui mancata ammissione la Srl San Martino si è doluta” (cfr. sentenza appello in motiv. pag. 5).

La società ricorrente investe la prima delle due ragioni, peraltro in modo equivoco, sostenendo:

che dalla Delib. n. 67 del 1993 (parzialmente trascritta a pag. 6-7 ricorso) si evinceva “l’incarico conferito all’avv. Pasqualino Federici, avente ad oggetto i rapporti tra Amministrazione provinciale e la San Martino” che, in relazione a controversia insorta tra la società e la Provincia, l’avv. Federici “aveva ottenuto il mandato a transigere……anche attraverso la definizione bonaria delle controversie pendenti”;

– che pertanto è illegittima la mancata ammissione da parte del Giudice di appello della istanza istruttoria formulata dalla società ai sensi dell’art. 210 c.p.c..

La ricorrente non ha assolto all’onere di autosufficienza ex art. 366 c.p.c., comma 1, n. 4, in quanto non evidenzia in che modo il documento – del quale richiede la esibizione – fornisca la rappresentazione del fatto da provare (l’attribuzione del potere rappresentativo dell’ente territoriale) e conseguentemente rivesta carattere “decisivo” ai fini di una diversa soluzione della controversia.

Ed infatti dall’estratto della delibera, trascritto nel ricorso, emerge soltanto (peraltro mediante un riferimento soltanto indiretto: “l’assessore M. precisa che, a seguito di incarico conferito all’avv. Federici di svolgere un’azione di verifica…”) la esistenza di un preesistente rapporto di prestazione d’opera intellettuale con il legale avente ad oggetto la verifica dell’adempimento, da parte della società, dei patti concordati con la Provincia, nonchè l’incarico di consulenza relativo alla ipotesi di subentro, nel contratto di affitto di azienda, di altro soggetto (Consorzio). Tale il contenuto della delibera, risulta evidentemente destituita di fondamento la critica mossa al Giudice di appello in relazione al dedotto vizio processuale, attesa la non coincidenza tra il predetto incarico professionale ed il conferimento del potere di rappresentanza negoziale dell’ente pubblico, e dunque l’inidoneità del mezzo a dimostrare l’oggetto della prova.

Il ricorrente introduce, inoltre, una ulteriore questione in fatto (della quale non vi è traccia nella discussione svolta nei precedenti gradi di merito e che si palesa del tutto scollegata con la censura vertente sulla richiesta di esibizione della Delib. n. 67 del 1993) peraltro indimostrata (in difetto di assolvimento all’onere di autosufficienza richiesto dall’art. 366 c.p.c., comma 1, n. 6 in ordine al se e quando il documento fosse stato ritualmente prodotto nei precedenti gradi di giudizio), secondo cui l’avv. Federici avrebbe stipulato l’atto transattivo in virtù dei poteri rappresentativi – e di disposizione dei diritti controversi – allo stesso conferiti con apposita “procura ad litem” ex art. 83 c.p.c., nell’ambito del contenzioso insorto con la società.

Il fatto, del tutto nuovo, non ha accesso nel giudizio di legittimità, non essendo stati neppure allegati, dal ricorrente, i dati necessari alla identificazione di tale procura ad litem, nè essendo stato trascritto il contenuto della stessa, sì che rimane impedito a questa Corte di verificare se e quali poteri siano stati attribuiti al legale, e se allo stesso sia stato riconosciuto anche il potere di disposizione del diritto in contesa ex art. 84 c.p.c., comma 2.

Incontra egualmente il divieto di allegazione di nuovi fatti in sede di legittimità la tesi difensiva – incompatibile con il precedente assunto del conferimento al legale di apposita delega amministrativa o di poteri rappresentativi dell’ente pubblico territoriale – secondo cui l’avv. Federici avrebbe agito in veste di “funzionario di fatto”, peraltro anch’essa carente della indicazione sia dei presupposti giustificativi che consentono la intromissione di un privato nell’esercizio di pubbliche funzioni (ricondotti dalla manualistica di diritto amministrativo al caso di scuola dalla assoluta incapacità di funzionamento degli organi decisionali della Amministrazione pubblica), sia dei presupposti dell’istituto della “negotiorum gestio” ex art. 2028 c.c., comma 1, in quanto applicabile ad attività di diritto privato svolta dalla Amministrazione pubblica.

Con il secondo motivo la sentenza di appello viene censurata per violazione degli artt. 1398 e 1399 c.c., in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3.

La parte ricorrente sostiene: 1-che il contratto sottoscritto dal legale, che aveva speso il nome dell’ente anche se privo dei necessari poteri, bene poteva essere ratificato dalla Provincia anche mediante manifestazione di volontà implicita; 2-che, conseguentemente, alcun “atto formale” di ratifica doveva essere emesso dalla Amministrazione provinciale, desumendosi la inequivoca volontà di ratificare il contratto da numerosi atti amministrativi adottati successivamente dalla Provincia e che presupponevano la volontà di dare esecuzione al contratto di transazione.

La Corte d’appello ha escluso che l’Amministrazione provinciale abbia proceduto alla ratifica del contratto di transazione, sottoscritto dal legale privo dei necessari poteri rappresentativi dell’ente territoriale (“falsus procurator”), sulla base di due distinte “rationes decidendi”, la prima delle quali deve ritenersi errata in diritto, la seconda, invece, suscettiva di integrazione mediante correzione della motivazione, appare idonea a supportare una decisione conforme a diritto:

a) la statuizione (integrante la prima “ratio decidendi”) secondo cui, in assenza di una attività negoziale svolta personalmente dal legale rappresentante della Provincia o da altro soggetto da quello delegato, rimane precluso lo stesso esercizio del potere di ratifica del contratto transattivo sottoscritto dal legale, si pone in palese contrasto con la disciplina propria dell’istituto giuridico, rinvenibile negli artt. 1398 e 1399 c.c., da ritenersi pacificamente applicabile anche alla attività “jure privatorum” della Pubblica Amministrazione (cfr. Corte cass. Sez. 1, Sentenza n. 2681 del 05/03/1993; id. Sez. 3, Sentenza n. 195 del 10/01/2003; id. Sez. 1, Sentenza n. 8876 del 14/04/2006; id. Sez. 1, Sentenza n. 10631 del 09/05/2007). I precedenti di legittimità richiamati dalla Corte d’appello non sono, infatti, pertinenti (Corte cass. Sez. 1, Sentenza n. 2619 del 08/03/2000; Sez. 3, Sentenza n. 5234 del 15/03/2004), in quanto – diversamente da come ha inteso il Giudice di merito-non condizionano affatto l’esercizio del potere di ratifica alla qualità soggettiva che deve rivestire il materiale sottoscrittore dell’atto (titolare dell’organo rappresentativo dell’ente o di altro soggetto appartenente alla pubblica amministrazione da quello delegato), ma escludono semplicemente che, in relazione alla attività negoziale delle PP.AA. e degli enti pubblici, possa disporsi la ratifica di un atto formalmente “inesistente”, ovvero di una attività negoziale svolta per conto dell’ente pubblico da soggetto sfornito della autorizzazione consiliare o della delega o, comunque, privo dei poteri di manifestazione esterna della volontà dell’ente pubblico, che non sia esitata nella adozione di un “atto formale”: ed infatti, un atto privo del requisito di forma scritta, richiesta “ad essentiam” per gli atti di diritto privato della PA, ovvero un atto scritto, ma privo della sottoscrizione (e cioè dell’elemento necessario di riconoscibilità della provenienza dal suo autore, sia pure un “falsus procurator” dell’ente pubblico) in quanto affatto da vizio radicale ed insanabile di nullità e del tutto privo degli elementi minimi idonei a qualificarlo come “atto negoziale” della PA, non può evidentemente essere suscettibile di sanatoria o di ratifica. Deve pertanto concludersi che anche l’atto negoziale stipulato in forma scritta dal professionista – privo di poteri rappresentativi – in nome e per conto dell’ente pubblico territoriale, possa essere ratificato dal competente organo di detto ente;

b) la seconda “ratio decidendi” va, invece, esente da censura, dovendo tuttavia correggersi ex art. 384 c.p.c., comma 4 l’affermazione, contenuta in motivazione, secondo cui, nella specie, non era dato ravvisare ratifica non essendo questa stata espressa in un “atto formale dell’amministrazione”, tale non potendo essere ritenute le “lettere del Presidente della Provincia, dell’Assessore competente e del Dirigente addetto”. L’affermazione del Giudice di appello necessita di ulteriori precisazioni in ordine alla questione della ammissibilità di una “ratifica implicita” del contratto stipulato dal “falsus procurator” di una Amministrazione pubblica, questione che deve essere esaminata avuto riguardo al necessario coordinamento con il principio della forma scritta “ad essentiam” degli atti “jure privatorum” compiuti dalla Pubblica Amministrazione: a differenza della convalida ex art. 1444 c.c., comma 1, volta a sanare e stabilizzare gli effetti negoziali prodotti dall’atto invalido, affetto da vizi meramente formali o inerenti la formazione della volontà, la ratifica mira a rimuovere l’ostacolo alla produzione degli effetti negoziali dell’atto (concluso dal “falsus procurator”) nella sfera giuridica del ratificante (falsamente rappresentato), consentendo a quest’ultimo di avvalersi, ora per allora, della sequenza degli atti già compiuti nel procedimento diretto alla manifestazione esterna della volontà negoziale dell’ente pubblico (atti interni preparatori; delibera consiliare a contrarre o, nella specie, transigere; intervento “esterno” dell’organo rappresentativo alla stipula dell’atto negoziale di transazione di diritto privato; produzione degli effetti giuridici dell’atto negoziale nella sfera giuridica dell’ente pubblico). Ne segue che, in quanto atto di manifestazione della volontà della PA, anche l’atto di ratifica deve rivestire il requisito di forma scritta analogamente al negozio di diritto privato da ratificare. La giurisprudenza di legittimità ritiene assolto l’elemento di validità formale, qualora il negozio unilaterale recettizio di ratifica venga a mutuare il requisito formale da un atto, successivamente adottato, che lo presupponga: in tal modo è ritenuto valido (quanto alla forma scritta) un atto di ratifica che risulti “implicitamente presupposto” in un diverso atto dotato del requisito formale. La natura pubblica del soggetto, implica tuttavia che il diverso atto dotato del requisito formale che presuppone implicitamente la ratifica: 1-sia adottato dallo stesso organo rappresentativo dell’ente cui competeva stipulare l’atto negoziale – da ratificare – e dunque legittimato a compiere la ratifica; 2-risulti inequivocamente adottato sul presupposto implicito della volontà di ratifica del negozio inefficace stipulato dal “falsus procurator”.

Tanto premesso il motivo è inammissibile, per difetto di autosufficienza ex art. 366 c.p.c., comma 1, nn. 4 e 6, in quanto non fornisce alcuna specifica indicazione degli elementi fattuali che nel caso di specie avrebbero consentito di configurare una ratifica implicita: non indica, infatti, quale sia l’atto transattivo sottoscritto dal legale (falsus procurator) ed il contenuto dello stesso, non essendo dato verificare alla Corte quali obbligazioni scaturissero da esso a carico della Amministrazione provinciale fa riferimento ad una serie di “lettere dell’Amministrazione provinciale”, delle quali omette la trascrizione e la cui sintetica descrizione, da un lato, non consente di individuare l’organo della Provincia da cui le lettere provengono (non essendo dato verificare la competenza alla ratifica), nè il destinatario cui sono dirette (non essendo dato verificare se trattasi di “meri atti interni” all’Amministrazione pubblica o di atti di mera partecipazione trasmessi ad altri soggetti o, invece, di – e quali – atti negoziali – implicanti – la ratifica), dall’altro non consente di accertare alcuna diretta relazione con una “implicita ratifica” dell’atto di transazione: la prima lettera contiene, infatti, documenti relativi ad un “prospetto di risanamento della azienda”; la seconda indica l’ammontare delle spese sostenute dalla azienda per manutenzione e ristrutturazione dei beni immobili aziendali; la terza concerne un “ordine di sospensione di qualsiasi investimento nell’area interessata”. Quanto alla “Delib. Amministrazione provinciale n. 131 con la quale vengono riconosciuti rimborsi parziali alla San Martino”, che sembra alludere ad un atto riferibile all’organo consiliare, la mancata trascrizione del contenuto dell’atto di transazione, impedisce di verificare la esistenza di una corrispondenza univoca di detti rimborsi all’adempimento delle obbligazioni scaturenti dalla transazione, e dunque di ritenere che la delibera “presupponga implicitamente” la volontà della Provincia di ratificare l’atto stipulato dal “falsus procurator”, dovendo aggiungersi che, qualora nella citata delibera del consiglio provinciale dovesse ravvisarsi una ricognizione di debito, la stessa – qualora, come sembra, diretta all’organo competente a rappresentare all’esterno la volontà della Amministrazione pubblica – sarebbe del tutto inidonea ad esplicare effetti negoziali, tra cui quello di ratifica implicita, trattandosi di “atto interno”, non indirizzato al creditore destinatario dell’atto ricettizio (cfr. Corte cass. Sez. 3, Sentenza n. 13642 del 22/07/2004; id. Sez. 1, Sentenza n. 16576 del 18/06/2008; id. Sez. 1, Sentenza n. 24710 del 04/12/2015).

Con il terzo motivo la società si duole della omessa pronuncia, in violazione dell’art. 112 c.p.c., in ordine alle domande riconvenzionali che erano state proposte con l’atto di opposizione a decreto ingiuntivo e riproposte con l’atto di appello (e ritrascritte nel motivo di ricorso pag. 13-15).

Occorre premettere che, anche nel caso di vizio processuale per omessa pronuncia, il ricorrente per cassazione è tenuto a descrivere nel motivo di ricorso la domanda proposta che deve essere compiutamente identificata quanto a “causa petendi” e “petitum”, atteso che il vizio di legittimità in esame non si configura in relazione alla mancata risposta del Giudice su qualsiasi questione ed argomento difensivo svolto dalla parte, ma esclusivamente in relazione a domande ed eccezioni in ordine alle quali l’omesso esame determina la mancata adozione della regolamentazione del rapporto controverso o il che a dire il necessario provvedimento giurisdizionale volto a definire gli interessi in conflitto con l’attribuzione o la negazione del bene della vita conteso.

Tanto premesso con la prima domanda (identificata con il motivo n. 4 dell’atto di opposizione decreto ingiuntivo) la società afferma di avere agito chiedendo la condanna dell’ente pubblico all’adempimento “di tutti i patti intercorsi”, deducendo che l’Amministrazione provinciale aveva illegittimamente assunto “quale scadenza del contratto quella contenuta nella convenzione del 1991 (vedi disdetta relativa, in atti)” e non aveva concesso il “nulla osta”, così impedendo a San Martino s.p.a. di poter fruire di finanziamenti regionali, cagionando conseguentemente danni patrimoniali dei quali veniva chiesto il risarcimento.

La domanda riconvenzionale, così come formulata, non consente di individuare gli elementi costituivi della pretesa e dunque non consente alla Corte di individuare l’ambito oggettivo della omissione contestata al Giudice di appello, non essendo chiarito dalla ricorrente se si trattava di “autonoma” domanda risarcitoria – in ordine alla quale la Corte territoriale ha omesso di pronunciare – ovvero di domanda di condanna fondata sull’ inadempimento del contratto di transazione, e dunque implicitamente rigettata dalla Corte d’appello che tale atto di transazione ha ritenuto inefficace nei confronti della Provincia (in quanto stipulato da falsus procurator, e non validamente ratificato): non vengono indicate, infatti, le obbligazioni derivanti dal contratto delle quali viene chiesto l’adempimento, nè tanto meno risultano allegati i danni subiti dei quali si chiede il risarcimento. Appare evidente inoltre che sulla domanda riconvenzionale di adempimento contrattuale e di risarcimento danni, avente ad oggetto il rilascio del “nulla osta” necessario ad ottenere il finanziamento (negato sul presupposto della intervenuta scadenza dell’originario contratto d’affitto d’azienda del 1991), alcun ulteriore obbligo di pronuncia gravava sulla Corte territoriale. Dallo svolgimento del fatto riportato nella sentenza di appello, così come dalle richieste conclusive formulate dalla società appellante, riportate anch’esse nella sentenza impugnata, emerge, infatti, che il presupposto sul quale era fondata la domanda di adempimento era la ritenuta novazione oggettiva dell’originario contratto del 1991 determinata dalla stipula dell’atto di transazione sottoscritto nell’anno 1993 dall’avv. Federici – sebbene privo di potere rappresentativo – “in nome e per conto della Provincia”, in esecuzione della Delib. Consiglio 30 settembre 1993, n. 67. Ne segue che, una volta accertata la inefficacia nei confronti della Amministrazione provinciale del titolo novativo, in quanto sottoscritto da “falsus procurator”, ed accertata altresì la inesistenza di un successivo atto di ratifica ex art. 1399 c.c. da parte dell’organo rappresentativo dell’ente pubblico, veniva conseguentemente meno un obbligo di pronuncia esplicita del Giudice di appello sulla “dipendente” domanda di condanna all’adempimento ed al risarcimento dei danni, da ritenersi implicitamente assorbite in senso improprio (cfr. Corte cass. Sez. 3, Sentenza n. 264 del 11/01/2006; id. Sez. 5, Sentenza n. 7663 del 16/05/2012; id. Sez. 1, Sentenza n. 28663 del 27/12/2013).

motivo di ricorso in esame deve invece ritenersi fondato in relazione al dedotto vizio di omessa pronuncia sulla seconda domanda riconvenzionale (formulata come motivo n. 5 dell’atto di opposizione a decreto ingiuntivo) con la quale la società aveva chiesto la condanna della Amministrazione provinciale, ai sensi dell’art. 1621 c.c., al rimborso dei “costi e spese ampiamente documentati” sostenuti per “riparazioni straordinarie effettuate durante l’affitto”, nonchè alla proporzionale riduzione del fitto, ai sensi dell’art. 1622 c.c., per la diminuita utilizzabilità del bene affittato durante la esecuzione di tali interventi di riparazione.

La questione introdotta con la domanda, del tutto autonoma rispetto all’accertamento della inefficacia dell’atto di transazione, devolveva al Giudice di merito un distinto oggetto di indagine del tutto pretermesso dalla Corte d’appello che è incorsa nel denunciato vizio di omessa pronuncia.

In conseguenza il terzo motivo deve essere parzialmente ritenuto fondato in relazione alla mancata decisione della seconda domanda riconvenzionale (formulata come motivo n. 5 dell’atto di opposizione a decreto ingiuntivo) che, implicando ulteriori accertamenti in fatto in ordine alla prova dei costi sostenuti dalla società per le riparazioni straordinarie eseguite nel corso del rapporto contrattuale di affitto, impone la rimessione della causa al Giudice di merito.

In conclusione il ricorso trova accoglimento, quanto al terzo motivo – nei limiti indicati in motivazione-, infondati il primo e secondo motivo; la sentenza impugnata deve essere cassata in parte qua, limitatamente al motivo accolto, con rinvio della causa alla Corte d’appello di Cagliari, in diversa composizione, affinchè pronunci anche sulla domanda riconvenzionale proposta dalla società (formulata come motivo n. 5 dell’atto di opposizione a decreto ingiuntivo), liquidando all’esito anche le spese del giudizio di legittimità.

PQM

La Corte:

– accoglie il ricorso, quanto al terzo motivo, infondati il primo e secondo motivo; cassa la sentenza impugnata in parte qua, limitatamente al motivo accolto; rinvia la causa alla Corte d’appello di Cagliari, in diversa composizione, affinchè pronunci anche sulla domanda riconvenzionale proposta dalla società (formulata come motivo n. 5 dell’atto di opposizione a decreto ingiuntivo), liquidando all’esito anche le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 6 giugno 2016.

Depositato in Cancelleria il 31 gennaio 2017