Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 23154 del 17/09/2019

Cassazione civile sez. VI, 17/09/2019, (ud. 12/04/2019, dep. 17/09/2019), n.23154

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SESTA CIVILE

SOTTOSEZIONE 3

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. FRASCA Raffaele – Presidente –

Dott. CIRILLO Francesco Maria – rel. Consigliere –

Dott. ROSSETTI Marco – Consigliere –

Dott. DELL’UTRI Marco – Consigliere –

Dott. PELLECCHIA Antonella – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 28019-2017 proposto da:

R.A., elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA CAVOUR presso

la CORTE di CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato

MARCELLO PERNA;

– ricorrente –

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, MINISTERO DELL’ISTRUZIONE,

UNIVERSITA’ E RICERCA, in persona dei Ministri pro tempore,

elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORIOGFIESI 12 presso

l’AVVOCATURA GENERALE DELIO STATO che li rappresenta e difende ope

legis;

– controricorrenti –

e contro

V.C., elettivamente domiciliato in ROMA VIA DOMENICO CHELINI

5 presso lo studio dell’avvocato MARCO TORTORELLA che lo rappresenta

e difende;

– ricorrente successivo –

avverso la sentenza n. 3659/2017 della CORTE D’APPELLO) di ROMA,

depositata l’01/06/2017;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non

partecipata del 12/04/2019 dal Consigliere Relatore Dott. FRANCESCO

MARIA CIRILLO.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. I dottori R.A. e V.C. convennero in giudizio, davanti al Tribunale di Roma, la Presidenza del Consiglio dei ministri e il Ministero dell’istruzione, università e ricerca, chiedendo che fosse dichiarato il loro diritto a percepire un’adeguata remunerazione in relazione al periodo di specializzazione.

A sostegno della domanda esposero, tra l’altro, di aver svolto il corso di specializzazione e di avere diritto a percepire l’aggiornamento degli emolumenti da loro già ricevuti ai sensi del D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6. Aggiunsero che il legislatore nazionale aveva stabilito, con il D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368 – di recepimento, tra l’altro, della direttiva 93/16/CE – un incremento del compenso in favore dei medici specializzandi, incremento che aveva avuto effettiva attuazione, però, solo con la L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 300, con decorrenza dall’anno accademico 2006-2007. Conclusero, pertanto, nel senso che tale aggiornamento doveva essere loro riconosciuto, essendosi svolti i loro periodi di specializzazione in epoca antecedente l’anno accademico 2006-2007.

Si costituirono in giudizio i convenuti, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva e la prescrizione del diritto e chiedendo nel merito il rigetto della domanda.

Il Tribunale rigettò la domanda.

2. La sentenza è stata impugnata dai medici soccombenti e la Corte d’appello di Roma, con sentenza del 1 giugno 2017, ha rigettato l’appello, ha confermato la sentenza di primo grado ed ha compensato le ulteriori spese del grado.

La Corte territoriale ha osservato che il recepimento delle Direttive dell’Unione Europea in materia di medici specializzandi doveva ritenersi compiuto già con l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 257 del 1991, per cui l’aumento dei compensi stabilito col D.Lgs. n. 368 del 1999, e attuato effettivamente solo a decorrere dall’anno accademico 20062007 non poteva costituire inadempimento della direttiva 93/16/CEE, posto che essa nulla aveva innovato rispetto all’obbligo di corresponsione di un’adeguata retribuzione ai medici specializzandi.

Quanto alla domanda subordinata di riconoscimento dell’adeguamento della borsa di studio di cui al D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, la Corte romana ha osservato che la domanda era da considerare infondata se diretta a denunciare il congelamento dell’adeguamento della borsa di studio – e ciò per le ragioni già esposte – mentre se fondata su un titolo nuovo era da ritenere inammissibile, in quanto sollevata per la prima volta in grado di appello.

3. Contro la sentenza della Corte d’appello di Roma propongono separati ricorsi R.A. e V.C. con atti affidati la prima ad un unico articolato motivo ed il secondo a due motivi.

Resistono la Presidenza del Consiglio dei ministri e il Ministero dell’istruzione e università con un unico controricorso in relazione al solo ricorso del Dott. V..

I ricorsi (iscritti a ruolo col medesimo numero di registro generale) sono stati avviati alla trattazione in camera di consiglio, sussistendo le condizioni di cui agli artt. 375,376 e 380-bis c.p.c., e la ricorrente Rossi ha depositato memoria.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con l’unico motivo di ricorso della Dott. R. e con il primo motivo di ricorso del Dott. V. si lamenta, in riferimento all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3), violazione e falsa applicazione degli artt. 5, 10 e 249 del Trattato CEE, delle direttive nn. 82/76, 75/363, 75/362 e 93/16, del D.Lgs.n. 257 del 1991, art. 6; del D.Lgs. n. 368 del 1999, artt. 37, 39, 41 e 46 e del d.P.C.m. 7 marzo 2007. La complessa doglianza sostiene che la sentenza impugnata sarebbe errata perchè la Corte d’appello ha ritenuto che lo Stato italiano abbia adempiuto alle direttive Europee suindicate già con l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 257 del 1991; vero sarebbe, invece, che solo con il D.Lgs. n. 368 del 1999, e poi con la L. n. 266 del 2005, lo Stato italiano avrebbe dato compiuta attuazione alla normativa comunitaria, per cui andava riconosciuto il diritto della ricorrente alla percezione della retribuzione ritenuta adeguata secondo i parametri Europei.

1.1. Il motivo non è fondato.

1.2. Con la sentenza 28 giugno 2018, n. 17051 (e numerose altre conformi, tra cui l’ordinanza 27 febbraio 2019, n. 5698) questa Corte ha affrontato un caso identico a quello in esame, pervenendo a conclusioni alle quali la pronuncia odierna intende dare piena e convinta continuità. Tali conclusioni, peraltro, sono in linea con un orientamento già assunto dalla Sezione Lavoro di questa Corte (v., tra le altre, le sentenze 16 gennaio 2014, n. 794, 4 giugno 2014, n. 15362, e, più di recente, la sentenza 23 febbraio 2018, n. 4449) e dalla Sesta Sezione Civile.

1.3. Giova ricordare alcuni fondamentali passaggi normativi.

Con il D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6, il legislatore italiano, dando attuazione, sia pure tardivamente, al disposto della direttiva n. 82/76/CEE del Consiglio, stabilì in favore dei medici ammessi alle scuole di specializzazione una borsa di studio determinata per l’anno 1991 nella somma di lire 21.500.000. Tale somma era destinata ad un incremento annuale, a decorrere dal 1 gennaio 1992, sulla base del tasso programmato di inflazione, incremento fissato ogni triennio con decreto interministeriale. Il meccanismo di adeguamento venne peraltro bloccato successivamente, con effetto retroattivo, dalla L. 28 dicembre 1995, n. 549, passata indenne al vaglio della Corte costituzionale (sentenza n. 432 del 1997), e da altre leggi successive (v. sul punto, ampiamente, la citata sentenza n. 4449 del 2018).

In seguito, dando attuazione alla direttiva n. 93/16/CE, il legislatore nazionale intervenne sulla materia con il D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368, che raccolse in un testo unico le precedenti direttive n. 75/362 e n. 75/363 CEE, con le relative successive modificazioni. Tale decreto – in seguito ampiamente modificato dalla L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 300 – riorganizzò l’ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia, istituendo e disciplinando un vero e proprio contratto di formazione (inizialmente denominato “contratto di formazione-lavoro” e poi “contratto di formazione-specialistica”, del D.Lgs. cit., art. 37), da stipulare e rinnovare annualmente tra Università (e Regioni) e medici specializzandi, con un meccanismo di retribuzione articolato in una quota fissa ed in una quota variabile, in concreto periodicamente determinate da successivi decreti ministeriali (D.Lgs. cit., art. 39). Questo contratto, peraltro, come la Sezione Lavoro di questa Corte ha ribadito in plurime occasioni, non dà luogo ad un rapporto inquadrabile nell’ambito del lavoro subordinato, nè è riconducibile alle ipotesi di parasubordinazione, non essendo ravvisabile una relazione sinallagmatica di scambio tra l’attività degli specializzandi e gli emolumenti previsti dalla legge, restando conseguentemente inapplicabili l’art. 36 Cost., ed il principio di adeguatezza della retribuzione ivi contenuto (v. in tal senso, da ultimo, l’ordinanza 27 luglio 2017, n. 18670, sulla scia di un consolidato orientamento, richiamata dall’ordinanza 14 marzo 2018, n. 6355).

In realtà, però, il nuovo meccanismo retributivo di cui al D.Lgs. n. 368 del 1999, divenne operativo solo a decorrere dall’anno accademico 2006-2007 (D.Lgs. cit., art. 46, comma 2, nel testo risultante dalle modifiche introdotte prima del D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, art. 8, e poi dalla L. n. 266 del 2005 cit., art. 1, comma 300); mentre le disposizioni del D.Lgs. n. 257 del 1991, rimasero applicabili fino all’anno accademico 2005-2006. Il trattamento economico spettante ai medici specializzandi in base al contratto di formazione specialistica fu poi in concreto fissato con i d.P.C.m. 7 marzo, 6 luglio e 2 novembre 2007.

1.4. Compiuta questa breve premessa normativa, il cuore della questione sulla quale questa Corte è chiamata a pronunciarsi consiste nello stabilire 1) se la direttiva n. 93/16/C:E abbia avuto o meno una portata innovativa rispetto a quanto stabilito dalle precedenti direttive n. 75/362/CEE, n. 75/363/CEE e n. 82/76/CEE; 2) se il concetto di retribuzione adeguata sia mutato nel passaggio dalle precedenti alla più recente direttiva; 3) se e quando lo Stato italiano abbia adempiuto all’obbligo di garantire ai medici specializzandi una retribuzione adeguata.

Le pronunce di questa Corte in precedenza richiamate hanno già risposto a tali domande nei termini che la decisione odierna intende ulteriormente confermare.

Ed invero la direttiva n. 93/16/CE, come risulta dalla sua stessa formulazione (si veda, in proposito, il primo Considerando), non ha una portata innovativa, prefiggendosi soltanto l’obiettivo, “per motivi di razionalità e per maggiore chiarezza”, di procedere alla codificazione delle tre suindicate direttive “riunendole in un testo unico”; il che risulta ancor più evidente per il fatto che la direttiva in questione lascia “impregiudicati gli obblighi degli Stati membri relativi ai termini per il recepimento delle direttive” di cui all’allegato III, parte B (così l’ultimo dei Considerando).

E opportuno ricordare, del resto, che il termine “adeguata rimunerazione” compare per la prima volta nell’Allegato alla direttiva n. 82/76/CEE e si ritrova, senza alcuna modificazione, nell’Allegato I alla direttiva n. 93/16/CE, per cui è dalla scadenza del termine di adempimento della direttiva del 1982 che l’esigenza di tale adeguatezza divenne regola di obbligatorio recepimento nel diritto interno. Tuttavia – e questo è il punto fondamentale che gli odierni ricorrenti non hanno colto – lo Stato italiano aveva adempiuto al proprio obbligo di fissazione di una adeguata rimunerazione già con il D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6; la normativa dell’Unione Europea, infatti, non contiene, nè potrebbe essere diversamente, alcuna definizione di quale sia la rimunerazione adeguata, la cui soglia deve essere fissata dagli Stati membri nell’esercizio della propria discrezionalità, la quale trova un inevitabile limite anche nelle esigenze di contenimento della spesa pubblica.

Come ha efficacemente spiegato la sentenza n. 4449 del 2018 della Sezione Lavoro, il legislatore, “nel disporre il differimento dell’applicazione delle disposizioni contenute negli artt. da 37 a 42 (del D.Lgs. n. 368 del 1999) e la sostanziale conferma del contenuto del D.Lgs. n. 257 del 1991, ha esercitato legittimamente la sua potestà legislativa (Cass. 15362/2014), non essendo vincolato a disciplinare il rapporto dei medici specializzandi secondo un particolare schema giuridico nè ad attribuire una remunerazione di ammontare preindicato (cfr. punti nn. 23 e 24 di questa sentenza). Nè vale argomentare che lo stesso legislatore italiano, intervenendo in materia, ha modificato la legislazione del 1991 con l’introduzione di una nuova normativa nel 1999 incentrata sullo schema della formazione-lavoro; anche ammettendo che il nuovo sistema sia più congeniale a disciplinare la specifica condizione dei medici specializzandi, non può desumersi dalla sola successione di leggi diverse che la precedente disciplina non fosse idonea in ordine al recepimento delle direttive ed a dare effettiva tutela al diritto ivi affermato dell’adeguata retribuzione”. In altri termini, in conformità all’ordinanza n. 6355 del 2018, va affermato che il “nuovo ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia introdotto con il D.Lgs. n. 368 del 1999 (a decorrere dall’anno accademico 2006/2007, in base alla L. n. 266 del 2005), e il relativo meccanismo di retribuzione, non possono pertanto ritenersi il primo atto di effettivo recepimento ed adeguamento dell’ordinamento italiano agli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie, in particolare per quanto riguarda la misura della remunerazione spettante ai medici specializzandi, ma costituiscono il frutto di una successiva scelta discrezionale del legislatore nazionale, non vincolata o condizionata dai suddetti obblighi”.

Ragione per cui l’inadempimento dell’Italia agli obblighi comunitari, sotto il profilo in esame, è cessato con l’emanazione del D.Lgs. n. 257 del 1991, come del resto la Corte di giustizia dell’Unione Europea ha già da tempo affermato (v. le sentenze 25 febbraio 1999 – causa C-131/97, Carbonari, e 3 ottobre 2000 – causa C-371/97, Gozza); e il D.Lgs. n. 368 del 1999. è intervenuto in un ambito di piena discrezionalità per il legislatore nazionale.

1.5. Alla luce di quanto detto fin qui, pare evidente che non c’è alcuno spazio per invocare ipotetiche violazioni del diritto dell’Unione Europea e che la causa promossa dagli odierni ricorrenti, come correttamente ha osservato l’Avvocatura di Stato, è finalizzata in realtà ad ottenere l’applicazione retroattiva del D.Lgs. n. 368 del 1999. Ne consegue che ogni questione non può che riguardare “esclusivamente l’ordinamento interno” (ordinanza n. 6355 del 2018). Ma, a prescindere dal fatto che nessuna doglianza risulta essere stata avanzata sotto tale profilo in sede di merito, osserva il Collegio che il differimento dell’entrata in vigore della normativa di cui al D.Lgs. n. 368 del 1999 -che è una normativa più favorevole – rientrava nella discrezionalità del legislatore, sicchè il farla scattare dal 2007 non solo non ha potuto determinare alcuna situazione di tardivo recepimento del diritto comunitario, ma nemmeno ha violato l’art. 3 Cost., sul versante della ragionevolezza, in quanto una normativa di favore e migliorativa rispetto ad una vigente può essere fatta entrare in vigore dal legislatore nazionale nel momento in cui, secondo la discrezionalità che gli appartiene, egli lo reputi opportuno.

Non si pone, perciò, alcuna questione di rinvio pregiudiziale e nemmeno alcuna questione di costituzionalità di diritto interno.

2. Con il secondo motivo di ricorso il solo Dott. V. lamenta violazione delle medesime disposizioni suindicate, nonchè di una serie di norme in tema di rivalutazione degli emolumenti spettanti ai medici specializzandi, rilevando che il sistema di blocco dei miglioramenti stipendiali previsto dalle norme succedutesi nel tempo non potrebbe essere operativo senza limiti di tempo, e ciò nonostante la sentenza della Corte costituzionale n. 432 del 1997.

2.1. Il motivo, che presenta un profilo di inammissibilità, è comunque privo di fondamento.

Il profilo di inammissibilità consiste nel fatto che la Corte d’appello ha osservato che la domanda avente ad oggetto l’adeguamento della borsa di studio poteva essere intesa anche come nuova e, se considerata tale, era inammissibile siccome proposta solo in appello. Il ricorrente nulla dice per superare tale obiezione di carattere processuale.

Nel merito, occorre ricordare che questa Corte, con la sentenza 9 febbraio 2012, n. 1917, ha affermato che in tema di risarcimento dei danni per la mancata tempestiva trasposizione delle direttive comunitarie 75/362/CEE e 82/76/CEE in favore dei medici frequentanti le scuole di specializzazione in epoca anteriore all’anno 1991, deve ritenersi che il legislatore – dettando la L. 19 ottobre 1999, n. 370, art. 11, con cui ha proceduto ad un sostanziale atto di adempimento parziale soggettivo delle citate direttive – abbia palesato una precisa quantificazione dell’obbligo risarcitorio da parte dello Stato, valevole anche nei confronti di coloro i quali non erano ricompresi nell’art. 11 cit.. A seguito di tale esatta determinazione monetaria, alla precedente obbligazione risarcitoria per mancata attuazione delle direttive si è sostituita un’obbligazione avente natura di debito di valuta, rispetto alla quale, secondo le regole generali di cui agli artt. 1219 e 1224 c.c., gli interessi legali possono essere riconosciuti solo dall’eventuale messa in mora o, in difetto, dalla notificazione della domanda giudiziale.

Tale principio è stato ribadito costantemente dalla giurisprudenza successiva.

Ne deriva che la trasformazione del debito di valore in debito di valuta fa sì che il maggior danno conseguente alla svalutazione possa essere riconosciuto soltanto se sia allegato e provato; l’esistenza di un atto di messa in mora dà diritto alla decorrenza degli interessi da quella data ma non determina anche il diritto alla rivalutazione, che deve essere oggetto di una diversa ed ulteriore prova (art. 1224 c.c., comma 2) che il ricorrente neppure sostiene di aver fornito (v. in argomento le ordinanze 6 novembre 2014, n. 23635, 9 luglio 2015, n. 14376, e 27 luglio 2017, n. 18670).

3. I ricorsi, pertanto, sono rigettati.

Quanto al ricorso del Dott. V., in considerazione della obiettiva complessità delle questioni affrontate e delle oscillazioni della giurisprudenza, la Corte ritiene equo compensare fra le parti le spese del giudizio di cassazione.

Non occorre provvedere sulle spese in relazione al ricorso della dottoressa R., in considerazione del mancato svolgimento di attività difensiva da parte degli intimati.

Sussistono tuttavia le condizioni di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, per il versamento, da parte di entrambi i ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e compensa integralmente le spese del giudizio di cassazione quanto al Dott. V.; nulla per le spese quanto alla Dott.ssa R..

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, dà atto della sussistenza delle condizioni per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sesta Sezione Civile – 3, il 12 aprile 2019.

Depositato in Cancelleria il 17 settembre 2019

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