Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 22880 del 04/11/2011

Cassazione civile sez. un., 04/11/2011, (ud. 07/06/2011, dep. 04/11/2011), n.22880

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VITTORIA Paolo – Primo presidente f.f. –

Dott. PROTO Vincenzo – Presidente di sezione –

Dott. FIORETTI Francesco Maria – Consigliere –

Dott. GOLDONI Umberto – Consigliere –

Dott. SALME’ Giuseppe – Consigliere –

Dott. SALVAGO Salvatore – rel. Consigliere –

Dott. BUCCIANTE Ettore – Consigliere –

Dott. SPIRITO Angelo – Consigliere –

Dott. PETITTI Stefano – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ordinanza

sul ricorso proposto da:

RA.MA.DA. S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, 567 PIAZZALE CLODIO 1, presso lo

studio dell’avvocato GAITO VIRGILIO, che la rappresenta e difende

unitamente all’avvocato DELITALA FRANCESCO, per delega in calce al

ricorso;

– ricorrente –

contro

ANAS S.P.A., in persona del Presidente pro tempore, elettivamente

domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA

GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende ope legis;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 33/2010 della CORTE D’APPELLO di Cagliari –

Sezione distaccata di SASSARI, depositata il 14/01/2010;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

07/06/2011 dal Consigliere Dott. SALVATORE SALVAGO;

udito il P.M. in persona dell’Avvocato Generale Dott. CICCOLO

Pasquale Paolo Maria, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con sentenza del 14 gennaio 2010, la Corte di appello di Cagliari ha confermato la decisione 16 gennaio 2008 del Tribunale di Tempio Pausania che aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione sulla richiesta della s.r.l. Ramada di risarcimento dei danno per l’avvenuta occupazione espropriativa da parte dell’ANAS di un terreno di sua proprietà (in catasto al fg.37, mapp.1299), occupato a seguito di decreto del Prefetto di Olbia notificato il 28 settembre 1995,cui tuttavia non era seguito il decreto di espropriazione malgrado l’irreversibile trasformazione dell’immobile – già in data antecedente al 30 settembre 2002 – nell’arteria stradale programmata dalla dichiarazione di p.u., per l’allacciamento del porto di Olbia con il centro storico cittadino:in quanto su tale domanda a seguito del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34 come recepito dalla L. 205 del 2000, art. 7 sussisteva la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Ha invece accolto l’appello dell’ANAS contro la sentenza di primo grado che aveva determinato l’indennità dovuta alla proprietaria per l’occupazione del fondo,rilevando che il decreto suddetto aveva avuto esecuzione soltanto il 10 luglio 1997, ben oltre il termine di 90 giorni concesso dalla L. n. 865 del 1971, art. 20 perciò divenendo in base alla norma inefficace e rendendo illegittima anche la successiva occupazione temporanea del terreno;

sicchè ha dichiarato anche sulla relativa richiesta risarcitoria dell’ANAS il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

Per la cassazione della sentenza la s.r.l. Ramada ha proposto ricorso per un motivo; cui resiste l’ANAS con controricorso.

Diritto

MOTIVI DELLA GIURISDIZIONE

Con il ricorso, la s.r.l. Ramada, deducendo violazione della L. n. 2359 del 1865, art. 13 nonchè della L. n. 205 del 2000, art. 7 censura la sentenza impugnata per aver confermato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario sulla controversia, riguardante invece una fattispecie in cui la dichiarazione di p.u. era divenuta inefficace: non avendo l’ANAS osservato nè i termini per l’inizio dei lavori e neppure quelli per il loro compimento, tant’è che malgrado la realizzazione dell’opera stradale, la procedura ablativa non era stata ancora completata, non avendo l’ente espropriante a tutt’ora conseguito il decreto ablativo. Per cui ricorreva proprio l’ipotesi di inefficacia della dichiarazione di p.u. a seguito della quale le Sezioni Unite della Cassazione avevano devoluto l’occupazione dei terreni privati non sorretta da alcun titolo, al giudice ordinario.

Il ricorso e infondato.

La Corte Costituzionale con la nota sentenza 191 del 2006, avente ad oggetto il D.P.R. n. 327 del 2001, art. 53 T.U. sulle espropriazioni per pubblica utilità, che tuttavia ha contenuto sostanzialmente corrispondente a quello del D.Lgs. 205 del 2000, art. 34 come recepito dalla L. n. 205 del 2000, art. 7, ha ulteriormente ristretto l’area della giurisdizione devoluta in materia espropriativa al giudice ordinario: dichiarando costituzionalmente illegittima la locuzione “comportamenti”, laddove la norma, prescindendo da ogni loro qualificazione, attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo controversie nelle quali sia parte – e per ciò solo che essa è parte – la pubblica amministrazione, e cioè fa del giudice amministrativo il giudice dell’amministrazione piuttosto che l’organo di garanzia della giustizia nell’amministrazione (art. 100 Cost.).

Ha ritenuto, quindi, che a disposizione legislativa si sottrae alla censura di illegittimità costituzionale nelle fattispecie in cui i “comportamenti” causativi di danno ingiusto – e cioè, nella specie, l’occupazione e/o la realizzazione dell’opera – costituiscono esecuzione di atti o provvedimenti amministrativi (dichiarazione di pubblica utilità e/o di indifferibilità e urgenza) e sono quindi riconducibili all’esercizio del pubblico potere dell’amministrazione:

costituendo anche tali “comportamenti” esercizio, ancorchè viziato da illegittimità, della funzione pubblica della pubblica amministrazione. Mentre ha dichiarato costituzionalmente illegittima la devoluzione alla giurisdizione esclusiva di “comportamenti” posti in essere in carenza di potere, ovvero in via di mero fatto”.

Per cui le Sezioni Unite hanno individuato l’ambito della prima delle due categorie indicate dalla Consulta, costituita dai “comportamenti posti in essere in carenza di potere” nella materia ablativa, rimasti in via residuale alla giurisdizione ordinaria (anche per la quasi nulla consistenza della seconda categoria dopo la L. n. 1 del 1978, che ha attribuito valore di dichiarazione di p.u. ai progetti di opere pubbliche approvati Italia competente autorità amministrativa): 1) nelle fattispecie in cui il provvedimento contenente la dichiarazione di p.u. sia giuridicamente inesistente o radicalmente nullo (L. n. 241 del 1990, art. 23): fra cui nella casistica giudiziaria antecedente al T.U. ha assunto particolare rilevanza l’ipotesi in cui lo stesso non contenga l’indicazione dei termini per l’inizio ed il compimento delle espropriazioni e dell’opera, richiesta dalla L. n. 2359 del 1865, art. 13; e rispondente alla necessità di rilievo costituzionale (art. 42 Cost., comma 3), di limitare il potere discrezionale della pubblica amministrazione, al fine di evitare di mantenere i beni espropriabili in stato di soggezione a tempo indeterminato, nonchè all’ulteriore finalità di tutelare l’interesse pubblico a che l’opera venga eseguita in un arco di tempo valutato congruo per l’interesse generale per evidenti ragioni di serietà dell’azione amministrativa (Cass. sez. un. 9323/2007; 2688/2007; 9532/2004; nonchè sez. 1^, 4202/2009; 28214/2008; Cons. St. 5^, 1562/2002; 4^, 1315/2001;

3733/2000); 2) nei casi di sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di p.u. individuate dalla L. n. 2359, art. 13, comma 3 nell’inutile decorso dei termini finali in essa fissati per il compimento dell’espropriazione e dei lavori (senza che sia intervenuto il decreto ablativo o si sia verificata la irreversibile trasformazione dell’immobile fonte della c.d. occupazione espropriativa); e dalla L. n. 1 del 1978, art. 1, comma 3 in caso di mancato inizio delle opere “nel triennio successivo all’approvazione del progetto”:a nulla rilevando che in entrambe le fattispecie il potere ablativo fosse in origine attribuito all’amministrazione,in quanto è decisivo che tale attribuzione fosse circoscritta nel tempo direttamente dal legislatore e fosse già venuta meno all’epoca dell’utilizzazione della proprietà privata (Cass. sez. un. 30254/2008; 19501/2008; 15615/2006).

Rientrano, invece nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo istituita dal menzionato L. n. 205 del 2000, art. 7 (per quanto qui interessa) certamente le occupazioni illegittime preordinate all’espropriazione attuate in presenza di un concreto esercizio del potere, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano: e, quindi, nella situazione esaminata dalla Corte Costituzionale (sent.91/2006), tutte quelle in cui l’esercizio del potere si è manifestato con l’adozione della dichiarazione di p.u.

pur se poi l’ingerenza nella proprietà privata e/o la sua utilizzazione nonchè la sua irreversibile trasformazione sono avvenute senza alcun titolo che le consentiva, ovvero malgrado detto titolo (ad esempio, il decreto di espropriazione) sia stato annullato dalla stessa autorità amministrativa che lo ha emesso oppure dal giudice amministrativo (Cass. 16093/2009; 26798/2008; 14794/2007;

7256/2007).

Proprio in quest’ultima ipotesi rientrano le domande formulate dalla soc. Ramada nei confronti dell’ANAS di risarcimento del danno sia per il mancato godimento dell’immobile, sia per la sua illegittima espropriazione in conseguenza della sua irreversibile trasformazione nell’opera stradale, per avere la Corte di appello accertato (e le parti confermato): a) che il progetto per la realizzazione dell’arteria stradale era stato approvato dall’amministratore straordinario dell’ANAS con decreto 715 del 23 maggio 1995, perciò costituente dichiarazione di p.u., il quale conteneva tutti i termini di cui alla L. n. 2359 del 1865, art. 13 (quelli finali che qui interessano erano di 2.500 giorni); b) tale progetto fu modificato con successivo decreto di variante del 5 febbraio 1997 che modificò i suddetti termini in 1440 giorni per l’ultimazione dei lavori ed in 2,160 giorni per il completamento della procedura ablativa; sicchè il più lungo di detti termini, condizionante secondo la giurisprudenza di questa Corte l’efficacia della dichiarazione di p.u. veniva a scadere nel gennaio 2003; c) che in questo lasso di tempo, di vigenza della dichiarazione di p.u., l’Anas non soltanto si è immessa nel possesso del fondo Ramacca, sia pure tardivamente rispetto al decreto di occupazione notificato il 28 settembre 1995,ma lo ha irreversibilmente trasformato nell’opera stradale programmata,come si evinceva dalla stessa comunicazione dell’ANAS alla proprietaria che quest’ultima era stata ultimata intorno a 30 settembre 2002: in cui dunque se ne era verificata la c.d.

occupazione espropriativa a favore dell’ente espropriante.

Pertanto, correttamente la sentenza impugnata ha confermato la giurisdizione del giudice amministrativo già dichiarata dal Tribunale, in relazione ad entrambe le domande della Ramada rivolte ad ottenere dall’ANAS occupante il risarcimento del danno derivante sia dall’occupazione del fondo, sia dalla sua irreversibile trasformazione: in quanto nella fattispecie considerata, i comportamenti causativi di danno ingiusto – e cioè l’occupazione e la definitiva sottrazione del suo terreno – anche se avvenute senza alcun titolo autorizzativo, costituiscono comunque esecuzione di atti o provvedimenti amministrativi (dichiarazione di p.u. dell’opera preventivata dall’ANAS) e sono quindi, riconducibili all’esercizio del potere ablativo di detta amministrazione Cass. sez. un. 11531 e 23321/2009; 10444, 19501, 26374 e 30254/2008). Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

La Corte, rigetta il ricorso, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo di primo grado competente per territorio davanti al quale rimette le parti e condanna la società ricorrente al pagamento delle spese processuali che liquida in favore dell’ANAS in complessivi Euro 4.000,00, oltre alle spese prenotate a debito.

Così deciso in Roma, il 7 giugno 2011.

Depositato in Cancelleria il 4 novembre 2011