Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 22752 del 25/09/2018

Cassazione civile sez. un., 25/09/2018, (ud. 17/04/2018, dep. 25/09/2018), n.22752

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PETITTI Stefano – Primo Presidente f.f. –

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Presidente di Sez. –

Dott. D’ANTONIO Enrica – Consigliere –

Dott. CIRILLO Ettore – Consigliere –

Dott. BISOGNI Giacinto – Consigliere –

Dott. BERRINO Umberto – rel. Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

Dott. FALASCHI Milena – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 22167/2016 proposto da:

F.D., in proprio e nella qualità di Presidente della

Fondazione ROSA LIA, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA COSSERIA

2, presso lo studio del Dott. GIUSEPPE PLACIDI, rappresentato e

difeso dall’avvocato LORENZO LENTINI;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del Ministro pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso

l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

B.F. nella qualità di Sindaco del Comune di Torraca,

elettivamente domiciliato in ROMA, PIAZZA COLA DI RIENZO 92, presso

lo studio dell’avvocato LEOPOLDO FIORENTINO – STUDIO CARLINI,

rappresentato e difeso dagli avvocati SIMONA CORRADINO e FRANCESCO

LANOCITA;

– controricorrenti –

contro

REGIONE CAMPANIA, in persona del Presidente della Giunta Regionale

pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA POLI 29, presso

l’Ufficio di Rappresentanza della Regione stessa, rappresentata e

difesa dall’avvocato ROSANNA PANARIELLO;

– resistente –

e contro

REGIONE CAMPANIA – DIPARTIMENTO 541207 – U.O.D. FONDAZIONE E ALBO

REGIONALE SOGGETTI TERZO SETTORE DELLA REGIONE CAMPANIA, PRESIDENZA

DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI;

– intimati –

avverso la decisione del PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA, depositato, il

28/07/2016.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

17/04/2018 dal Consigliere Dott. UMBERTO BERRINO;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore

Generale Dott. SORRENTINO Federico, che ha concluso per

l’inammissibilità, in subordine rigetto del ricorso;

uditi gli avvocati Ettore Figliolia per l’Avvocatura Generale dello

Stato, Francesco Lanocita e Simona Corradino.

Fatto

FATTI DI CAUSA

Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, B.F., quale sindaco di Torraca, chiese l’annullamento, previa sospensione, del Decreto della Regione Campania 10 novembre 2014, n. 20, avente ad oggetto l’approvazione della modifica dello statuto della Fondazione Rosa Lia con sede nello stesso comune, riconosciuta persona giuridica il 21.1.1988, nonchè l’accertamento dell’illegittimità del silenzio inizialmente tenuto dalla stessa Regione sull’istanza di annullamento della Delib. adottata dal Consiglio di Amministrazione della Fondazione 29 maggio 2014; inoltre, con motivi aggiuntivi B. chiese l’annullamento, previa sospensione, del provvedimento del 13 maggio 2015 col quale la Regione Campania aveva ritenuto di non accogliere la predetta istanza.

Acquisito il parere del Consiglio di Stato, i Presidente della Repubblica, con decreto del 28.7.2016, accolse, su proposta del Ministro dell’Interno, l’impugnazione avverso il Decreto 10 novembre 2014, n. 20 della Regione Campania, dichiarandola improcedibile nel resto.

Nel suo parere, integralmente condiviso dal Capo dello Stato, la Sezione Prima del Consiglio di Stato aveva ritenuto che le censure mosse alla modifica statutaria della Fondazione, che aveva determinato l’estromissione dal Consiglio di amministrazione del sindaco di Torraca e del funzionario del Ministero dell’interno, erano risultate fondate, sia con riferimento alla carenza di legittimazione del Dr. F., il quale non rivestiva più la carica di sindaco di Torraca al momento della convocazione del Consiglio di amministrazione del 29.5.2014, sia con riguardo alla mancanza di prova della convocazione delle tre persone assenti, vale a dire del sindaco di Torraca, del funzionario del Ministero dell’interno e del funzionario della Regione Campania.

Per la cassazione del decreto del Capo dello Stato ricorre Daniele F., ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, con tre motivi, chiedendo la dichiarazione di giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria.

Resistono con controricorso B.F., il quale deposita memoria ai sensi dell’art. 378 c.p.c., ed il Ministero dell’Interno. Rimane intimata la Regione Campania.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Col primo motivo, dedotto per error in procedendo, violazione di legge (artt. 7 e 9 C.P.A. – art. 111, comma 8 e art. 362 c.p.c. e D.P.R. n. 361 del 2000, art. 2), nonchè per difetto di giurisdizione, F.D. sostiene che le controversie che involgono le modifiche statutarie di una fondazione di diritto privato rientrano sicuramente nella giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di manifestazioni negoziali riconducibili all’esercizio di diritti soggettivi perfetti. Precisa il ricorrente che la decisione impugnata investe una controversia che ruota sulla legittimità della Delib. del Consiglio di amministrazione della Fondazione Rosa Lia 29 maggio 2014, che ha variato la composizione del Consiglio della Fondazione stessa che è pacificamente di diritto privato per volontà negoziale del Fondatore; inoltre, tale Fondazione ha acquistato personalità giuridica con D.Dirig. 21 gennaio 1988, n. 353 e il suo patrimonio è costituito da un coacervo di mobili ed immobili destinato ad attività di assistenza sociale che non soggiace al controllo della Corte dei Conti, mentre il fondo di gestione è costituito da proventi derivati dalle attività della Fondazione e dai contributi.

2. Col secondo motivo, dedotto per error in procedendo, violazione di legge (artt. 7 e 9 C.P.A., art. 111 Cost., comma 8, art. 362 c.p.c. e D.P.R. n. 361 del 2000, art. 2) e per difetto assoluto di giurisdizione, il ricorrente assume che l’atto positivo di controllo della Regione esula completamente dal sindacato giurisdizionale, in quanto privo di autonomia rispetto all’atto controllato ed inidoneo, in quanto tale, a ledere la posizione giuridica della parte interessata.

3. Col terzo motivo, proposto per violazione di legge (artt. 7 e 9 C.P.A. – art. 111, comma 8, e art. 362 c.p.c. e D.P.R. n. 361 del 2000, art. 2), per eccesso di potere giurisdizionale e per superamento dei limiti esterni della giurisdizione, il ricorrente sostiene che il vizio dei decreto presidenziale risiede nel fatto che mediante l’annullamentt dell’atto di controllo regionale l’Autorità che ha emesso il decreto oggetto della presente impugnazione si è surrogata alla regione Campania nell’esercizio delle sue attribuzioni.

4. Osserva la Corte che per ragioni di connessione i tre motivi possono essere esaminati congiuntamente.

Orbene, va ribadito per ragioni di continuità rispetto a quanto già statuito dalle Sezioni unite di questa Corte con sentenza n. 10414 del 14.5.2014, che il ricorso, con cui il ricorrente deduce l’insussistenza della giurisdizione amministrativa quale presupposto del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e sostiene sussistere invece la giurisdizione del giudice ordinario, è inammissibile. Si è, infatti, chiarito (Cass. sez. un., 19.12.2012 n. 23464) che la decisione del ricorso straordinario è una decisione di giustizia che presuppone la giurisdizione del giudice amministrativo, sicchè deve necessariamente esserci il sindacato ultimo di queste Sezioni Unite, limitato ai motivi inerenti alla giurisdizione ex art. 111 Cost., comma 8, in quanto riferibile in un unico grado, per il contenuto recato nella decisione stessa, al Consiglio di Stato. La peculiarità che la decisione del ricorso straordinario abbia il contenuto del parere vincolante del Consiglio di Stato e solo la forma del decreto del Presidente della Repubblica non è di ostacolo a riferire la decisione stessa al Consiglio di Stato e a riconoscerle lo statuto tipico delle decisioni di quest’ultimo, presidiato dalla garanzia costituzionale dell’art. 111 Cost., comma 8, quanto alla limitata sindacabilità solo per motivi di giurisdizione. Questa Corte ha infatti sottolineato il “nesso organico” e la “compenetrazione istituzionale” di tale decisione con il Consiglio di Stato quale organo di giustizia amministrativa ex art. 103 Cost., comma 1.

5. Nella summenzionata sentenza n. 10414/2014 delle Sezioni Unite si è, altresì, evidenziato che il codice del processo amministrativo non contiene un’espressa regola della rilevabilità della questione di giurisdizione nel procedimento promosso con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica prescrivendo soltanto, all’art. 7, comma 8, che il ricorso straordinario è ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa. Quindi la giurisdizione del giudice amministrativo è un presupposto indefettibile del procedimento promosso con ricorso straordinario. La natura giurisdizionale di questo procedimento implica appunto che vi sia la giurisdizione e che in quel procedimento possa porsi una questione di giurisdizione. Il ricorrente che attiva il procedimento allega espressamente o implicitamente – l’indefettibile presupposto della sussistenza della giurisdizione amministrativa; ma ciò può essere contestato dalla parte intimata o controinteressata, che può eccepire il difetto della giurisdizione amministrativa sicchè la questione di giurisdizione, in tal caso, può dirsi controversa. Ed a tal fine è approntato il rimedio del regolamento preventivo di giurisdizione promuovibile sia dalla parte che eccepisca il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sia dal ricorrente che, stante il dubbio insinuato dalla controparte con la sua eccezione, può egli stesso prendere l’iniziativa di promuovere il regolamento preventivo di giurisdizione per risolvere la questione di giurisdizione che in quel procedimento può dirsi essere controversa. Come anche è possibile che in sede del prescritto parere il Consiglio di Stato si ponga d’ufficio la questione di giurisdizione anche se le parti non abbiano dubitato della giurisdizione del giudice amministrativo e, ove ritenga non sussistere il presupposto della giurisdizione del giudice amministrativo, renda un parere per l’inammissibilità del ricorso straordinario.

Ma è possibile che la sussistenza del presupposto della giurisdizione del giudice amministrativo sia nient’affatto controversa laddove risulti affermata dal ricorrente, non contestata dalla parte intimata o controinteressata, e non negata dal Consiglio di Stato che, pur potendo d’ufficio porsi la questione, validi – espressamente o implicitamente – nel parere reso la giurisdizione del giudice amministrativo concordemente ritenuta dalle parti.

6. Nella fattispecie la difesa di B.F. ha fatto rilevare nel controricorso che la giurisdizione del giudice amministrativo era stata inizialmente affermata dal ricorrente, non contestata da nessuna delle parti intimate o contro interessate e nemmeno era stata negata dal Consiglio di Stato che, col parere reso, l’aveva validata. Aggiunge poi il controricorrente che nella fattispecie il successivo regolamento di giurisdizione ex art. 41 c.p.c., era stato proposto dal F. allorquando era stato già reso il parere vincolante del Consiglio di Stato a definizione del ricorso straordinario al Capo dello Stato dal medesimo attivato. Anche la difesa erariale del Ministero dell’Interno rileva che il ricorso ex art. 41 c.p.c., era stato proposto solo successivamente al parere n. 1199/2016 emesso il 9.3.2016 dal Consiglio di Stato, mentre nel corso del procedimento innanzi a quest’ultimo organo non era stato mai eccepito dal ricorrente o dagli intimati il difetto di giurisdizione in capo al giudice amministrativo.

Ma ciò che più rileva è che con la memoria da ultimo depositata il controricorrente ha prodotto una copia dell’ordinanza n. 8039/2018 con la quale le Sezioni Unite di questa Corte hanno, nel frattempo, dichiarato inammissibile il ricorso n. 13331/2016 RG per regolamento preventivo di giurisdizione proposto da F.D., per cui rispetto a tale statuizione si è formato il giudicato interno.

7. In quest’ultima decisione è stato richiamato, dapprima, il seguente principio di diritto: “In tema di ricorso straordinario al Capo dello Stato, la parte ricorrente che abbia allegato, come indefettibile presupposto della sua domanda, la giurisdizione del giudice amministrativo, senza che l’intimato abbia esercitato l’opposizione ex art. 48 cod. proc. amm., nè abbia contestato la sussistenza di tale presupposto, eventualmente proponendo regolamento preventivo di giurisdizione, non può proporre ricorso per cassazione ex art. 111 Cost., comma 8, e art. 362 c.p.c., avverso il decreto del Presidente della Repubblica che abbia deciso il ricorso su conforme parere del Consiglio di Stato reso sull’implicito – o esplicito presupposto della sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo allegato dalla parte stessa, sul punto non soccombente” (Cass., Sez. U, 14 maggio 2014, n. 10414).

Si è, quindi, chiarito che tale indirizzo, formulato in relazione a ricorso per cassazione con il quale era stato dedotto il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo avverso un decreto con il quale era stato rigettato un ricorso straordinario, a maggior ragione deve operare, mutatis mutandis, in relazione al regolamento preventivo proposto dopo la pronuncia del parere da parte del Consiglio di Stato; ed invero le condivisibili argomentazioni della richiamata decisione del 2014, fondate sui principi del “giusto processo”, sulla natura sostanzialmente giurisdizionale del rimedio in parola, sulla sua specialità in rapporto alle previsioni dell’art. 9 cod. proc. amm., nel senso che trattasi di un procedimento che si svolge in unico grado, in forma semplificata e sulla base del sostanziale assenso delle parti, se hanno portato all’affermazione della regula iuris secondo cui non può proporsi ricorso, al fine di contestare la giurisdizione del giudice amministrativo, quando sia stato “promosso o accettato il rimedio semplificato del ricorso straordinario allegando il presupposto della giurisdizione del giudice amministrativo o non contestando tale allegato presupposto, in una situazione processuale in cui nessuna parte abbia sollevato la questione di giurisdizione, neppure posta d’ufficio dal Consiglio di Stato, che abbia anch’egli ritenuto, espressamente o implicitamente, sussistente l’allegato presupposto della giurisdizione amministrativa” (così la citata Cass. n. 10414 del 2014), sono estensibili anche alla questione circa la proponibilità del ricorso preventivo dopo la pronuncia del parere del Consiglio di Stato nell’ambito del procedimento relativo al ricorso Straordinario al presidente della Repubblica.

8. In definitiva, il ricorso va dichiarato inammissibile.

Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza del ricorrente e vanno liquidate come da dispositivo, unitamente a quelle del contributo unificato di cui al D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13.

PQM

La Corte dichiara il ricorso inammissibile. Condanna il ricorrente al pagamento delle spese in favore di B.F. nella misura di Euro 5200,00, di cui Euro 5000,00 per compensi professionali, oltre spese generali al 15% ed accessori di legge. Condanna il ricorrente al pagamento delle spese in favore del Ministero dell’Interno nella misura di Euro 5000,00, oltre spese prenotate a debito.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

Così deciso in Roma, il 17 aprile 2018.

Depositato in Cancelleria il 25 settembre 2018