Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 22670 del 08/11/2016

Cassazione civile sez. lav., 08/11/2016, (ud. 21/09/2016, dep. 08/11/2016), n.22670

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MACIOCE Luigi – Presidente –

Dott. TORRICE Amelia – rel. Consigliere –

Dott. TRIA Lucia – Consigliere –

Dott. BLASUTTO Daniela – Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 2776-2015 proposto da:

G.F., C.F. (OMISSIS), elettivamente domiciliato in ROMA, V.

GAETANO DONIZETTI 5 int. 7, presso lo studio dell’avvocato DANIELA

GIAMPORTONE, rappresentato e difeso dall’avvocato ROSARIO

DELL’OGLIO, giusta delega in atti;

– ricorrente –

contro

PRESIDENZA REGIONE SICILIANA, C.F. (OMISSIS), in persona del

Presidente pro tempore, ASSESSORATO REGIONALE AUTONOMIE LOCALI

FUNZIONE PUBBLICA DIPARTIMENTO REGIONALE FUNZIONE PUBBLICA PERSONALE

C.F. (OMISSIS), in persona dell’Assessore pro tempore, domiciliati

in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso L’AVVOCATURA GENERALE DELLO

STATO, che li rappresenta e difende ope legis;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 2265/2014 della CORTE D’APPELLO di PALERMO,

depositata il 21/11/2014 R.G.N. 1271/2014;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

21/09/2016 dal Consigliere Dott. AMELIA TORRICE;

udito l’Avvocato GRUMETTO ANTONIO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

MATERA Marcello, che ha concluso per l’accoglimento del secondo

motivo del ricorso per quanto di ragione, rigetto altro.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. G.F., giornalista professionista, adì il Tribunale di Palermo ai sensi della L. n. 92 del 2012, art. 1 per chiedere che si accertasse la nullità, l’illegittimità, l’inefficacia del provvedimento di licenziamento in data (OMISSIS), della Regione Sicilia, per assenza di giusta causa e di giustificato motivo e che si pronunziassero i provvedimenti restitutori, reali ed economici, previsti dalla L. 20 maggio 1970, n. 300, art. 18. Chiese, inoltre, il pagamento delle mensilità non corrisposte e, in via subordinata, il pagamento delle retribuzioni relative ai mesi di novembre e dicembre 2012, le differenze retributive e le indennità spettanti ai sensi del CNLG ed il risarcimento dei danni.

2. A fondamento del ricorso aveva dedotto che era stato assunto alle dipendenze della Regione Sicilia, in data in data 28.3.2006, in qualità di componente dell’Ufficio Stampa e Documentazione istituito presso la Presidenza della Regione Sicilia, che al rapporto di lavoro, atteggiatosi, nel concreto, secondo lo schema della subordinazione, era stato applicato il CCNG, che in data (OMISSIS) la Regione Sicilia aveva comunicato la cessazione del rapporto di lavoro con decorrenza dal 10.11.2012.

3. In sede di opposizione il Tribunale dichiarò l’illegittimità del licenziamento e condannò i convenuti al pagamento dell’indennità risarcitoria, quantificandola in 10 mensilità della retribuzione globale di fatto.

4. La Corte di Appello di Palermo, adita in sede di reclamo dal G. e dalla Presidenza della Regione Siciliana e dall’Assessorato Autonomie Locali e Funzione Pubblica della Regione Sicilia, con la sentenza n. 2265 del 21.11.2014, in riforma della sentenza reclamata, ha respinto le domande proposte con il ricorso introduttivo ed ha dichiarato l’integrale compensazione delle spese dell’intero giudizio.

5. La Corte territoriale, per quanto oggi rileva, ha ancorato il rigetto delle domande alla impossibilità per la Regione Sicilia di costituire la dotazione del personale degli Uffici Stampa con modalità diverse da quelle previste dalla disposizione contenuta nella L. n. 150 del 2000, art. 9, comma 2 e art. 4, comma 1 disposizioni recepite nell’ordinamento regionale per il tramite della L.R. n. 2 del 2002. Tanto nella premessa della implicita abrogazione, ai sensi dell’art. 15 disp. gen., per effetto della disposizione contenuta nella L.R. n. 2 del 2002, art. 127 delle L.R. n. 79 del 1976 e L.R. n. 41 del 1985, nella parte in cui consentivano, ai fini della costituzione dell’Ufficio Stampa, la instaurazione di rapporti di lavoro anche solo con soggetti esterni, secondo regole di cooptazione e non attraverso la procedura concorsuale.

6. Accertato che il lavoro dedotto in giudizio si era in concreto pacificamente atteggiato secondo lo schema della subordinazione, ne ha dichiarato la nullità perchè costituito, in violazione delle norme imperative contenute nella Legge Statale n. 150 del 2000 e della L.R. n. 2 del 2002, al di fuori della procedura del concorso pubblico.

7. Nella prospettiva della Corte territoriale, la nullità del titolo posto a fondamento della domanda reintegratoria e di quella risarcitoria, rendeva irrilevante il riferimento contenuto nell’atto di risoluzione del rapporto alle regole dello “spoil system”.

8. Le eccezioni formulate dal G. nella memoria di costituzione depositata nel giudizio di reclamo proposto dalla Regione e dall’Assessorato, e tra queste anche quella di giudicato sulla natura subordinata del rapporto al pari dei motivi formulati dal G. nell’autonomo atto di reclamo sono state ritenute assorbite dalle argomentazioni svolte.

9. Avverso detta sentenza il G. ha proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi, illustrati da successiva memoria, al quale hanno resistito con controricorso la Regione Sicilia e l’Assessorato delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica della Regione Sicilia.

10. La trattazione del ricorso è stata differita in attesa della decisione della Corte Costituzionale sulle norme regionali ed è stata fissata definitivamente dopo la pubblicazione della sentenza n. 85 del 2016.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

I motivi del ricorso.

11. Con il primo motivo il ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, violazione e falsa applicazione dell’art. 15 disp. gen., e della L.R. n. 2 del 2002, artt. 127 e 129 e della L.R. n. 41 del 1985, art. 72.

12. Assume che non è ravvisabile alcuna incompatibilità logica e giuridica tra la disciplina contenuta nella L. n. 150 del 2000 e nella L.R. n. 2 del 2002 e quella contenuta nelle L.R. n. 79 del 1976 e L.R. n. 41 del 1985, e che queste ultime non sono state espressamente abrogate dalla L.R. n. 2 del 2002, art. 129; che la L. n. 150 del 2000, art. 4 nulla prevede in ordine alle modalità di assunzione del personale da adibire alle attività di informazione e di comunicazione ma si limita a disporre che la dotazione di personale dell’Ufficio Stampa deve essere costituita da dipendenti delle pubbliche amministrazioni ovvero da personale con cui sia stato stipulato un contratto di collaborazione autonoma.

13. Sostiene che la Regione Sicilia, nell’ambito delle competenze esclusive di disciplina del proprio personale dipendente, aveva scelto di conservare la disciplina in forza della quale i giornalisti assunti per lo svolgimento delle attività di informazione e di comunicazione erano lavoratori subordinati e che le leggi regionali previgenti avrebbero dovuto essere oggetto di abrogazione espressa; che, successivamente all’entrata in vigore della L.R. n. 2 del 2002, le L.R. n. 17 del 2004 e L.R. n. 7 del 2006, avevano mutato alcune regole relative all’assunzione dei giornalisti.

14. Con il secondo motivo denuncia, sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, 4, violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c. per omesso esame di domande e di motivi di gravame.

15. Assume che la Corte territoriale avrebbe omesso di pronunciare sulle domande proposte in via subordinata nella memoria di costituzione depositata nel giudizio relativo al reclamo proposto dalla Regione e dall’Assessorato e volte al risarcimento dei danni causati dalla illegittima cessazione del rapporto di lavoro al diritto al lavoro, alla immagine ed alla dignità professionale.

16. Con il terzo motivo il ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, 3, violazione e falsa applicazione dell’art. 91 c.p.c. per avere la corte territoriale compensato le spese dei entrambi i gradi del giudizio in conseguenza dell’erroneo accoglimento del i motivi di gravame proposte dalle Amministrazioni Regionali e dal mancato esame delle sue domande.

Esame dei motivi.

17. Il primo motivo è infondato, sulla scorta delle considerazioni di seguito svolte, in parte correttive, ai sensi dell’art. 384 c.p.c., u.c. (infra, punti da 36 a 41 di questa sentenza), delle argomentazioni motivazionali della sentenza impugnata, il cui dispositivo è conforme al diritto.

18. La ricostruzione del quadro normativo, nel quale si inserisce la vicenda dedotta giudizio, costituisce necessaria premessa dell’esame delle censure formulate.

19. la L.R. Sicilia n. 7 del 1971, art. 72 prescrisse l’istituzione degli Uffici Stampa e Documentazione nell’ambito della Amministrazione regionale, e, successivamente, la L.R. n. 79 del 1976 istituì (art. 10), l’Ufficio stampa e documentazione presso la Presidenza della Regione Siciliana, disponendo (art. 11, comma 3) che alla nomina degli addetti all’Ufficio si sarebbe proceduto su domanda degli interessati, comprovante i requisiti di cui alla L.R. 23 marzo 1971, n. 7, art. 82 e del precedente art. 10, secondo le procedure previste dalla L.R. 20 aprile 1976, n. 35 (si tratta della nomina di amministratori e rappresentanti della Regione negli organi di amministrazione attiva e di controllo di enti di diritto pubblico, in organi di controllo o giurisdizionali), le quali non prevedevano il ricorso alla procedura concorsuale.

20. la L.R. n. 145 del 1980, art. 36 collocò Ufficio Stampa alle dirette dipendenze del Presidente della Regione.

21. Agli addetti all’Ufficio Stampa venne attribuito il trattamento giuridico ed economico previsto dal CCNG e per essi fu anche previsto, in presenza di esigenze di servizio, l’obbligo di rendere prestazioni di lavoro festivo e straordinario (L.R. n. 79 del 1976, art. 11, comma 1, L.R. n. L. n. 145 del 1980, art. 36, comma 1, L.R. n. 41 del 1985, art. 72, comma 1).

22. La L. 7 giugno 2000, n. 150, che reca la “Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni, stabilisce all’art. 1 che “Le disposizioni della presente legge, in attuazione dei principi che regolano la trasparenza e l’efficacia dell’azione amministrativa, disciplinano le attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni” (comma 1), e precisa che “Ai fini della presente legge sono pubbliche amministrazioni quelle indicate al D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, art. 1, comma 2” (comma 2).

23. L’art. 4 dispone che “Le amministrazioni pubbliche individuano, nell’ambito delle proprie dotazioni organiche, il personale da adibire alle attività, di informazione e di comunicazione e programmano la formazione, secondo modelli formativi individuati dal regolamento di cui all’art. 5”.

24. L’art. 6, comma 2 prevede che, in sede di prima applicazione, le funzioni di comunicazione e di informazione restano confermate in capo al “personale che già le svolge”.

25. L’art. 9, dopo avere previsto che “Gli uffici stampa sono costituiti da personale iscritto all’albo nazionale dei giornalisti (c. 1), stabilisce che “Tale dotazione di personale è costituita da dipendenti delle amministrazioni pubbliche, anche in posizione di comando o fuori ruolo, o da personale estraneo alla pubblica amministrazione in possesso dei titoli individuati dal regolamento di cui all’art. 5, utilizzato con le modalità di cui del D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, art. 7, comma 6, e successive modificazioni, nei limiti delle risorse disponibili nei bilanci di ciascuna amministrazione per le medesime finalità” (Comma 2).

26. L’ individuazione e la regolamentazione dei profili professionali sono state affidate (comma 5) alla contrattazione collettiva, nell’ambito di una speciale area di contrattazione, con l’intervento delle organizzazioni rappresentative della categoria dei giornalisti, con espresso divieto di nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

27. La “Disposizione finale”, contenuta nell’art. 10, prevede che “Le disposizioni del presente Capo costituiscono principi fondamentali ai sensi dell’art. 117 Cost. e si applicano, altresì, alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Balzano nei limiti e nel rispetto degli statuti e delle relative norme di attuazione”.

28. La L.R. Sicilia 26 marzo 2002, n. 2, con l’art. 127, ha recepito la L. n. 150 del 2000, stabilendo, per quanto oggi rileva, che: “Nell’ambito della Regione siciliana si applicano la L. 7 giugno 2000, n. 150, artt. 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8 e 9, limitatamente ai commi 1, 2, 3 e 4,(c. 1) e che “Negli uffici stampa di cui alla L.R. 18 maggio 1996, n. 33, art. 58 (relativa all’ istituzione di uffici stampa presso gli enti locali e le amministrazioni pubbliche), l’individuazione e la regolamentazione dei profili professionali sono affidate alla contrattazione collettiva da svolgersi presso l’Assessorato regionale alla Presidenza, in osservanza e nel rispetto del contratto collettivo giornalistico FNSI-FIEG” (c. 2).

29. E’ corretta l’interpretazione che la Corte territoriale ha dato della L. n. 150 del 2000, art. 9, comma 2 perchè esse, con formulazione chiara ed inequivoca, individua il personale da adibire agli Uffici Stampa esclusivamente tra le due categorie specificamente descritte (soggetti già dipendenti con rapporto di lavoro pubblico, della medesima o di altre amministrazioni pubbliche in posizione di comando o di fuori ruolo ovvero soggetti estranei alla pubblica amministrazione utilizzati con incarichi individuali di collaborazione autonoma, quanto a questi ultimi, nei limiti consentiti dal D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 7, comma 6 (D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 7, comma 6 nel testo vigente “ratione temporis” all’epoca della costituzione del rapporto dedotto in giudizio, avvenuta il 2.2.2004).

30. E’ altrettanto corretta l’affermazione secondo cui tale disposizione ha trovato integrale recepimento nell’ordinamento regionale, attraverso l’espresso suo richiamo nella L.R. n. 2 del 2002, art. 127, comma 1 in quanto il tenore letterale della disposizione non lascia spazio a dubbi interpretativi sulle norme oggetto di recepimento.

31. E’, del pari, corretta la sentenza nella parte in cui, individuata la incompatibilità logica e giuridica delle norme contenute nella L.R. n. 79 del 1976, con le disposizioni (di derivazione nazionale) contenute nella L.R. n. 2 del 2002, afferma la avvenuta abrogazione, ai sensi dell’art. 15 disp. gen., delle prime, nella parte in cui non prevedevano alcun limite alla potestà organizzativa della Regione in ordine alla costituzione della dotazione dell’Ufficio Stampa.

32. L’incompatibilità tra le nuove disposizioni e quelle precedenti non ne consentirebbe, infatti, la contemporanea applicazione (Cass. 14129/2001, 10053/2002), ove si consideri che le norme previgenti, che disciplinavano le modalità di costituzione dell’Ufficio Stampa (in particolare la L.R. n. 79 del 1976, art. 11 la L.R. n. 41 del 1985, art. 72), non contenevano alcun limite in ordine alle modalità di costituzione dei suddetti Uffici Stampa. La Regione, infatti, non era obbligata ad attingere al personale già in servizio e poteva, invece, ricorrere senza alcun limite al personale esterno. Limiti che sono stati imposti dalla L. n. 150 del 2000, sul punto integralmente recepita nella legislazione regionale (L. n. 150 del 2000, art. 9, comma 2, L.R. n. 2 del 2002, art. 127, comma 1, prima parte).

33. Nessun indizio a suffragio della tesi della “sopravvivenza” della L.R. n. 79 del 1976, art. 11 e della L.R. n. 41 del 1985, art. 72 è possibile ricavare dalle L.R. n. 17 del 2004 e L.R. n. 7 del 2006. Le disposizioni invocate dal ricorrente si limitano, infatti, ad incidere sulla consistenza numerica dell’Ufficio Stampa (portato a otto unita dalla L.R. n. 17 del 2004 e a ventiquattro unità dalla L.R. n. 7 del 2006) e a disciplinare il requisito professionale dell’iscrizione all’Ordine dei giornalisti (per la L.R. n. 17 del 2004 è stata ritenuta sufficiente la mera iscrizione all’Ordine dei Giornalisti, senza alcuna anzianità) ma non contengono alcuna disposizione riferibile alle modalità di costituzione di detti Uffici, nè tampoco alle modalità di reclutamento del personale che ne costituisce dotazione, disposizione, che per quanto si osserva di seguito (infra, punti 38-41 di questa sentenza), non era disciplinata nemmeno nelle L. n. 79 del 1976 e L. n. 41 del 1985.

34. Infine, non ha alcuna interferenza con le regole della successione delle leggi e della abrogazione implicita, la qualificazione del rapporto di lavoro degli addetti all’ Ufficio Stampa della Regione Siciliana, in termini di subordinazione ovvero di autonomia, qualificazione che, va precisato, non può essere effettuata con riguardo alle disposizioni contenute nelle leggi regionali previgenti in tema di trattamento giuridico ed economico di detto personale. L’accertamento della reale natura giuridica del rapporto, infatti, va fatta alla stregua delle norme del codice civile, che individuano i due tipi di rapporto, indipendentemente dalla natura per avventura riconosciuta dal legislatore (Corte Cost. 85/2016; 121/1993 e 115/1994; Cass. 1147/2011, 8919/2011).

35. Accertamento, questo, effettuato dalla Corte territoriale che, rilevato che il rapporto dedotto in giudizio si era, incontestatamente, di fatto svolto ed atteggiato secondo le modalità proprie della subordinazione, lo ha correttamente ritenuto nullo perchè era stato costituito in violazione delle norme imperative che impongono il ricorso al concorso pubblico per l’accesso all’impiego pubblico (Cass. SSUU 4685/2015; Cass. 5165/2015, 2370/2015, 1308/2013, 2765/2005), ed ha, ancora una volta correttamente, ritenuto applicabile l’art. 2126 c.c. (Cass. 11163/2008, 18276/2006, 10376/2001).

36. La motivazione della sentenza impugnata va corretta, ai sensi dell’art. 384 c.p.c., u.c. (come anticipato nel punto 17 di questa sentenza), nel senso che le norme imperative ed inderogabili che impongono la regola del concorso pubblico per l’accesso all’impiego alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni, non possono essere individuate nella L. n. 150 del 2000 e nella L. R.G. n. 2 del 2002.

37. La prima, infatti, nulla ha disposto in ordine alle modalità di reclutamento del personale da adibire agli Uffici Stampa (Cass. SSUU 11139/2016), al pari della legge regionale di recepimento, che non ha inserito sul punto alcuna specifica disposizione.

38. Le norme imperative vanno, di contro, individuate nella regola generale imposta dall’art. 97 Cost., che prevede che il concorso pubblico costituisce la modalità generale ed ordinaria di accesso nei ruoli delle pubbliche amministrazioni, anche delle Regioni, pure se a Statuto speciale (Corte Cost. 180/2015, 134/2014, 277/2013; Cass. SSUU 4685/2015; Cass. 24808/2015, 25165/2015), e che ammette deroghe solo in presenza di peculiari situazioni giustificatrici, individuate dal legislatore nell’esercizio di una discrezionalità non irragionevole, che trova il proprio limite specifico nella necessità di meglio garantire il buon andamento della Pubblica Amministrazione (C. Cost. 134/2014, 217/2012, 310/2011, 9/2010, 293/2009, 215/2009, 81/2006, 190/2005).

39. Alla regola costituzionale del pubblico concorso si è conformata la legislazione della Regione Siciliana, che, parallelamente alla disciplina statale, che l’ha trasfusa nel D.Lgs. 29 febbraio 1993, n. 29, art. 36 e, quindi, nel D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 35 sia pure consentendo, in via di eccezione, il ricorso a procedure concorsuali “semplificate” per alcune categorie di mansioni o di profili di contenuto professionale più modesto, ha introdotto nell’ordinamento regionale la regola del pubblico concorso per l’assunzione alle dipendenze della Amministrazione Regionale, delle aziende ed enti dalla stessa dipendenti o comunque sottoposti a controllo, tutela e vigilanza, degli enti locali territoriali e/o istituzionali, delle aziende sanitarie locali, nonchè degli enti da essi dipendenti e comunque sottoposti a controllo, tutela e vigilanza.

40. In particolare, la regola dell’assunzione attraverso concorso pubblico, originariamente prevista dalla L. 7 maggio 1958, n. 14, art. 9 risulta ribadita nella L.R. 29 ottobre 1985, n. 41, art. 21 ed ancora riaffermata nella L. 30 aprile 1991, n. 11, art. 3, comma 1, nella L.R. 30 aprile 1991, n. 12, art. 3, comma 1 nella L. 5 novembre 2004, n. 15, art. 49, comma 7 (quest’ultima intervenuta successivamente alla instaurazione del rapporto dedotto in giudizio), mentre le deroghe, parallalemente a quanto previsto dalla legislazione nazionale, risultano consentite nelle ipotesi di assunzioni in profili di basso contenuto professionale (L.R. n. 12 del 1991, art. 1, L.R. n. 18 del 1999, art. 13).

41. Non risultano espresse nemmeno implicitamente indicate in nessuna delle leggi regionali, previgenti o successive alla L. n. 150 del 2000, deroghe od eccezioni, giustificate da particolari ragioni, alla regola dell’accesso mediante pubblico concorso per la costituzione delle dotazioni di personale dell’Ufficio Stampa.

42. Il secondo motivo è inammissibile perchè, a fronte del dichiarato assorbimento, da parte della Corte territoriale, delle eccezioni formulate dal G. nell’atto di reclamo, il ricorrente ha omesso di riprodurre il contenuto, almeno nelle parti salienti e rilevanti, degli scritti difensivi depositati in giudizio di reclamo e nemmeno ne ha indicato la sede di produzione, così inottemperando al duplice onere di cui all’art. 366 c.p.c., n. 6, (a pena di inammissibilità) e all’art. 369 c.p.c., n. 4, (a pena di improcedibilità del ricorso), norme, queste, che mirano a porre il Giudice di legittimità in condizione di verificare la sussistenza del vizio denunciato senza compiere generali verifiche degli atti (Cass. SSUU 5698/2012, SSUU 22726/2011; Cass. 5538/2016,17049/2015).

43. Il terzo motivo è assorbito dalle considerazioni svolte con riguardo all’esame del primo e del secondo motivo.

44. La complessità delle questioni oggetto del giudizio, sulle quali è stata chiamata a pronunciarsi anche la Corte Costituzionale giustifica la integrale compensazione delle spese del giudizio di legittimità.

45. Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, deve darsi atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

PQM

LA CORTE

Rigetta il primo motivo.

Dichiara inammissibile il secondo ed assorbito il terzo motivo. Spese compensate.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 21 settembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 8 novembre 2016