Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 22581 del 07/11/2016

Cassazione civile sez. II, 07/11/2016, (ud. 27/09/2016, dep. 07/11/2016), n.22581

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MIGLIUCCI Emilio – Presidente –

Dott. MATERA Lina – Consigliere –

Dott. ORICCHIO Antonio – Consigliere –

Dott. GRASSO Giuseppe – Consigliere –

Dott. FALABELLA Massimo – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 29450/2014 proposto da:

C.F.N., C.F. (OMISSIS), elettivamente domiciliato in

ROMA, VIALE XXI APRILE 11, presso lo studio dell’avvocato CORRADO

MORRONE, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato

GIOVANNI BATTISTA POLICASTRI;

– ricorrente –

e contro

MINISTERO POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI, (OMISSIS), IN

PERSONA DEL DIRETTORE P.T., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA

DEI PORTOGHESI 12, presso AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo

rappresenta e difende;

– resistente –

avverso la sentenza n. 183/2014 della CORTE D’APPELLO di CATANZARO,

depositata il 03/02/2014;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

27/09/2016 dal Consigliere Dott. MASSIMO FALABELLA;

udito l’Avvocato Plolicastri Giovanni Battista difensore del

ricorrente che ha chiesto l’accoglimento del ricorso;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

PRATIS Pierfelice, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso in opposizione C.F.N. proponeva opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione del 15 novembre 2007, recante il n. 665, con cui gli era stata comminata una sanzione pecuniaria per la somma di Euro 86.638,74. Tale provvedimento era stato pronunciato per il concorso nell’indebita percezione di contributi comunitari concessi a F.M.M. per interventi di miglioramento boschivo. A C. era addebitato di aver offerto un contributo causale determinante al compimento dell’illecito, avendo egli provveduto a trasmettere all’Agea l’elenco di liquidazione degli aiuti comunitari che comprendevano anche la sovvenzione concessa al detto F., la cui domanda conteneva dati non veritieri.

Nella resistenza del Ministero il Tribunale di Catanzaro accoglieva l’opposizione e annullava l’ordinanza ingiunzione opposta.

L’opponente proponeva appello e il Ministero si costituiva anche in fase di gravame.

La Corte di appello di Catanzaro, con sentenza depositata il 3 febbraio 2014, accoglieva il gravame.

Contro quest’ultima pronuncia ha proposto ricorso per cassazione C.F.N., il quale ha fatto valere tre motivi di impugnazione illustrati da memoria. Non ha notificato controricorso il Ministero delle politiche agricole e forestali.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

Il primo motivo di ricorso denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 2909 c.c. e art. 324 c.p.c., per non avere la Corte di merito ritenuto, con la sentenza impugnata, che la fattispecie sottoposta al proprio vaglio era coperta dal giudicato formatosi con riguardo a sentenza emessa dal Tribunale di Catanzaro; lo stesso motivo lamenta inoltre insufficiente e contraddittoria motivazione della pronuncia impugnata, nonchè violazione dell’art. 132 c.p.c., n. 4 e art. 111 Cost., comma 6. Espone il ricorrente che nell’atto introduttivo del giudizio di appello aveva evidenziato che il Ministero aveva notificato ad esso ricorrente altre ordinanze-ingiunzioni con riferimento a finanziamenti percepiti da distinti soggetti indicati nel medesimo elenco inviato all’Agea per la liquidazione dell’importo da erogarsi a titolo di contributo. In particolare, era stato richiamato il provvedimento sanzionatorio emesso con riferimento alla sovvenzione percepita da tale P.F.A., il quale si basava sulla contestazione, al ricorrente, del concorso nella medesima violazione della L. n. 898 del 1986, art. 2, che costituiva oggetto del presente giudizio: concorso che, secondo l’Amministrazione, si sarebbe attuato attraverso la trasmissione all’Agea del nominato elenco. Nel detto diverso giudizio il Tribunale di Catanzaro aveva accolto l’opposizione, dichiarando insussistente la prova dell’elemento soggettivo dell’illecito in capo a C., e la sentenza non era stata impugnata, passando così in giudicato. Il giudicato si era del resto formato con riferimento ad altra sanzione emessa nella medesima vicenda: nell’occasione il Tribunale di Catanzaro, con sentenza n. 150/2013, aveva parimenti rilevato come non fosse stata riscontrata, in capo a C., la coscienza e volontà di concorrere nell’illecito. Il ricorrente chiede quindi a questa Corte di enunciare il principio di diritto per cui allorquando il presupposto di distinti provvedimenti ingiunzionali (costituito nella fattispecie nella consapevolezza e volontà di porre in essere la condotta contestata) sia definitivamente escluso con sentenza passata in giudicato, tale pronuncia estende i propri effetti su tutti gli atti che presumono il medesimo comportamento.

Occorre premettere che la fattispecie oggetto del giudizio è regolamentata dal D.M. n. 494 del 1998, che ha dato attuazione al reg. (CEE) n. 2080/92 in materia di gestione, pagamenti, controlli e decadenze dell’erogazione di contributi per l’esecuzione di rimboschimenti o miglioramenti boschivi.

Prevede l’art. 5, comma 3 del cit. decreto l’esecuzione di accertamenti “finali” aventi ad oggetto tutte le domande ammesse all’aiuto in relazione alle quali siano stati realizzati gli interventi autorizzati nella fase istruttoria: tali accertamenti sono condizione per la liquidazione del contributo. Per accertamento finale dell’avvenuta esecuzione dei lavori di rimboschimento e di miglioramento – spiega dell’art. 5, il comma 1 – si intende l’accertamento svolto dagli uffici regionali competenti, mediante sopralluoghi, al termine dei lavori, avente ad oggetto l’esecuzione degli interventi e la loro conformità qualitativa e quantitativa agli impegni assunti in domanda e ammessi in sede istruttoria.

L’art. 6, comma 1 D.M. cit., dispone poi che sulla base di quanto verificato in sede di accertamento finale, i beneficiari vengano inseriti negli elenchi di liquidazione per gli importi effettivamente dovuti. In base del detto art. 6, comma 4, qualora la superficie rimboschita e migliorata sia inferiore a quella ammessa, l’aiuto viene concesso e liquidato solo nei limiti di quanto accertato.

Risulta quindi dal D.M. n. 494 del 1998, che l’erogazione della sovvenzione è condizionata all’accertamento finale in loco, a seguito del quale l’organo competente provvede alla formazione dell’elenco.

Tanto detto, va anzitutto rilevato che il giudicato che si sarebbe formato con la sentenza n. 150/2013 del Tribunale di Catanzaro non risulta documentato. Il ricorrente non ha prodotto copia integrale della sentenza resa dal Tribunale di Catanzaro munita della certificazione relativa al passaggio in giudicato. Ciò determina l’inammissibilità della censura riferita alla nominata pronuncia. Infatti, affinchè il giudicato esterno possa far stato nel processo, è necessaria la certezza della sua formazione, la quale deve essere provata attraverso la produzione della sentenza con il relativo attestato di cancelleria (Cass. 8 maggio 2009, n. 10623; Cass. 19 settembre 2013, n. 21469).

Per il resto (avendo cioè riguardo alla sentenza n. 648/2008, prodotta unitamente alla pertinente attestazione della cancelleria), occorre riconoscere il buon fondamento di quanto affermato dalla Corte di appello circa l’insussistenza di una interferenza della detta sentenza col presente giudizio. E’ certo pacifico che tale pronuncia concerna l’erogazione di sovvenzione comunitaria attuatasi a seguito dell’inoltro all’Agea del medesimo elenco contenente il nominativo di F.: in particolare è incontestato che C. provvide a inviare il suddetto elenco in cui figuravano sia F., sia P.F.A. (nel concorso del cui illecito si è dibattuto nel diverso giudizio conclusosi con la sentenza resa dal Tribunale di Catanzaro), senza che si fosse prima proceduto al collaudo degli interventi eseguiti dai detti soggetti. Ma il fatto che F. e P. figurassero nel medesimo elenco inviato all’Agea non vale a postulare che l’accertamento compiuto con riferimento ad una delle suddette posizioni valga anche per l’altra: e cioè che C., in quanto ritenuto non responsabile per il concorso nell’illecito addebitato a P.F.A., debba esserlo anche per l’illecito ascritto a F.. Vengono infatti in questione diverse ordinanze-ingiunzioni, ciascuna delle quali è fondata sul concorso di C. in un distinto, autonomo, illecito amministrativo. La considerazione vale anche per l’elemento soggettivo, dal momento che, essendo plurime le violazioni contestate, ancorchè poste in essere con un unico atto, l’accertamento compiuto con riguardo a una di esse non implica alcunchè con riguardo alle altre, essendo certamente ipotizzabile un diverso atteggiarsi della sfera cognitiva e volitiva dell’incolpato con riferimento alle diverse fattispecie di illecito che gli sono state addebitate. Ne discende che le fattispecie oggetto dei due giudizi sono accomunate dalla sola circostanza che C. provvide a inserire i nominativi dei due richiedenti nel medesimo elenco, mentre la condotta consistente nell’omissione dei doverosi controlli quanto all’effettuazione dell’accertamento circa gli interventi che dovevano essere posti in essere da F. è elemento costitutivo estraneo all’accertamento compiuto dal Tribunale di Catanzaro nella sentenza che si deduce essere passata in giudicato (la quale si occupò della diversa vicenda che interessava P.F.A.).

Non è nemmeno configurabile il vizio di omessa motivazione in ordine al dedotto giudicato: vizio che parrebbe prospettato attraverso la denunciata violazione dell’art. 132 c.p.c., n. 4 e art. 111 Cost., comma 6. Deve rilevarsi, in proposito, che il giudicato (ove esistente) va assimilato agli elementi normativi, con riferimento ai quali non è deducibile una censura siffatta (per tutte: Cass. S.U. 25 novembre 2008, n. 28054).

Con il secondo motivo è denunciata violazione e falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, artt. 1, 3 e 5.

La corte di merito aveva impropriamente ritenuto che l’elemento psicologico del concorso potesse ravvisarsi dal solo fatto che l’agente avesse presuntivamente violato una norma regolamentare che governa la fattispecie, senza alcuna prova di un consilium fraudis con il percettore delle somme. La stessa corte aveva infatti accertato che il ricorrente aveva quantomeno accettato il rischio del verificarsi dell’illecito sanzionato dalla norma, ma non aveva considerato che la responsabilità solidale negli illeciti amministrativi deve essere oggetto di specifica prova da parte dell’amministrazione intimante della consapevolezza, in capo all’incolpato, del collegamento finalistico dei vari atti, ovvero della coscienza e volontà di portare un contributo materiale e psicologico alla realizzazione dell’illecito. Inoltre, in base a quanto stabilito dalla Delib. Giunta Regionale 27 luglio 1999, n. 2999 e secondo le “prescrizioni e norme di carattere generale” adottate dalla Regione Calabria, era prevista la possibilità che l’impresa richiedente il contributo ottenesse la liquidazione delle somme prima del collaudo, salvo, nell’ipotesi di successivo accertamento di difformità delle opere rispetto al progetto, la facoltà, da parte dell’Amministrazione, di ottenere la restituzione delle somme erogate.

Il motivo va disatteso, in quanto la questione è mal posta e il ricorrente non coglie la ratio decidendi dell’impugnata pronuncia.

Il ricorso non censura sul versante motivazionale (art. 360 c.p.c., n. 5) i passaggi argomentativi della sentenza sul tema che qui interessa. Tali passaggi sono i seguenti: a) la qualifica di dirigente dell’assessorato all’agricoltura implicava in C. la necessaria conoscenza dell’iter burocratico e amministrativo della pratica di accesso agli aiuti comunitari; b) l’inserimento del nominativo di F. nell’elenco poi trasmesso all’Agea non costituiva un evento occasionale o fortuito; c) in conseguenza, C., nella formazione dell’elenco dei percettori e nella sua trasmissione all’Agea, era pienamente consapevole della deviazione dell’iter concretamente adottato rispetto a quello previsto dalla normativa e, in particolare, dell’assenza della verifica finale della realizzazione dell’opera da parte dell’organo a ciò deputato.

Da tale quadro la Corte di merito ha tratto la conseguenza che, essendo l’illecito amministrativo punito anche a titolo di colpa e recependo la L. n. 689 del 1981, art. 5, i principi stabiliti in materia dal codice penale circa la configurabilità del concorso colposo nel delitto doloso, doveva concludersi nel senso che alla condotta addebitata all’appellato si accompagnasse elemento psicologico necessario per postularne la responsabilità sul piano sanzionatorio.

Ora, è ben vero che la L. n. 689 del 1981, art. 5, in tema di concorso di persone nella commissione di illeciti amministrativi, recepisce i principi fissati in materia dal codice penale, rendendo applicabile la pena pecuniaria a tutti coloro che abbiano offerto un contributo alla realizzazione dell’illecito, concepito come una struttura unitaria, nella quale confluiscono tutti gli atti dei quali l’evento punito costituisce il risultato, anche se detti atti, atomisticamente considerati, possono non essere illeciti, sempre che sussista nei singoli partecipi la consapevolezza del collegamento finalistico dei vari atti, e, cioè, la coscienza e volontà di portare un contributo materiale e psicologico alla realizzazione dell’illecito perseguito da tutti (Cass. 19 luglio 2001, n. 9837; Cass. 7 maggio 2002, n. 6531; Cass. 30 maggio 2002, n. 7908; cfr. pure: Cass. 13 luglio 2006, n. 15929; Cass. 4 agosto 2006, n. 17681). E’ però anche vero che una coscienza e volontà orientate in tal senso deve ravvisarsi in chi, violando un preciso obbligo di controllo a suo carico, ponga in essere un’attività che agevoli la consumazione, da parte di altri, dell’illecito, pur dovendo prevedere che la propria omissione renderà possibile tale risultato. Ciò che rileva è la coscienza e volontà del contributo causale, essendo chiaramente irrilevante, perchè colpevole, l’ignoranza della disciplina normativa che presiede all’erogazione del contributo (e, correlativamente, la mancata consapevolezza, da parte del ricorrente, quanto al fatto che la sovvenzione percepita in assenza di collaudo, grazie al proprio contributo causale, sia non dovuta). Competeva del resto al giudice del merito l’accertamento di fatto quanto alla indicata consapevolezza ed è insindacabile in questa sede, in quanto non censurata attraverso il vizio di motivazione, il percorso logico che ha condotto il giudice dell’impugnazione a ritenere esistente – sulla base di un ragionamento che, oltretutto, appare del tutto congruo – l’elemento soggettivo della contestata violazione amministrativa.

Nè appare concludente l’assunto secondo cui l’assenza di colpevolezza del ricorrente dovrebbe desumersi dal fatto che la Delib. Giunta Calabra 27 luglio 1999 e le non meglio precisate “prescrizioni e norme di carattere generale” consentissero di chiedere l’erogazione del contributo prima del collaudo. A prescindere da ogni ulteriore considerazione, va infatti osservato come sul punto la Corte del merito abbia esaurientemente spiegato che la citata delibera ammetta soltanto la possibilità di concedere anticipazioni in ragione del 30% del contributo concesso, e ciò previo rilascio di garanzia fideiussoria o assicurativa: laddove, nella fattispecie, si era fatto luogo all’erogazione dell’intera agevolazione, senza che venisse prestata alcuna garanzia. Quanto poi alle nominate “prescrizioni e norme di carattere generale” questa Corte ignora se esse abbiano valore normativo, dal momento che in ricorso ne è operato il richiamo in modo del tutto generico. Peraltro, l’istante sarebbe incorso in un error juris non scusabile ove pure le prescrizioni in esame fossero state emanate da un’autorità avente potestà regolamentare, visto che la normativa secondaria non può derogare a quella primaria.

Il terzo motivo prospetta una violazione e falsa applicazione dell’art. 2697 c.c., artt. 112 e 116 c.p.c., nonchè della L. n. 689 del 1981, artt. 22, 22 bis e 23. Spettava alla pubblica amministrazione convenuta in giudiziosi sostiene – fornire la prova dei presupposti di fatto per l’irrogazione della sanzione e cioè della sussistenza della condotta integrante la violazione e della sua riferibilità all’intimato; ciò che doveva essere rigorosamente provato era stato presunto per il sol fatto che l’inserimento di F. negli elenchi di liquidazione prima del collaudo rendeva del tutto prevedibile, da parte dell’appellante, la possibilità che gli aiuti fossero erogati senza che le opere fossero state in tutto o in parte eseguite. Con ciò la Corte di appello aveva ritenuto sufficiente per la conferma del provvedimento un giudizio di semplice prevedibilità quando avrebbe dovuto ancorare la decisione a un requisito di certezza.

La censura non ha fondamento.

La Corte di merito ha evidenziato che l’erogazione del contributo aveva avuto luogo prima che fosse eseguito l’accertamento finale in ordine all’effettiva realizzazione delle opere di rimboschimento e che la Guardia di finanza aveva acclarato che nemmeno al tempo del versamento del contributo gli interventi programmati erano stati posti in essere; inoltre questi ultimi avevano interessato una superficie ridotta e l’entità della sovvenzione concedibile sulla base delle effettive spese documentate dal richiedente era risultato minore rispetto all’importo concretamente erogato allo stesso F.. Secondo quanto rilevato dalla sentenza impugnata, la condotta di C. ha poi concorso al verificarsi dell’evento costituito dalla percezione degli aiuti comunitari: quest’ultima non avrebbe potuto infatti determinarsi se il ricorrente avesse preventivamente verificato l’esistenza del collaudo e, una volta constato che questo non era stato posto in atto, avesse mancato di inserire il nominativo di F. nell’elenco di liquidazione. E’ evidente, pertanto, come la condotta posta in essere dal ricorrente abbia avuto un’efficacia causale, o anche solo agevolatrice, rispetto alla violazione posta in atto dal sovvenzionato. Il che – deve osservarsi – vale a fondare la responsabilità dell’odierno istante per l’illecito contestatogli: infatti, anche nel campo dell’illecito amministrativo è configurabile un apporto esterno alla consumazione di esso, a condizione che ciò avvenga attraverso azioni od omissioni che, pur senza integrare la condotta tipica dell’illecito, ne rendano, però, possibile o ne agevolino la consumazione (Cass. 20 maggio 2011, n. 11160; cfr. pure Cass. 27 dicembre 2011, n. 28929). Questa Corte ha del resto sottolineato che pure nella materia dell’illecito per indebita percezione di aiuti comunitari il contributo concorsuale assuma rilevanza, e ciò sia quando abbia concorsuale assuma rilevanza, e ciò sia quando abbia efficacia causale, ponendosi come condizione indefettibile della violazione, sia quando assuma la forma di un contributo agevolatore, e cioè quando l’illecito, senza la condotta di agevolazione, sarebbe egualmente commesso, ma con maggiore incertezze di riuscita o difficoltà (Cass. 13 luglio 2006, n. 15929; Cass. 12 aprile 2012, n. 5811, in motivazione, proprio con riferimento ad altro illecito addebitato all’odierno ricorrente con riferimento alla riscossione delle sovvenzioni resa possibile dall’invio del noto elenco).

A fronte dell’impianto argomentativo della sentenza impugnata, che è basato su precise risultanze, la censura di cui al terzo motivo si risolve in una generica contestazione dell’accertamento di fatto compiuto dal giudice del merito: accertamento che non è evidentemente sindacabile nella presente sede.

Il ricorso va quindi rigettato. Nulla deve statuirsi in punto di rimborso di spese processuali, stante la mancanza di attività processuale posta in essere in questa sede dall’Avvocatura dello Stato.

PQM

La Corte:

rigetta il ricorso; ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Seconda Civile, il 27 settembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 7 novembre 2016