Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 22532 del 09/08/2021

Cassazione civile sez. lav., 09/08/2021, (ud. 10/03/2021, dep. 09/08/2021), n.22532

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TRIA Lucia – Presidente –

Dott. TORRICE Amelia – Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

Dott. SPENA Francesca – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 24371-2019 proposto da:

AZIENDA SANITARIA LOCALE 1 DI AVEZZANO, SULMONA, L’AQUILA, in persona

del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in

ROMA, PIAZZA SAN PANTALEO 3, presso lo studio dell’avvocato

NICOLETTA SERRANI, rappresentata e difesa dagli avvocati VINCENZO

LUCIANI, VINCENZO SANTUCCI;

– ricorrente –

contro

C.M.P., elettivamente domiciliata in ROMA, VIA

FRANCESCO BELLONI n. 16, presso lo studio dell’avvocato MARCO

CAMARDA, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato FRANCO

CROCETTA;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 350/2019 della CORTE D’APPELLO di L’AQUILA,

depositata il 16/05/2019 R.G.N. 614/2018;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

10/03/2021 dal Consigliere Dott. SPENA FRANCESCA;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

FRESA MARIO che ha concluso per accoglimento del ricorso;

uditi gli Avvocati VINCENZO SANTUCCI, VINCENZO LUCIANI;

udito l’Avvocato FRANCO CROCETTA.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Con sentenza del 16 maggio 2019 n. 350 la Corte d’appello di L’Aquila confermava la sentenza del Tribunale della stessa sede, che aveva respinto la opposizione proposta dalla ASL n. 1 di AVEZZANO, SULMONA e L’AQUILA (in prosieguo: la ASL) avverso il decreto ingiuntivo notificato da C.M.P. – medico di medicina generale in rapporto di convenzione con la ASL – per il pagamento, nel periodo dal 2012 al 2017, della misura intera dei corrispettivi previsti dall’ACCORDO INTEGRATIVO REGIONALE per la medicina generale approvato con delibera di Giunta Regionale del 9 agosto 2006 n. 916 (in prosieguo: AIR) a titolo di “Nuclei Di Cure Primarie”, “Assistenza Domiciliare Integrata”, “Assistenza in Zone Disagiate”, che la ASL aveva ridotto unilateralmente del 20%.

2. La Corte territoriale non condivideva l’assunto della ASL, secondo cui l’AIR era derogabile ai fini del rispetto dei limiti di spesa imposti dalla Regione.

3. Osservava che le indennità in questione avevano origine contrattuale e forfettaria ed erano corrisposte a fronte del carattere particolarmente usurante dell’attività del medico della assistenza primaria, sicché avevano carattere di corrispettivo della prestazione resa.

4. Esponeva che la ASL con delibera del Direttore Generale del 4 agosto 2009 n. 563 aveva operato una unilaterale riduzione del 20% di tutti i compensi previsti per gli istituti disciplinati dall’AIR, in esecuzione della delibera del Commissario ad acta del 2 aprile 2009 n. 22, avente ad oggetto “Piano di rientro anno 2009- definizione tetti di spesa e contenimento dei costi per le prestazioni del medici convenzionati della medicina di base”.

5. Il giudice dell’appello- pur premettendo che la delibera regionale di fissazione dei limiti di spesa annuale costituiva un atto di pianificazione autoritativo a carattere discrezionale, non soggetto ad interventi di natura pattizia- riteneva che la ASL, una volta fissato il limite di spesa, non avrebbe potuto modificare unilateralmente l’AIR ma avrebbe dovuto attivare la concertazione per individuare le concrete modalità con cui attuare il contenimento della spesa.

6. La stessa delibera di Giunta Regionale dell’1 luglio 2008 n. 592, nel fissare alla ASL i limiti di spesa, disponeva che le ASL avrebbero dovuto riaprire i tavoli di concertazione per le necessarie modifiche ed integrazioni da apportare agli AIR.

7. Il decreto del Commissario ad acta del 19 luglio 2011 n. 27 aveva previsto che le Aziende USL non avrebbe potuto modificare gli AIR senza l’assenso dei Comitati Consultivi Regionali e che, in deroga a tale prescrizione, esse avrebbero potuto mantenere in essere i provvedimenti già adottati per il contenimento della spesa della medicina convenzionata fino alla definizione di nuovi accordi regionali e che, comunque, in caso di criticità, sarebbero stati attivati i tavoli di concertazione regionale, anche al fine di non creare disparità di trattamento tre le Aziende USL e tra i medici per le medesime prestazioni ed indennità.

8. Nella fattispecie di causa erano sati avviati incontri tra la parte pubblica e le organizzazioni sindacali ma nessun accordo per la riduzione dei compensi era stato poi sottoscritto.

9. Le esigenze di contenimento della spesa pubblica avrebbero potuto realizzarsi, al più, riducendo le prestazioni richieste ai medici e non rientranti nei L.E.A e non riducendo unilateralmente i compensi a fronte delle medesime prestazioni.

10. Pur a volere ammettere che le prestazioni i cui compensi erano stati ridotti non rientrassero nei L.E.A., non si vedeva perché, avendo la ASL deciso di offrire i servizi, il costo dovesse gravare sui medici convenzionati, obbligati a renderli, piuttosto che sull’utenza.

11. Ha proposto ricorso per la cassazione della sentenza la ASL, articolato in sei motivi, cui il medico ha resistito con controricorso.

12. Il PM ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

13. Le parti hanno depositato memoria.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo la ASL ha denunciato- ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3, violazione e/o falsa applicazione della L. 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180; della intesa Stato Regione del 23 marzo 2005, art. 6; della L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 278 e 281; della L. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lett. b); dell’art. 12 disp. prel. c.c..

2. Si evidenzia la natura autoritativa ed inderogabile delle delibere del direttore generale della ASL e del Commissario ad acta per il contenimento della spesa sanitaria, attuative di disposizioni di legge inderogabili per l’amministrazione regionale ed idonee ed escludere l’effetto vincolante degli accordi collettivi (nazionali e regionali) sul trattamento economico dei medici in convenzione. Si evidenzia, altresì, la esistenza di un obbligo della Regione, formalmente contratto con il Governo, ad adottare tali provvedimenti, obbligo nascente dalle suddette leggi statali.

3. Da ultimo, si deduce che la Regione Abruzzo, in quanto soggetta al Piano di Rientro, non poteva erogare servizi sanitari ulteriori a quelli previsti nei L.E.A., secondo i principi enunciati dalla Corte Costituzionale; nella fattispecie di causa erano in questione incentivi facoltativi e volontari, che esulavano dai L.E.A. e che, come tali, non avrebbero potuto essere erogati nella loro interezza.

4. Con il secondo mezzo si deduce – ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3, violazione e/o falsa applicazione della L. 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180; della intesa Stato Regione del 23 marzo 2005, art. 6; della L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 278 e 281; della L. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lett. b); dell’art. 12 disp. prel. c.c., anche con riferimento alla delibera del Commissario ad Acta n. 27 del 2011.

5. Si censura la sentenza nella parte in cui la Corte territoriale trae conferma della necessità di una modifica consensuale dell’AIR dai contenuti della delibera di Giunta Regionale n. 592/2008 e della successiva delibera Commissariale n. 27/2011, nella parte in cui tali delibere facevano riferimento alla concertazione sindacale.

6. La ASL ha esposto che la delibera di Giunta si riferiva alla sola riapertura dei tavoli di concertazione- nella specie avvenuta- e non anche alla modifica dell’AIR; la delibera Commissariale, poi, faceva espressamente salvi i contenimenti di spesa effettuati fino a quel momento dalle ASL e, dunque, anche quelli adottati con la Delib. n. 563 del 2009 (poi modificata, in recepimento della delibera del Commissario ad Acta n. 24/2012, con la Delib. n. 150 del 2013).

7. Ha denunciato la contraddittorietà tra il riconoscimento del carattere vincolante del tetto di spesa fissato dal Commissario ad Acta e dalla Regione e la conclusione secondo cui per la sua attuazione sarebbe stato necessario il consenso dei sindacati. Si trattava di un adempimento al quale non poteva essere subordinata l’attuazione del piano di rientro, comunque impossibile da realizzare nei tempi necessitati dalla crisi finanziaria e che non era appannaggio della ASL ma della Regione.

8. Con la terza censura la ASL ha lamentato – ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3, violazione e/o falsa applicazione delle disposizioni contenute nell’Accordo Collettivo Nazionale (ACN) per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale, ai sensi della L. n. 421 del 1992, art. 1 e del D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8, come mod. dal D.Lgs. n. 517 del 1993, art. 45, nonché dell’art. 5 AIR, in relazione all’art. 1362 c.c. e art. 12 disp. prel. c.c..

9. Si contesta la qualificazione del compenso previsto dall’art. 5 AIR e dall’art. 54 ACN, per i “NUCLEI di CURE PRIMARIE” (ed, in generale, degli altri compensi oggetto di riduzione) operata nella sentenza impugnata; si deduce trattarsi di compensi di natura incentivante, corrisposti a fronte di una forma volontaria e facoltativa di esercizio dell’attività medica- (aggregazione di medici, su base volontaria, per assicurare la copertura della assistenza nell’arco delle 24 ore) – e non già di indennità corrisposte in corrispettivo di una attività usurante. Pertanto, a fronte della necessità di contenere i costi per la medicina convenzionata ed, in particolare, sulle voci previste dall’AIR, non appariva erroneo contenere di pochi centesimi un incentivo che aveva già prodotto i suoi effetti e che non incideva in alcun modo sui costi.

10. Con il quarto motivo si denuncia – ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 4, la nullità della sentenza per violazione dell’art. 112 c.p.c. in rapporto alla omessa pronuncia sul motivo di appello con il quale si assumeva la applicabilità nella fattispecie di causa delle nullità previste dal D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 40 e 40 bis.

11. Si evidenzia che l’accordo sottoscritto della Regione Abruzzo con il Governo in data 6 marzo 2007 fissava limiti invalicabili alla spesa per la medicina convenzionata di base, determinata in 136 milioni di Euro per l’anno 2007, 138 milioni per il 2008, 141 milioni per il 2009, 155 milioni per il 2010 (delibera Commissario ad Acta 47/2010), 153 milioni per gli anni 2011 e 2012 (delibera Commissario ad Acta 27/2011). Da tale tetto era derivata la incompatibilità degli accordi collettivi integrativi già stipulati, con conseguente nullità ed inapplicabilità delle relative previsioni economiche, nella parte in cui determinavano il superamento del tetto fissato.

12. Con la quinta critica si impugna la sentenza – ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 5 – per omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio ed oggetto di discussione tra le parti, consistente nell’avvenuto svolgimento della concertazione, che non aveva condotto ad un accordo a causa del comportamento dei medici. Il fatto era documentalmente provato con la produzione dei verbali del Comitato Regionale e risultava dalla premessa delle delibere commissariali. Via via che il confronto sindacale procedeva e si raggiungevano risultati condivisi- che poi il Commissario aveva mutuato- si proponevano delle bozze di accordo per la formalizzazione di quei risultati, che invece venivano ignorate o superate dai tempi di risposta.

13. Egualmente, a livello aziendale, nella seduta del 22 giugno 2009 del comitato permanente aziendale di medicina generale della ASL, alla presenza degli stessi sindacalisti che partecipavano al tavolo regionale, era stata decisa la riduzione del 20% di tutti gli istituti previsti nell’AIR per la medicina generale vigente.

14. Con il sesto motivo si denuncia – ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3- la violazione e falsa applicazione della L. n. 2248 del 1965, art. 5, Allegato E. Si censura la sentenza per avere proceduto alla disapplicazione delle delibere del Commissario ad Acta e della ASL.

15. Si deduce che il potere di disapplicazione dell’atto amministrativo illegittimo da parte del giudice ordinario non può essere esercitato nei giudizi in cui sia parte la PA ma unicamente nei giudizi tra privati e che nella fattispecie di causa il rapporto controverso intercorreva tra un soggetto pubblico (ASL e Regione) ed un soggetto privato.

16. Sotto altro aspetto si evidenzia che la disapplicazione è possibile (nei giudizi tra privati) nei soli casi in cui l’atto illegittimo venga in rilievo non come fondamento del diritto dedotto in giudizio ma come mero antecedente logico sicché la questione venga a prospettarsi come pregiudiziale in senso tecnico; nel caso considerato, invece, gli atti oggetto di disapplicazione non costituivano un antecedente in senso logico ma erano oggetto della principale ed unica questione del giudizio.

17. L’esame delle censure, da trattare unitariamente in ragione della loro connessione logica e giuridica, deve essere preceduto dalla sintetica ricostruzione del quadro normativo di specifico rilievo, che ricomprende sia la disciplina del rapporto convenzionale instaurato con il Servizio Sanitario Nazionale, sia gli interventi legislativi con i quali, nel settore della tutela della salute e della gestione del connesso servizio, il legislatore statale ha imposto vincoli alla spesa regionale al fine di contenere i disavanzi del settore sanitario e di assicurare l’equilibrio unitario della finanza pubblica (cfr. Corte Cost. n. 91/2012).

18. Sin dall’istituzione del Servizio Sanitario Nazionale, risalente alla L. n. 833 del 1978, la disciplina del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale ed i pediatri di libera scelta è stata configurata in termini di necessaria uniformità sull’intero territorio nazionale. L’art. 48 ha a tal fine previsto che le convenzioni debbano essere conformi agli accordi collettivi nazionali resi esecutivi con Decreto del Presidente della Repubblica ed ha assicurato la necessaria conformazione agli stessi attraverso la previsione della nullità delle pattuizioni, individuali ed anche collettive, sottoscritte in contrasto con i richiamati accordi (commi 7 e 8).

19. Il D.Lgs. n. 502 del 1992 di riordino della disciplina in materia sanitaria ha ribadito, all’art. 8, il ruolo centrale dell’accordo collettivo, assegnando allo stesso il compito di definire, fra l’altro, “la struttura del compenso spettante al medico prevedendo una quota fissa per ciascun soggetto affidato, corrisposta su base annuale come corrispettivo delle funzioni previste in convenzione, e una quota variabile in funzione delle prestazioni e attività previste negli accordi di livello regionale” (lett. f della formulazione originaria).

20. La disposizione in commento è stata più volte modificata ed integrata dal legislatore e, a partire dal D.Lgs. n. 299 del 1999, la distinzione, contenuta nella lett. f), fra quota fissa e quota variabile è stata sostituita da quella inserita nella lett. d) che, oltre a distinguere il compenso fisso da quello variabile, opera un’ulteriore suddivisione fra la quota variabile connessa al raggiungimento di obiettivi e quella, parimenti variabile, legata da nesso di corrispettività a prestazioni, previste dagli accordi nazionali e regionali, funzionali allo sviluppo di specifici programmi adottati dalle aziende sanitarie locali (la riformulata lett. d) recita: “ridefinire la struttura del compenso spettante al medico, prevedendo una quota fissa per ciascun soggetto iscritto alla sua lista, corrisposta su base annuale in rapporto alle funzioni definite in convenzione; una quota variabile in considerazione del raggiungimento degli obiettivi previsti dai programmi di attività e del rispetto dei conseguenti livelli di spesa programmati di cui alla lett. f); una quota variabile in considerazione dei compensi per le prestazioni e le attività previste negli accordi nazionali e regionali, in quanto funzionali allo sviluppo dei programmi di cui alla lett. f)…”).

21. In tutte le versioni succedutesi nel tempo, peraltro, è rimasto pressoché immutato l’incipit della disposizione che, quanto al contenuto delle convenzioni, rinvia agli accordi collettivi nazionali da stipulare ai sensi della L. n. 412 del 1991, art. 4.

22. Detta norma, nella sua formulazione originaria, al comma 9 disciplinava la composizione della delegazione di parte pubblica per il rinnovo degli accordi riguardanti sia i dipendenti del compatto sanità sia il personale sanitario con rapporto convenzionale, e, quindi, equiparava già, quanto alle forme di contrattazione, quest’ultimo rapporto a quello di impiego pubblico.

23. Con l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 165 del 2001 la procedura è stata superata, per il personale del comparto sanità, da quella disciplinata dagli artt. 40 e seguenti dello stesso decreto, mentre per i rapporti convenzionali, sottratti all’abrogazione della L. n. 412 del 1991, art. 4, comma 9, disposta dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 72, il legislatore è intervenuto a modificare il testo originario e, con la L. n. 289 del 2002, art. 52, comma 27, ha istituito la struttura tecnica interregionale per la disciplina dei rapporti con il personale convenzionato, alla quale ha affidato il compito di rappresentare la parte pubblica in occasione dei rinnovi degli accordi collettivi.

24. Quanto alla procedura di contrattazione lo stesso art. 52, pur affidandone la definizione all’accordo da adottare in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome di Trento e di Bolzano, ha richiamato il D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. da 40 a 49, (ad eccezione degli artt. 43 e 45) riconoscendo, quindi, alla contrattazione collettiva il medesimo ruolo centrale che la stessa riveste nell’ambito dell’impiego pubblico contrattualizzato.

25. Questo ruolo centrale degli accordi collettivi è stato, poi, ribadito dal D.L. n. 81 del 2004, art. 2 nonies, convertito dalla L. n. 138 del 2004, secondo cui “il contratto del personale sanitario a rapporto convenzionale è garantito sull’intero territorio nazionale da convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali stipulati mediante il procedimento di contrattazione collettiva definito con l’accordo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano previsto dalla L. 30 dicembre 1991, n. 412, art. 4, comma 9 e successive modificazioni. Tale accordo nazionale è reso esecutivo con intesa nella citata Conferenza permanente, di cui al D.Lgs, 28 agosto 1997, n. 281, art. 3”.

26. Attraverso il rinvio alla disciplina dettata dal D.Lgs. n. 165 del 2001 il legislatore ha esteso al rapporto convenzionale il medesimo “equilibrato dosaggio di fonti regolatrici” (Corte Cost. nn. 313/1996 e 309/1997) che caratterizza l’impiego pubblico contrattualizzato, ed ha affidato la realizzazione dell’obiettivo della disciplina uniforme dei rapporti convenzionali alla “forte integrazione tra la normativa statale e la contrattazione collettiva nazionale, con una rigorosa delimitazione degli ambiti della contrattazione decentrata e con un limitato rinvio alla legislazione regionale per aspetti e materie ben definite” (Corte Cost. n. 157/2019 e Corte Cost. n. 186/2016).

27. Da ciò il giudice delle leggi ha tratto la conseguenza che, quanto ai limiti della potestà legislativa regionale, valgono i medesimi principi affermati per l’impiego pubblico e, pertanto, non è consentito alla legge regionale intervenire sulla fase esecutiva del rapporto in convenzione, ridisegnando i diritti ed i doveri delle parti relativamente alla percezione di compensi, perché all’adempimento delle obbligazioni, che rientra nell’ambito dell’ordinamento civile riservato al legislatore statale, si applicano gli istituti uniformi del diritto privato (cfr. le pronunce sopra richiamate).

28. A conclusioni non dissimili, circa la natura del rapporto convenzionale e degli atti che attengono alla gestione dello stesso, è pervenuta anche questa Corte la quale, con giurisprudenza costante, ha sottolineato che i rapporti tra i medici convenzionati e le aziende sanitarie locali, pur se costituiti allo scopo di soddisfare le finalità istituzionali del servizio sanitario nazionale in funzione della tutela della salute pubblica, hanno la natura di rapporti libero professionali parasubordinati, che si differenziano da quelli di pubblico impiego per il difetto del vincolo della subordinazione. L’ente pubblico opera, pertanto, nell’ambito esclusivo del diritto privato ed assume nei confronti del professionista gli obblighi che derivano dalla disciplina collettiva, alla quale la legge assegna un ruolo centrale, affidandole la funzione specifica di garantire, su base pattizia, “l’uniformità del trattamento economico e normativo del personale sanitario a rapporto convenzionale… sull’intero territorio nazionale”.

29. Si e’, di conseguenza, sottolineato che l’ente pubblico non esercita nei confronti del medico convenzionato alcun potere autoritativo, all’infuori di quello di sorveglianza, né può incidere unilateralmente, limitandole o degradandole ad interessi legittimi, sulle posizioni di diritto soggettivo nascenti, per il professionista, dal “rapporto di lavoro autonomo, continuativo e coordinato”, sicché le iniziative delle parti ed i rispettivi comportamenti vanno valutati secondo i principi propri che regolano l’esercizio dell’autonomia privata (Cass. S.U. n. 8632/1996; Cass. S.U. n. 813/1999; Cass. S.U. n. 20344/2005; Cass. S.U. n. 6574/2006; Cass. n. 13235/2009).

30. Muovendo da dette premesse le Sezioni Unite hanno, poi, affermato che il potere del giudice ordinario, al quale è riservata la cognizione delle controversie riguardanti le obbligazioni che dal rapporto scaturiscono, si modella anch’esso su quello disciplinato per l’impiego pubblico contrattualizzato dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63 e, pertanto, qualora la domanda del professionista denunci, quale mezzo al fine della tutela dei diritti scaturenti dal detto rapporto, l’illegittimità di atti regolamentari o provvedimenti emessi dalla pubblica amministrazione, degli stessi è consentita la disapplicazione (cfr. le pronunce sopra richiamate).

31. Premesso, quindi, che la disciplina generale del rapporto convenzionale assegna un ruolo centrale alla contrattazione collettiva, non dissimile da quello a quest’ultima riconosciuto in relazione all’impiego pubblico contrattualizzato, occorre valutare l’incidenza, rispetto al delineato riparto delle fonti regolatrici, della normativa speciale dettata dal legislatore per il rientro da eccessivi disavanzi del sistema sanitario (a partire dal D.L. n. 347 del 2001 e dalla legge finanziaria n. 448/2001).

32. Con la L. n. 311 del 2004, art. 1 è stata disciplinata la procedura per il ripianamento dei disavanzi di gestione ed il legislatore, al comma 174, ha previsto l’obbligo per le Regioni di adottare i provvedimenti necessari ai fini del rispetto dell’equilibrio economico finanziario.

33. Il piano di rientro, il cui contenuto è indicato dal successivo comma 180, è l’atto con il quale la Regione, previa ricognizione delle cause che hanno determinato strutturalmente l’emersione del disavanzo di gestione, elabora il programma operativo di riorganizzazione, di riqualificazione o di potenziamento del Servizio sanitario regionale, prodromico all’accordo, da stipulare con il Ministero competente, “che individua gli interventi necessari per il perseguimento dell’equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza e degli adempimenti di cui alla intesa prevista dal comma 173”.

34. La disposizione in commento, più volte modificata dal legislatore, nel testo risultante all’esito delle modifiche apportate dalla L. n. 266 del 2005, art. 1 comma 277, dalla L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796 e dalla L. n. 191 del 2009, art. 2, comma 76, prevede che in caso di mancata adozione delle misure “si applicano comunque il blocco automatico del turn over del personale del servizio sanitario regionale fino al 31 dicembre dell’anno successivo a quello di verifica, il divieto di effettuare spese non obbligatorie fino al 31 dicembre dell’anno successivo a quello di verifica e nella misura massima prevista dalla vigente normativa l’addizionale all’imposta sul reddito delle persone fisiche e le maggiorazioni dell’aliquota dell’imposta regionale sulle attività produttive”. Aggiunge che sono nulli gli atti emanati e i contratti stipulati “in violazione del blocco automatico del turn over e del divieto di effettuare spese non obbligatorie”.

35. Non interessa in questa sede esaminare in dettaglio le misure alle quali la legislazione nazionale affida la realizzazione dell’obiettivo del rientro dal disavanzo. Ciò che rileva, ai fini della questione qui controversa, è sottolineare che né la L. n. 311 del 2004, né i successivi interventi normativi, applicabili alla fattispecie ratione temporis, hanno attribuito alle Regioni ed alle Aziende Sanitarie Locali il potere di sottrarsi unilateralmente al rispetto delle obbligazioni contrattuali assunte quanto al trattamento economico spettante al personale del comparto sanità ed a quello in regime convenzionale sulla base delle previsioni contenute nei contratti e negli accordi collettivi nazionali ed integrativi.

36.Un siffatto potere non è desumibile dalla L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, (nella parte in cui prescrive che “gli interventi individuati dai programmi operativi di riorganizzazione, qualificazione o potenziamento del servizio sanitario regionale, necessari per il perseguimento dell’equilibrio economico… sono vincolanti per la regione che ha sottoscritto l’accordo e le determinazioni in esso previste possono comportare effetti di variazione dei provvedimenti normativi ed amministrativi già adottati dalla medesima regione in materia di programmazione sanitaria”) perché la modificazione degli atti in precedenza adottati è significativamente riferita a quelli normativi ed amministrativi inerenti la programmazione sanitaria, fra i quali non possono essere ricompresi gli accordi stipulati all’esito delle procedure di contrattazione regionale.

37. Analoghe considerazioni vanno espresse quanto all’ambito di applicazione della L. n. 191 del 2009, art. 2, comma 95, che, parimenti, obbliga la Regione “a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro” e non si riferisce, quindi, agli atti negoziali che qui rilevano.

38. Al contrario sia la L. n. 311 del 2004 che la L. n. 191 del 2009 contengono significative disposizioni dalle quali si evince che il legislatore non ha inteso sminuire il ruolo che la disciplina generale assegna alla contrattazione collettiva, nazionale e decentrata, anche nel contesto particolare delle Regioni interessate dalla situazione di disavanzo.

39. Invero la L. n. 311 del 2004, art. 1 ribadisce, al comma 178, che “il rapporto tra il Servizio sanitario nazionale, i medici di medicina generale, i pediatri di libera scelta, i medici specialisti ambulatoriali interni e le altre professioni sanitarie non dipendenti dal medesimo è disciplinato da apposite convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali stipulati ai sensi della L. 30 dicembre 1991, n. 412, art. 4, comma 9 e successive modificazioni, con le organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative in campo nazionale” e la L. n. 191 del 2009, all’art. 2, commi 71 e 72, impone adempimenti finalizzati alla riduzione della spesa complessiva del personale, anche a convenzione, ma richiama pur sempre la contrattazione e persegue l’obiettivo del contenimento attraverso “il ridimensionamento dei pertinenti fondi della contrattazione integrativa”.

40. Resta, quindi, escluso il potere unilaterale di rideterminazione del trattamento retributivo, potere che questa Corte, con orientamento consolidato (cfr. fra le più recenti Cass. n. 31387/2019 e la giurisprudenza ivi richiamata), ha ritenuto non sussistere per l’impiego pubblico contrattualizzato sulla base di argomenti che, per quanto illustrato nei punti che precedono, devono valere anche in relazione ai rapporti convenzionali.

41. Al riguardo è solo il caso di precisare che, sebbene quell’orientamento si sia formato in relazione a fattispecie nelle quali erano stati attribuiti trattamenti di miglior favore rispetto alla previsione della contrattazione collettiva, lo stesso fa leva sul sistema delle fonti regolatrici del rapporto delineato dal legislatore e sul ruolo centrale svolto dalla contrattazione, che nell’impiego pubblico, ma anche nel rapporto convenzionale, è lo strumento attraverso il quale si realizza il principio della parità di trattamento (non dissimile dall’uniformità sull’intero territorio nazionale di cui alla L. n. 833 del 1978, art. 48), e si valorizzano, attraverso gli spazi di intervento concessi alla contrattazione integrativa, le specificità dei singoli enti. Si tratta, quindi, di principi che a maggior ragione impediscono la determinazione unilaterale in peius, che contrasta, oltre che con la necessaria conformazione del contratto individuale a quello collettivo, con la disciplina generale dettata in tema di adempimento delle obbligazioni negoziali.

42. Ne’ si può sostenere che il potere unilaterale dell’ente pubblico di sottrarsi all’adempimento delle obbligazioni che trovano titolo nella contrattazione nazionale o integrativa sarebbe legittimato dalla disciplina dettata dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40 al quale, si è detto, rinvia la L. n. 412 del 1991, art. 4, come modificato dalla L. n. 289 del 2002, art. 52.

43. Va, al riguardo, innanzitutto ritenuta l’inammissibilità del motivo (quarto) con il quale l’Azienda ricorrente denuncia la violazione dell’art. 112 c.p.c. e la nullità della sentenza per omessa pronuncia su motivo di appello concernente, appunto, il suddetto il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40, dovendosi ricordare che non ricorre tale vizio qualora la questione non espressamente esaminata, risulti incompatibile con la statuizione di accoglimento della pretesa dell’attore, deponendo per l’implicita pronunzia di rigetto dell’eccezione medesima, sicché il relativo mancato esame può farsi valere non già quale omessa pronunzia, e, dunque, violazione di una norma sul procedimento (art. 112 c.p.c.), bensì come violazione di legge e difetto di motivazione, in modo da portare il controllo di legittimità sulla conformità a legge della decisione implicita e sulla decisività del punto non preso in considerazione (v. tra le più recenti Cass. n. 24953/2020).

44. Ad ogni buon conto, si osserva che il richiamato art. 40 è stato più volte modificato ed integrato dal legislatore, ma in tutte le versioni succedutesi nel tempo è rimasto immutato il comma 4 secondo cui “le pubbliche amministrazioni adempiono agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi dalla data della sottoscrizione definitiva e ne assicurano l’osservanza nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti”.

45. Quanto, poi, alla contrattazione integrativa il legislatore ne ha previsto la doverosa “disapplicazione” nelle sole ipotesi di nullità delle clausole contrattuali, espressamente affermata in relazione ai contratti che, al momento della sottoscrizione, risultino essere in contrasto con i vincoli imposti dal contratto nazionale o comportino oneri non previsti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione (art. 40, comma 3, della versione originaria; art. 40, comma 3 quinquies del testo modificato dal D.Lgs. n. 150 del 2009). La nullità prevista dall’art. 40 è quella genetica del contratto, che rende inefficaci le clausole della contrattazione integrativa sin dal momento della loro stipulazione.

46. Il potere unilaterale di intervento sulle materie riservate alla contrattazione integrativa è stato eccezionalmente attribuito al datore di lavoro pubblico dal D.Lgs. n. 150 del 2009 ma solo alle condizioni previste dai commi 3 bis e 3 ter del modificato art. 40, ossia in via provvisoria e alla scadenza del termine fissato per la sessione negoziale in sede decentrata, dopo che le parti, in caso di mancato accordo, abbiano riassunto “le rispettive prerogative e libertà di iniziativa e decisione”.

47. E’ significativo al riguardo evidenziare che il successivo D.Lgs. n. 75 del 2017, nel rimarcare il carattere eccezionale del potere unilaterale di intervento, ha ritenuto necessario richiamare il principio, immanente in tema di obbligazioni contrattuali, del necessario rispetto della correttezza e della buona fede ed ha reso esplicito l’obbligo, già desumibile dall’attribuzione di un potere provvisorio, di proseguire le trattative “al fine di pervenire in tempi celeri alla conclusione dell’accordo”.

48. Il potere unilaterale, lo si ripete eccezionale, è stato pensato dal legislatore, a partire dal D.Lgs. n. 150 del 2009, al dichiarato fine di assicurare la funzionalità dell’azione amministrativa, ma è stato disciplinato in termini che non smentiscono il ruolo centrale attribuito alla contrattazione né consentono di ricondurre il potere stesso all’esercizio di potestà autoritativa.

49. Va, poi, aggiunto che il richiamato potere va esercitato nell’ambito della contrattazione di competenza, sicché lo stesso non può certo essere invocato per incidere su istituti contrattuali la cui disciplina sia riservata ad un altro livello di contrattazione.

50. Il principio rileva nella fattispecie oggetto di causa giacché per i rapporti convenzionali che si instaurano con i medici di medicina generale l’accordo collettivo nazionale del 23 marzo 2005 (non diversamente dall’accordo stipulato in data 28 settembre 2005 e relativo ai rapporti dei pediatri di libera scelta), all’art. 2, riserva al livello di negoziazione aziendale solo il potere di definire “i progetti e le attività del personale sanitario convenzionato necessari all’attuazione degli obiettivi individuati dalla programmazione regionale”, mentre attribuisce alla contrattazione regionale il compito di definire “obiettivi di salute, modelli organizzativi e strumenti operativi per attuarli, in coerenza con le strategie e le finalità del Servizio Sanitario Regionale, integrando elencazione, incentivazione e remunerazione di compiti con il perseguimento di obiettivi e risultati”.

51. I compensi di cui si discute nella fattispecie (tutti riconducibili ai modelli organizzativi denominati Nuclei per le Cure Primarie della Medicina Generale) sono stati previsti dall’Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale approvato con delibera di Giunta Regionale del 9 agosto 2006, n. 916 (si veda l’art. 20, punto 4, per la voce “assistenza domiciliare integratà e punto 5, per la voce “zone disagiate”) e non dalla contrattazione aziendale sicché sull’importo unitario dello stesso non poteva intervenire unilateralmente la singola Azienda Sanitaria per le plurime ragioni che sono state indicate nei punti che precedono.

52. Al riguardo va rimarcato che l’esigenza di assicurare sul territorio nazionale l’uniformità di trattamento nei rapporti convenzionali, che ispira il sistema delle fonti illustrato nei punti 7 e 8 che precedono, impone anche che l’omogeneità venga assicurata, nel più ristretto ambito territoriale della Regione, in relazione agli istituti la cui disciplina è riservata alla contrattazione di competenza di quest’ultima e non a caso la Delib. n. 592 del 2008, richiamata dalla Corte territoriale e trascritta nel ricorso, faceva riferimento alla necessità “di riaprire i tavoli di concertazione per le necessarie modifiche ed integrazioni da apportare agli Accordi Integrativi Regionali”.

53. Non è in contestazione fra le parti, e ne dà atto la sentenza impugnata, che non sia mai stata realizzata la condizione posta dalla richiamata deliberazione, sicché non poteva la singola Azienda sottrarsi unilateralmente all’adempimento delle obbligazioni previste dalla contrattazione regionale.

54. Sul punto, la ricorrente, addebita alla Corte territoriale un vizio di omesso esame (v. quinto motivo di ricorso) assumendo che non avrebbe in alcun modo tenuto conto dello sviluppo che la concertazione aveva nella specie aveva avuto.

55. La censura e’, però, inammissibile per plurime considerazioni.

In realtà, la Corte territoriale ha valutato il fatto storico che si assume omesso avendo preso in considerazione l’evidenziato avvio dei tavoli di concertazione e tuttavia rilevando che nessun accordo per la riduzione dei compensi era stato raggiunto.

56. Peraltro, la circostanza prospettata dalla ricorrente (e cioè le ragioni per le quali i suddetti incontri non avevano avuto l’esito per i quali erano stati attivati) non e’, per quanto detto, decisiva, trattandosi, nella specie, di indennità previste dagli A.I.R., insuscettibili di interventi modificativi da parte di livelli di contrattazione differenti da quelli regionali.

57. Il potere di disdetta non poteva, in ogni caso, essere esercitato dall’Azienda.

58. Con specifico riguardo al motivo di ricorso (sesto), che denuncia la violazione della L. n. 2248 del 1865, allegato E, artt. 4 e 5, occorre ribadire che l’atto con il quale la ASL ha unilateralmente ridotto il compenso non è espressione di un potere di supremazia e partecipa della medesima natura privatistica del rapporto che si instaura con il professionista convenzionato, sicché non pertinenti sono i richiami alla giurisprudenza di questa Corte in tema di disapplicazione dei provvedimenti amministrativi che la Regione adotta in relazione alla concessione di servizi pubblici.

59. Il rapporto di parasubordinazione con i medici di medicina generale e con i pediatri di libera scelta è soggetto alla disciplina di cui si è dato conto e non è assimilabile a quello che si instaura con le strutture accreditate, oggetto di disposizioni specifiche, dettate dal D.Lgs. n. 502 del 1992, artt. da 8 quater a 8 sexies che, come sottolineato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n. 3 del 2012), delineano un modello bifasico nel quale la determinazione delle tariffe ha matrice autoritativa e vincolante.

60. Al contrario nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale ed i pediatri di libera scelta l’ente agisce su un piano di parità sicché l’atto con il quale lo stesso pretende di rideterminare il compenso, in peius rispetto alle previsioni della contrattazione collettiva, non è espressione di potestà pubblica e va equiparato a quello con il quale il debitore, privato, rifiuta di adempiere, in toto o parzialmente, l’obbligazione posta a sua carico.

61. Gli atti unilaterali che, nella specie, sono stati adottati senza il previo raggiungimento di un accordo per la riduzione dei compensi nei termini indicati non rientrano fra quelli contemplati dalla L. n. 2248 del 1865, artt. 4 e 5 dell’allegato E, perché gli stessi, lo si ripete, non sono espressione di potestà autoritativa, con la conseguenza che non ha rilievo in questa sede la questione inerente la possibilità dell’esercizio del potere di disapplicazione nei giudizi nei quali sia parte la Pubblica Amministrazione.

62. Il ricorso, pertanto, deve essere rigettato perché la sentenza impugnata è conforme ai principi di diritto di seguito enunciati:

“a) Il rapporto convenzionale con il Servizio Sanitario Nazionale dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta è disciplinato, quanto agli aspetti economici, dagli accordi collettivi nazionali e integrativi ai quali devono conformarsi, a pena di nullità, i contratti individuali.

b) La disciplina dettata dalla L. n. 833 del 1978, art. 48 e dal D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8 non è derogata da quella speciale prevista per il rientro da eccessivi disavanzi del sistema sanitario e pertanto le esigenze di riduzione della spesa non legittimano la singola azienda sanitaria a ridurre unilateralmente i compensi previsti dalla contrattazione integrativa regionale.

c) Le esigenze di riduzione della spesa, sopravvenute alla valutazione di compatibilità finanziaria dei costi della contrattazione, devono essere fatte valere nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e degli ambiti di competenza dei diversi livelli di contrattazione, pertanto l’eventuale atto unilaterale di riduzione del compenso, adottato dalla P.A., non ha natura autoritativa perché il rapporto convenzionale si svolge su un piano di parità ed i comportamenti delle parti vanno valutati secondo i principi propri che regolano l’esercizio dell’autonomia privata”.

63. Al rigetto del ricorso consegue la condanna della ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate come da dispositivo.

64. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, come modificato dalla L. n. 228 del 2012, si deve dare atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass. S.U. n. 4315/2020, della ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dalla ricorrente.

PQM

La Corte rigetta il ricorso.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese, che liquida in Euro 200,00 per esborsi ed Euro 3.500,00 per compensi professionali oltre spese generali in misura del 15% ed accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1 bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio, il 10 marzo 2021.

Depositato in Cancelleria il 9 agosto 2021

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