Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 22432 del 21/09/2018

Cassazione civile sez. un., 21/09/2018, (ud. 03/07/2018, dep. 21/09/2018), n.22432

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SCHIRO’ Stefano – Primo Presidente f.f. –

Dott. DI IASI Camilla – Presidente di sez. –

Dott. D’ANTONIO Enrica – Consigliere –

Dott. GENOVESE Francesco Antonio – Consigliere –

Dott. CIRILLO Ettore – Consigliere –

Dott. FRASCA Raffaele – Consigliere –

Dott. ACIERNO Maria – Consigliere –

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere –

Dott. COSENTINO Antonello – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso 15374-2017 proposto da:

COMUNE DI LIGNANO SABBIADORO, in persona del Sindaco pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DI PORTA PINCIANA 6, presso

lo studio dell’avvocato MARCELLO COLLEVECCHIO, che lo rappresenta e

difende unitamente all’avvocato MARCO MARPILLERO;

– ricorrente –

contro

DE CANDIDO COSTRUZIONI S.R.L., in persona del legale rappresentante

pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA PADOVA 82,

presso lo studio dell’avvocato BRUNO AGUGLIA, che la rappresenta e

difende unitamente all’avvocato ROBERTO MARINELLI;

– controricorrente –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

4935/2016 del TRIBUNALE di UDINE;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

03/07/2018 dal Consigliere ANTONELLO COSENTINO;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott.

SERVELLO Gianfranco, il quale chiede che la Corte di Cassazione, a

Sezioni Unite, accolga il ricorso, dichiarando il difetto di

giurisdizione del giudice ordinario.

Fatto

FATTI DI CAUSA

Con citazione notificata il 18.10.2016 la società De Candido Costruzioni s.r.l. conveniva il Comune di Lignano Sabbiadoro davanti al tribunale di Udine esponendo che:

– nel giugno 2012 essa società aveva presentato un progetto preliminare di massima per la realizzazione di un grande complesso alberghiero su un terreno di sua proprietà in Lignano Sabbiadoro (mappali (OMISSIS) del foglio di mappa n. (OMISSIS));

– sul detto progetto preliminare veniva sviluppata una intensa interlocuzione tra la società proponente, assistita dai professionisti all’uopo incaricati, e gli uffici comunali;

– in particolare, nell’ottobre del 2012 essa società presentava, a richiesta dello stesso Comune, un PAC (piano attuativo comunale) di iniziativa privata, poi successivamente modificato ed integrato secondo le indicazioni degli uffici comunali;

– nel giugno 2014 il Comune informava la società che la Commissione urbanistica comunale aveva espresso parere favorevole, con segnalazione di alcuni chiarimenti e richieste di miglioramenti e con l’invito a presentare richiesta di permesso di costruire in deroga;

– nell’ottobre 2014, all’esito di ulteriori contatti, la società, d’intesa con l’Amministrazione municipale, chiedeva l’archiviazione del PAC e contestualmente presentava richiesta di rilascio del permesso di costruire e domanda di deroga alle norme urbanistiche comunali;

– il 27.11.2014 il Comune chiedeva il deposito di documentazione integrativa, conseguentemente interrompendo la decorrenza dei termini del procedimento di cui alla L.R. n. 19 del 2009, art. 24;

– nel corso del 2015 si succedevano ulteriori contatti, integrazioni documentali e variazioni progettuali;

– nell’ottobre 2015 il Comune chiedeva un parere alla regione Friuli Venezia Giulia sulla compatibilità del progetto in esame con il PAIR (Progetto di Piano stralcio per l’Assetto Idrogeologico dei bacini idrografici dei tributari della Laguna di Marano – Grado, ivi compresa la laguna medesima, del Torrente Slizza e del Levante) deliberato dalla giunta regionale 28 novembre 2014, alla cui stregua non era consentita la realizzazione di locali interrati o semi interrati nella zona (B2) oggetto del progettato intervento;

– dopo ulteriori contatti il Comune, con delibera consiliare del 26.4.2016, adottava la variante urbanistica n. 48, che modificava significativamente, in senso restrittivo, il regime edilizio ed urbanistico dell’area in questione, trasformandola da zona “B2” a zona omogenea “BO/b – città giardino e caratterizzata da corridoi verdi”;

– solo nel settembre 2016, dopo numerosi contatti e solleciti, l’Amministrazione comunale rappresentava, dapprima, con e.mail del 16.9.2016 del dirigente dei servizi tecnici, la non applicabilità delle deroghe alla erigenda costruzione alberghiera (conseguentemente prospettando l’opportunità di presentare nuovamente un PAC e segnalando di aver richiesto un parere alla Regione sulla possibilità di derogare al PAIR) e poi, con e.mail del 20.9.2016 dell’assessore all’urbanistica, l’opportunità di attendere il parere regionale.

Sulla scorta della suddetta narrativa di fatto la società De Candido Costruzioni lamentava come il Comune si fosse comportato in modo ondivago (vedi p. 55 della citazione introduttiva: “dopo aver chiesto all’attrice di presentare direttamente la domanda relativa al permesso di costruire in deroga, con conseguente rinuncia al PAC già depositato, dopo quattro anni è venuto ipotizzando la necessità di presentare il PAC”) e avesse leso le aspettative ingenerate “procrastinando all’infinito la dovuta decisione in ordine alla domanda presentata, chiedendo sempre ulteriore documentazione, e così di fatto non decidendo e/o rimanendo inerte, con aggravio di tempo e denaro per la società De Candido Costruzioni s.r.l.” (vedi p. 52 della citazione introduttiva); l’attrice quindi, denunciando altresì la violazione dei termini procedimentali fissati dalla L.R. Friuli Venezia Giulia n. 19 del 2009, art. 24, comma 2, chiedeva la condanna del Comune al risarcimento dei danni da liquidare a mezzo c.t.u. ovvero in via equitativa.

Il Comune di Lignano Sabbiadoro si costituiva in giudizio e resisteva alla domanda, preliminarmente sollevando eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

Dopo l’introduzione del giudizio la regione Friuli Venezia Giulia rilasciava i pareri richiesti dal Comune, il quale ultimo, conseguentemente, trasmetteva alla società De Candido Costruzioni atto di preavviso di diniego del permesso di costruire in deroga.

In data 3.4.2017 il tribunale in composizione monocratica assegnava alle parti i termini ex art. 183 c.p.c., comma 6, con rinvio al 3 luglio 2017.

Nella prima memoria ex art. 183 c.p.c., comma 6, datata 26.4.2017, la società attrice, replicando all’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario sollevata dal Comune evidenziava che: “l’esigenza di tutela – risarcitoria trova il proprio fondamento nell’affidamento ingenerato dal provvedimento favorevole ovvero dalle rassicurazioni fornite dal Comune di Lignano al momento dell’acquisto di fondi e successivamente nei pareri nel corso degli anni rilasciati in ordine alle possibilità edificatorie siccome specificate nella variante 40 all’epoca vigente”.

Con ricorso notificato l’8 giugno 2017 il Comune di Lignano Sabbiadoro proponeva regolamento preventivo di giurisdizione ai sensi dell’art. 41 c.p.c., chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo.

La De Candido Costruzioni s.r.l. ha depositato controricorso, chiedendo dichiararsi la giurisdizione dell’a.g.o., ed ha altresì depositato memoria; anche il Procuratore Generale ha depositato memoria, concludendo per la declaratoria della giurisdizione del giudice amministrativo.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. L’Amministrazione comunale deduce che, ai sensi degli artt. 30 e 133 c.p.a., anche in relazione alla L. n. 241 del 1990, art. 2-bis la controversia rientrerebbe nella giurisdizione del giudice amministrativo per essere riconducibile alla giurisdizione esclusiva del medesimo sotto due autonomi profili.

1.1. Sotto un primo profilo, si deduce che, mancando un provvedimento positivo dell’Amministrazione comunale idoneo a giustificare un qualsiasi legittimo affidamento della società attrice, la doglianza di quest’ultima sarebbe in definitiva riconducibile alla mera violazione dei termini procedimentali. Donde la qualificazione della domanda come domanda di risarcimento del danno da ritardo, devoluta alla giurisdizione esclusiva al giudice amministrativo dall’art. 133 c.p.a., lett. a), n. 1, che, appunto, attribuisce a tale giurisdizione esclusiva “le controversie in materia di risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento amministrativo”.

1.2. Sotto un secondo profilo il Comune deduce che si controverte in materia di edilizia ed urbanistica – attribuita alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo dall’art. 1, comma 1, lett. f) c.p.a.

1.3 Il Comune poi contesta la riconducibilità della fattispecie ai principi enunciati da questa Sezione Unite nella sentenza 6594/11 (nonchè nelle sentenze 6595/11 e 6596/11) sottolineando come in questo caso nessun titolo abilitativo fosse mai stato rilasciato alla società attrice e quindi nessun affidamento potesse essere nella medesima insorto.

In particolare il Comune evidenzia che:

– il parere favorevole della Commissione urbanistica prot. n. 19715/2014 era subordinata al superamento di specifici profili di inadeguatezza del progetto;

– ai sensi della L.R. n. 19 del 2009, art. 35 la deroga agli strumenti urbanistici poteva essere autorizzata solo dal consiglio comunale;

– la comunicazione del parere favorevole espresso dalla Commissione edilizia comunale costituiva atto di natura meramente endoprocedimentale (si veda Cons. Stato n. 3594/05);

– la richiesta di un parere alla Regione, dopo la rielaborazione del progetto fornito dalla società per uniformare il medesimo al PAIR, era legittima e doverosa;

– la variante n. 48 non aveva eliminato l’edificabilità dell’area e, d’altra parte la precedente variante n. 40 non aveva generato alcun legittimo affidamento, non essendo giuridicamente protetto l’interesse del privato all’immutabilità della classificazione urbanistica dell’area di sua proprietà.

2. La De Candido Costruzioni s.r.l. contesta le argomentazioni dell’Amministrazione ricorrente e sostiene che la giurisdizione sulla presente controversia apparterrebbe al giudice ordinario perchè l’oggetto della domanda da lei proposta è costituito dal risarcimento dei danni derivanti dal mancato rispetto dell’affidamento ingenerato dai provvedimenti favorevoli e dalle rassicurazioni fornite dall’Amministrazione municipale. Ad avviso della controricorrente la presente fattispecie sarebbe riconducibile nell’ambito dei principi espressi nella sentenza di queste Sezioni Unite n. 6594/11.

3. Il Procuratore Generale ha concluso per l’affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo, negando che i principi espressi nella menzionata sentenza n. 6594/11 (e nelle coeve sentenze nn. 6595 e 6596) siano applicabili nella fattispecie. Tali principi, argomenta il Procuratore Generale, postulano l’esistenza di un provvedimento ampliativo della sfera di giuridica del privato, sulla cui legittimità il medesimo privato abbia fatto affidamento e che successivamente sia stato caducato, in via di autotutela o in sede giurisdizionale; detta provvedimento ampliativo, nella specie, non sarebbe mai stato emesso, non avendo il Comune mai rilasciato alcun permesso di costruire alla società De Candido Costruzioni.

4. Il Collegio osserva che con le tre coeve sentenze nn. 6594, 6595 e 6596 del 2011 queste Sezioni Unite – sulla comune premessa che il risarcimento del danno ingiusto non costituisce una materia di giurisdizione esclusiva, ma solo uno strumento di tutela ulteriore e di completamento rispetto a quello demolitoria (con la conseguenza che la tutela risarcitoria viene attratta nella giurisdizione del giudice amministrativo soltanto qualora il danno costituisca conseguenza immediata e diretta della dedotta illegittimità di un provvedimento amministrativo) – hanno ritenuto rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario:

– la controversia avente ad oggetto il risarcimento dei danni lamentati per la lesione dell’affidamento ingenerato dal provvedimento favorevole (nella specie, una concessione edilizia) poi legittimamente annullato in via di autotutela (sent. n. 6594/11);

– la controversia avente ad oggetto il risarcimento dei danni lamentati per la lesione dell’affidamento riposto nell’attendibilità della attestazione rilasciata dalla P.A. (rivelatasi erronea) circa la edificabilità di un’area (chiesta da un privato per valutare la convenienza d’acquistare un terreno) e nella legittimità della conseguente concessione edilizia, successivamente annullata (sent. n. 6595/11);

– la controversia avente ad oggetto la domanda autonoma di risarcimento danni proposta da colui che, avendo ottenuto l’aggiudicazione in una gara per l’affidamento di un pubblico servizio, successivamente annullata dal Tar, deduca la lesione dell’affidamento ingenerato dal provvedimento di aggiudicazione apparentemente legittimo (sent. n. 6596/11).

Alla base di tali pronunce vi era, in sostanza, la considerazione che nelle controversie che ne formavano oggetto il privato non metteva in discussione l’illegittimità dell’atto amministrativo, ampliativo della sua sfera giuridica, che aveva formato oggetto di annullamento (in via di autotutela o ope judicis), ma lamentava la lesione del suo affidamento nella legittimità dell’atto annullato e chiedeva il risarcimento dei danni da lui subiti per aver orientato le proprie scelte negoziali o imprenditoriali confidando, fino all’annullamento di tale atto, nella relativa legittimità.

5. La giurisprudenza successiva alle suddette tre sentenze ha peraltro evidenziato la coesistenza, all’interno di queste Sezioni Unite, di linee di interpretative non perfettamente collimanti.

Da un lato, infatti, i principi espressi nelle tre sentenze del 2011 risultano integralmente ripresi nelle pronunce nn. 17586/15, 12799/17, 15640/17, 19171/17, 1654/18 e 4996/18, nelle quali ricorre l’affermazione che la controversia relativa ai danni subiti dal privato che abbia fatto incolpevole affidamento su di un provvedimento amministrativo ampliativo della propria sfera giuridica, legittimamente annullato, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario perchè ha ad oggetto non già la lesione di un interesse legittimo pretensivo, bensì una situazione di diritto soggettivo, rappresentata dalla conservazione dell’integrità del patrimonio, pregiudicato dalle scelte compiute confidando sulla legittimità del provvedimento amministrativo poi caducato.

D’altro lato, tuttavia, non sono mancate pronunce che, nelle materie di giurisdizione amministrativa esclusiva, si sono discostate da tale orientamento, affermando che, in dette materie, l’azione risarcitoria per lesione dell’affidamento riposto sulla legittimità dell’atto amministrativo poi annullato rientra nella cognizione del giudice amministrativo; si veda, in questo senso, SSUU 8057/16 (ove si afferma che “l’azione amministrativa illegittima – composta da una sequela di atti intrinsecamente connessi – non può essere scissa in differenti posizioni da tutelare, essendo controverso l’agire provvedimentale nel suo complesso, del quale l’affidamento costituisce un riflesso, privo di incidenza sulla giurisdizione”) e SSUU 13454/17 (ove si afferma che “la giurisdizione esclusiva prevede la cognizione, da parte del giudice amministrativo, sia delle controversie relative ad interessi legittimi della fase pubblicistica, sia delle controversie di carattere risarcitorio originate dalla caducazione di provvedimenti della fase predetta, realizzandosi quella situazione d’interferenza tra diritti ed interessi, tra momenti di diritto comune e di esplicazione del potere che si pongono a fondamento costituzionale delle aree conferite alla cognizione del giudice amministrativo, riguardo ad atti e comportamenti assunti prima dell’aggiudicazione o nella successiva fase compresa tra l’aggiudicazione e la mancata stipula del contratto”). Da ultimo, in SSUU nn. 13194/2018 si è argomentata l’impossibilità di applicare i principi delle sentenze del 2011 qualora difetti il presupposto della sussistenza di un “provvedimento ampliativo” della sfera giuridica del privato.

6. Il caso oggi all’esame del Collegio si caratterizza, al pari di quello oggetto di SSUU n. 13194/18, per l’assenza di un provvedimento ampliativo della sfera del privato; la società De Candido costruzioni, infatti, deduce di aver riposto il proprio affidamento non in un provvedimento concessorio (pacificamente mai emesso) ma nel comportamento dell’Amministrazione municipale, la quale avrebbe protratto per anni l’esame della pratica edilizia, in vario modo inducendo (con la comunicazione di atti endoprocedimentali, con la formulazione di apprezzamenti positivi sul piano dell’opera, con la divulgazione sui giornali del progetto di intervento edilizio) a confidare ragionevolmente sul positivo esito della stessa.

Ai fini del giudizio sul regolamento di giurisdizione si tratta quindi, in definitiva, di stabilire se la giurisdizione del giudice ordinario, affermata dalle sentenze nn. 6594, 6595 e 6596 del 2011 in relazione a domande di risarcimento del danno da lesione dell’affidamento derivante dalla emanazione e dal successivo annullamento di un atto amministrativo (nelle quali, come icasisticamente sottolineato nell’ordinanza n. 17586/15, “l’esercizio del potere amministrativo non rileva in sè, ma per l’efficacia causale del danno-evento da affidamento incolpevole di un atto apparentemente legittimo”) debba essere affermata anche, e con maggior forza, quando nessun provvedimento amministrativo sia stato emanato, cosicchè, in definitiva, il privato abbia riposto il proprio affidamento su un comportamento mero dell’amministrazione; o se, al contrario, nel caso in cui nessun provvedimento ampliativo sia mai venuto ad esistenza, l’affidamento riposto dal privato nella futura emanazione di un provvedimento a lui favorevole non costituisca altro che un mero riflesso, ininfluente sulla giurisdizione, di un’azione amministrativa – intesa come sequela di atti intrinsecamente connessi – la cui legittimità/illegittimità costituisce, in definitiva, l’oggetto della controversia; con conseguente affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo tutte le volte che si versi in una materia di giurisdizione esclusiva del medesimo.

7. Alla stregua delle considerazioni che precedono le Sezioni Unite ritengono necessario un approfondimento, da affidare all’Ufficio del Massimario e del Ruolo, relativo:

a) all’esatta ricostruzione dei diversi orientamenti che si sono manifestati nella giurisprudenza civile, nella giurisprudenza amministrativa e nella dottrina in ordine al riparto di giurisdizione in relazione alle cause aventi ad oggetto il risarcimento del danno conseguente alla lesione dell’affidamento del privato da parte della pubblica amministrazione, con precisazione delle linee di confine tra i diversi orientamenti, degli ambiti in cui i medesimi si sono formati e degli eventuali profili di contrasto che possano emergere dalla loro comparazione;

b) nell’ambito dell’indagine di cui al punto a), si richiede una specifica analisi con riferimento:

1) all’ipotesi in cui il danno da lesione dell’affidamento sia sorto nelle materie di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133 c.p.a.;

2) all’ipotesi in cui l’affidamento non derivi dall’emanazione di un atto amministrativo ampliativo della sfera giuridica del privato, successivamente annullato (in via di autotutela o in sede giurisdizionale), ma derivi da un mero comportamento della pubblica amministrazione, idoneo a ingenerare nel privato la ragionevole aspettativa della futura emanazione di un atto amministrativo ampliativo della sua sfera giuridica.

Al fine di permettere la redazione della richiesta relazione, il Collegio dispone il rinvio del giudizio a nuovo ruolo.

PQM

Rinvia la causa a nuovo ruolo con richiesta di relazione all’Ufficio del Massimario e del Ruolo sulle questioni indicate in motivazione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 3 luglio 2018.

Depositato in Cancelleria il 21 settembre 2018