Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 22428 del 21/09/2018

Cassazione civile sez. un., 21/09/2018, (ud. 17/04/2018, dep. 21/09/2018), n.22428

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PETITTI Stefano – Primo Presidente f.f. –

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Presidente di Sez. –

Dott. D’ANTONIO Enrica – Consigliere –

Dott. CIRILLO Ettore – Consigliere –

Dott. BISOGNI Giacinto – rel. Consigliere –

Dott. BERRINO Umberto – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

Dott. FALSCHI Milena – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 18792-2017 per regolamento di giurisdizione proposto

d’ufficio dal TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO, con

ordinanza n. 8422/2017 depositata il 13/07/2017, nella causa tra:

COOP. LAVORO E GIUSTIZIA SOCIETA’ A MP, in persona del Presidente pro

tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, presso la CANCELLERIA

DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato

RENATO ANGELONE;

– ricorrente –

contro

FIBE S.P.A., in persona del Presidente pro tempore, elettivamente

domiciliata in ROMA, VIA G. D’AREZZO 18, presso lo studio

dell’avvocato ENNIO MAGRI, che la rappresenta e difende unitamente

all’avvocato BENEDETTO GIOVANNI CARBONE;

– controricorrente –

e contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, PROVINCIA DI CASERTA;

– intimati –

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

17/04/2018 dal Consigliere Dott. GIACINTO BISOGNI;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale

UMBERTO DE AUGUSTINIS, il quale conclude perchè sia affermata la

giurisdizione ordinaria.

Fatto

RILEVATO

che:

1. La Società Cooperativa Lavoro e Giustizia a m.p. ha adito il Tribunale di Napoli con ricorso ex art. 702 bis c.p.c., per ottenere nei confronti di FIBE s.p.a. la condanna al pagamento di 501.368,50 Euro a titolo di corrispettivi non pagati per il servizio di guardiania armata eseguito negli anni 2007 e 2008 presso alcuni siti di stoccaggio rifiuti affidati alla FIBE in Campania.

2. Il Tribunale di Napoli ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice civile in favore del T.A.R. Lazio.

3. La Cooperativa ha riassunto il giudizio davanti al T.A.R. Lazio che ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione.

4. Secondo il Tribunale civile di Napoli la controversia è di competenza della giurisdizione amministrativa perchè le prestazioni della Coop. possono ricondursi all’esercizio di un potere pubblico autoritativo e discrezionale della p.a. Rileva specificamente il Tribunale civile di Napoli che la controversia ricade nella competenza funzionale del T.A.R. Lazio in base al D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. p), (codice del processo amministrativo) e all’art. 135, comma 1, lett. e) dello stesso D.Lgs., secondo i quali le controversie attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti, posta in essere con comportamenti della p.a. riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, quand’anche relativi a diritti costituzionalmente tutelati, ricadono nella competenza funzionale del T.A.R. Lazio. Le attività svolte dalla Coop. Lavoro e Giustizia si collocano in un periodo temporale (dicembre 2007 – ottobre 2008 e agosto 2008 – aprile 2009) in cui le società affidatarie della gestione rifiuti agivano sotto la direzione della autorità pubblica in forza del al D.L. n. 245 del 2005 (convertito in L. n. 21 del 2006) che aveva disposto la risoluzione ex lege dei contratti stipulati dal Commissario delegato per l’emergenza rifiuti in Campania con le imprese affidatarie del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani, in regime di esclusiva, prevedendo che comunque le società affidatarie erano ancora tenute ad assicurare la prosecuzione del servizio. Alla copertura degli oneri connessi allo svolgimento dell’attività era stato designato il Dipartimento della Protezione Civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri e successivamente una Unità di stralcio presso la Presidenza.

5. La causa è stata quindi riassunta davanti al T.A.R. Lazio che tuttavia non condividendo le conclusioni cui è giunto il Tribunale di Napoli in ordine alla giurisdizione competente a conoscere della controversia ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione. Ritiene infatti il T.A.R. Lazio che seppure, per effetto della risoluzione ex lege dei contratti disposta dal D.L. n. 245 del 2005, le affidatarie del servizio sono divenute mere esecutrici ex lege sottoposte a un potere pubblico autoritativo e discrezionale della p.a. altrettanto non può dirsi per i soggetti, come la Cooperativa Lavoro e Giustizia, che hanno continuato a effettuare prestazioni accessorie in regime di diritto comune a favore delle società ex affidatarie al fine di consentire loro di assicurare la continuazione del servizio.

6. Rileva il T.A.R. Lazio che la controversia ha per oggetto posizioni creditorie vantate verso l’affidataria da una cooperativa che non ha instaurato alcun rapporto diretto con la pubblica amministrazione. Ai fini della individuazione del momento determinante la giurisdizione è rilevante che il ricorso ex art. 702 bis c.p.c. sia stato proposto dalla Cooperativa Lavoro e Giustizia il 22 luglio 2010. Ciò in quanto le disposizioni che si sono occupate del riparto di giurisdizione sono il D.L. n. 90 del 2008, art. 4, comma 1, che ha devoluto al giudice amministrativo tutte le controversie, anche in ordine alla fase cautelare, comunque attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti, posta in essere con comportamenti dell’amministrazione pubblica o dei soggetti alla stessa equiparati e l’art. 133, comma 1 lett. p) del codice del processo amministrativo che ha confermato tale previsione. Tuttavia, come si è detto, nessuna disposizione normativa ha trasferito alle gestioni commissariali le posizioni debitorie delle ex affidatarie, nè è dato rinvenire altre disposizioni primarie o ordinanze emergenziali che abbiano disciplinato la corresponsione dei corrispettivi. Il D.L. n. 90 del 2008, art. 12, si occupa delle attività solutorie nei confronti dei creditori (subappaltatori, fornitori ecc.) che spettano ai capi missione (e cioè all’amministrazione statale) o alle società affidatarie previa trasmissione ai capi missione della documentazione gustificativa (contratti, fatture protocollate).

7. A questi rilievi sulla normativa della situazione emergenziale il T.A.R. aggiunge riferimenti di carattere generale alle controversie meramente patrimoniali intercorrenti fra pubblica amministrazione e il gestore del servizio pubblico che sono di competenza del giudice ordinario e cita a proposito la sentenza n. 204/2004 e la ordinanza 12 maggio 2011 n. 167 della Corte Costituzionale al fine di evidenziare la distinzione fra attività di smaltimento dei rifiuti, che costituisce un servizio pubblico, e le attività strumentali che sono svolte in regime negoziale. Il T.A.R. Lazio cita infine, per suffragare il diniego della giurisdizione amministrativa, la giurisprudenza delle Sezioni Unite (n. 16032/2010, n. 19253/2010; 23597/2010; 23227/2016) e del Consiglio di Stato (n. 2058/2011).

8. Si sono costituite la Cooperativa Lavoro e Giustizia e la s.p.a. FIBE che si sono rimesse alla determinazione della giurisdizione operata dalle Sezioni Unite Civili di questa Corte.

9. Il Procuratore Generale ha rassegnato conclusioni scritte con le quali ha chiesto affermarsi la giurisdizione ordinaria evidenziando che la sentenza declinatoria della giurisdizione emessa dal Tribunale di Napoli non è conforme all’ordinanza n. 14126 dell’11 giugno 2010 delle SS.UU. che, in un caso analogo, ha distinto, ai fini dell’individuazione della giurisdizione competente, fra atti di gestione espressivi dell’esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione, di competenza del giudice amministrativo, e rapporti obbligatori che hanno la loro fonte in una pattuizione negoziale, di competenza del giudice ordinario.

Diritto

RITENUTO

che:

10. La giurisprudenza di queste Sezioni Unite è univoca nell’affermare che la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti dell’amministrazione pubblica o dei soggetti alla stessa equiparati, prevista dal D.L. 23 maggio 2008, n. 90, art. 4, convertito, con modificazioni, nella L. 14 luglio 2008, n. 123, presuppone che gli atti di gestione siano espressione dell’esercizio di un potere autoritativo della p.a. (o dei soggetti a questa equiparati), mentre quando in giudizio sia dedotto un rapporto obbligatorio avente la propria fonte in una pattuizione di tipo negoziale intesa a regolamentare gli aspetti meramente patrimoniali della gestione, la controversia continua ad appartenere alla giurisdizione del giudice ordinario. Tale principio, che è stato enunciato dalle SS.UU. con la citata ordinanza n. 14126 dell’11 luglio 2010 relativamente ad una controversia concernente il pagamento di interventi di deodorizzazione di una discarica commissionati dal Commissario Straordinario di Governo per l’emergenza rifiuti in Campania, ha trovato conferma in altre pronunce contemporanee e successive delle Sezioni Unite Civili (ordinanza n. 16032 del 7 luglio 2010; ordinanza n. 19253 del 9 settembre 2010; ordinanza n. 23597 del 22 novembre 2010; ordinanza n. 23277 del 15 novembre 2016)

11. In particolare con la ordinanza n. 16032 del 7 luglio 2010 si è affermato che spetta al giudice ordinario la giurisdizione in ordine alla controversia avente ad oggetto il pagamento dei contributi consortili e dei corrispettivi dovuti da un Comune della Regione Campania ad un consorzio obbligatorio costituito ai sensi della L.R. 10 febbraio 1993, n. 10, art. 6, per lo svolgimento del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani. Secondo tale pronuncia il D.L. 23 maggio 2008, n. 90, art. 4, convertito in L. 14 luglio 2008, n. 123, nell’attribuire al giudice amministrativo la giurisdizione in ordine alle controversie concernenti la gestione dei rifiuti, si riferisce ai soli comportamenti della P.A. che costituiscono espressione di un potere autoritativo.

12. Con l’ordinanza n. 19253 del 9 settembre 2010, relativa a una controversia avente ad oggetto il pagamento dei corrispettivi dovuti per la fornitura di macchinari alla società affidataria del servizio di smaltimento dei rifiuti, è stato ritenuto che il rapporto fra le due società è di natura privatistica e, come tale, è produttivo di situazioni di diritto soggettivo, non riconducibili a un procedimento amministrativo, e pertanto non configura neanche una controversia attinente alla gestione dei rifiuti ai fini della attribuzione della giurisdizione amministrativa che presuppone comunque l’attinenza della domanda all’esercizio di un potere autoritativo della p.a..

13. Con l’ordinanza n. 23597 del 22 novembre 2010, relativa a una controversia in cui una società terza ha fatto valere, nei confronti della società affidataria, il suo diritto a una indennità di occupazione e al rimborso delle spese di manutenzione di eco-balle depositate sul proprio terreno in condizioni di non perfetto confezionamento tali da poter arrecare danni irreversibili alle aree circostanti, le Sezioni Unite hanno escluso che ricorresse la giurisdizione dell’A.G.A. in quanto l’oggetto della controversia era il credito per i compensi relativi all’attività gestoria e al deposito senza che il rapporto fra le parti fosse in qualche modo attinente all’esercizio di un potere autoritativo della p.a.

14. Infine con l’ordinanza n. 23227 del 15 novembre 2016 le Sezioni Unite hanno ribadito che la domanda concernente il pagamento delle spese liquidate, con decreto del commissario delegato per la gestione dei rifiuti, in relazione all’incentivazione alla loro raccolta differenziata spetta alla giurisdizione del giudice ordinario, atteso che il D.L. n. 90 del 2008, art. 4, nell’attribuire alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie comunque attinenti alla complessiva azione della gestione suddetta, seppure posta in essere con comportamenti della P.A. o dei soggetti alla stessa equiparati, si riferisce ai soli comportamenti che costituiscono espressione di un potere autoritativo.

15. Il caso in esame attiene come si è detto al pagamento dei compensi per l’attività di vigilanza armata di siti di stoccaggio e CDR svolta dalla Cooperativa Lavoro e Giustizia per conto della società FIBE, affidataria del servizio di gestione dei rifiuti e soggetta al commissariamento. E’ stata pertanto azionata dalla Cooperativa una pretesa che ha la sua fonte nel rapporto di natura negoziale e a contenuto meramente patrimoniale con la società affidataria che non implica alcun esercizio di potestà autoritativa della pubblica amministrazione e in ispecie da parte dell’autorità commissariale.

16. In conclusione va conseguentemente affermata la giurisdizione del giudice ordinario a cui devono essere rinviate le parti anche per la regolazione delle spese del presente procedimento.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario cui rinvia le parti anche per le spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 17 aprile 2018.

Depositato in Cancelleria il 21 settembre 2018