Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 22233 del 03/11/2016

Cassazione civile sez. un., 03/11/2016, (ud. 27/09/2016, dep. 03/11/2016), n.22233

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente aggiunto –

Dott. DI AMATO Sergio – Presidente di sez. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di sez. –

Dott. AMENDOLA Adelaide – rel. Presidente di sez. –

Dott. NAPPI Aniello – Consigliere –

Dott. GIANCOLA Maria Cristina – Consigliere –

Dott. BIANCHINI Bruno – Consigliere –

Dott. VIRGILIO Biagio – Consigliere –

Dott. CHINDEMI Domenico – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

Sul ricorso 25960-2014 proposto da:

LABORATORIO ANALISI CLINICHE S.- G. DI G.F.

& C. S.A.S., in persona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA LATTANZIO 66, presso lo

studio degli avvocati RUBENS ESPOSITO e MASRIO ESPOSITO, che lo

rappresentano e difendono, per delega in calce al ricorso;

– ricorrente –

contro

AZIENDA SANITARIA PROVINCIALE (A.S.P.) DI REGGIO CALABRIA;

– intimata –

avverso la sentenza n. 117/2014 della CORTE D’APPELLO di REGGIO

CALABRIA, depositata il 27/03/2014;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

27/09/2016 dal Presidente Dott. ADELAIDE AMENDOLA;

udito l’Avvocato Mario ESPOSITO;

udito il P.M. in persona dell’Avvocato Generale Dott. FUZIO Riccardo,

che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con distinti ricorsi ex art. 702 bis c.p.c. il Laboratorio S. G. di G.F. & C. s.a.s. (di seguito, brevemente, “il Laboratorio”), convenne innanzi al Tribunale di Reggio Calabria la ex ASL di Locri al fine di sentir dichiarare la nullità dei contratti con essa stipulati, ai sensi del D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8 quinques per gli anni (OMISSIS). Sostenne che i negozi erano invalidi per la loro insanabile tardività, essendo stati stipulati al termine o in prossimità del periodo di riferimento; che in particolare era nulla, concretizzando una determinazione postuma e unilaterale della P.A., la clausola in cui si prevedeva la retroattiva validità ed efficacia del contratto e che, inoltre, il contratto relativo all’anno (OMISSIS) era nullo anche per indeterminatezza dell’oggetto, essendo stati quantificati i volumi massimi di attività e i tetti di spesa consentiti, congiuntamente, con riferimento a tutte le strutture accreditate. Sulla base di tali premesse, l’esponente reclamò, per gli anni (OMISSIS), le somme, rispettivamente, di Euro 333.737,56 e di Euro 157.888,56, oltre accessori, dovute, salvo una piccola parte pretesa in esecuzione del contratto, a titolo di arricchimento senza giusta causa per le prestazioni erogate medio tempore e non remunerate dalla ASL, siccome ritenute eccedenti la soglia massima ammessa al pagamento, ivi incluso lo sconto del 20% praticato sul tetto di spesa dedotto a consuntivo dai tardivi contratti, stante la dichiarata illegittimità, da parte del C.d.S., del D.M. 12 settembre 2006 che ne costituiva la base di calcolo.

Con ordinanza del 2 aprile 2013 il Tribunale di Reggio Calabria declinò la propria giurisdizione in favore del giudice amministrativo.

Il gravame proposto dal soccombente avverso detta decisione è stato respinto dalla Corte d’appello di Reggio Calabria con la sentenza ora impugnata, depositata in data 24 marzo 2014.

Nel motivare il suo convincimento ha rilevato la Corte territoriale che, secondo la consolidata giurisprudenza della Corte Regolatrice, i rapporti tra AUSL e strutture private del settore vanno qualificati come concessioni di pubblico servizio, e tanto sia nel preesistente regime convenzionale, di cui alla L. n. 833 del 1978, art. 5 che in quello nuovo dell’accreditamento; che detti rapporti sono stati devoluti dalla L. n. 1034 del 1971, art. 5 alla giurisdizione amministrativa, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni e altri corrispettivi, attribuite invece, dal comma 2 del medesimo art. 5, alla giurisdizione del giudice ordinario; che il criterio di riparto di cui alla L. n. 1034 del 1971, art. 5 era stato trasfuso, senza sostanziali modifiche, nel D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. c) (cod. proc. amm.) e costantemente interpretato dalle sezioni unite della Corte Regolatrice nel senso che le controversie riservate alla giurisdizione del giudice ordinario sono sostanzialmente quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale (Cass. civ. sez. un. 20 giugno 2012, n. 10149); che nella fattispecie, avuto riguardo al petitum sostanziale azionato, la controversia, lungi dal concernere una mera obbligazione di pagamento, riguardava pure la determinazione del corrispettivo delle prestazioni, e dunque gli atti posti in essere in veste autoritativa dalla ASL concedente nel corso dello svolgimento del rapporto.

Il ricorso del Laboratorio Analisi S. G. è affidato a un solo motivo. Non si è difesa l’intimata Azienda Sanitaria Provinciale di Reggio Calabria, subentrata alla ASL di Locri.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Con l’unico motivo deduce l’esponente violazione dell’art. 24 Cost., art. 25 Cost., art. 102 Cost., comma 1, art. 103 Cost., comma 1, arrt. 1 c.p.c., L. n. 1034 del 1971, art. 5,D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. c).

Oggetto delle critiche è l’affermazione della Corte territoriale secondo cui correttamente il Tribunale aveva declinato la giurisdizione, considerato che in materia di concessioni di pubblico servizio, la cognizione della controversia spetta al giudice amministrativo ogni qualvolta venga in gioco la validità della convenzione, la determinazione del suo contenuto o del prezzo della prestazione, o, più in generale, ogni qualvolta occorra verificare l’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante o l’esercizio di poteri discrezionali nella determinazione di indennità e canoni. Sostiene il ricorrente Laboratorio, all’esito di una articolata esposizione del composito assetto dei rapporti tra servizio sanitario e strutture accreditate e degli orientamenti dottrinari e giurisprudenziali elaborati al riguardo, che il decidente avrebbe completamente travisato il contenuto della domande proposte le quali, in quanto volte alla declaratoria di nullità dei contratti che aveva sottoscritto, per eccessiva tardività della stipula, dovuta alla abnorme tardività della proposta, e, per quello stipulato il (OMISSIS), anche per assoluta indeterminatezza o indeterminabilità dell’oggetto, con conseguente accertamento del diritto del Laboratorio ricorrente al pagamento, a titolo di ingiustificato arricchimento, dei corrispettivi già praticati dalla ASL di Locri (cfr. pag. 22 del ricorso), rientravano nella giurisdizione del giudice ordinario. Segnatamente, non avrebbe il decidente considerato che nessuna revisione del potere autoritativo dell’Azienda sanitaria in materia di determinazione delle tariffe aveva chiesto il ricorrente, ma solo l’accertamento della non operatività di una riduzione delle stesse in ragione della sopravvenuta inapplicabilità della legge che quella riduzione aveva previsto. In tale contesto le prospettate questioni non concernevano affatto l’esercizio di poteri autoritativi o discrezionali della ASL, ma riguardavano la validità di rapporti negoziali in cui la Pubblica Amministrazione agiva in posizione paritaria, rispetto al contraente privato, nonchè l’applicabilità di istituti, come l’actio de in rem verso, ex art. 2041 c.c., di esclusiva pertinenza del giudice ordinario.

2.1 Il ricorso è fondato.

Occorre muovere dalla considerazione che, in forza degli artt. 5 e 386 c.p.c., la giurisdizione si determina in base alla domanda e che, ai fini del riparto della stessa tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva, per ormai consolidato diritto vivente, non tanto la prospettazione compiuta dalle parti, quanto il petitum sostanziale, che va identificato soprattutto in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscano manifestazione (ex plurimis: Cass. civ. sez. unite 28 maggio 2013, n. 13178; Cass. civ. sez. unite ord. 11 ottobre 2011 n. 20902; Cass. civ. sez. unite 25 giugno 2010 n. 15323). E tanto fermo che la decisione sulla giurisdizione, benchè ancorata all’apprezzamento di elementi che attengono anche al merito (con la conseguenza che la Corte Regolatrice è, in materia, altresì giudice del fatto), non può mai essere confusa con la decisione sul merito nè che essa possa, in qualche modo, essere determinata secundum eventum litis (Cass. civ. sez. unite, 5 dicembre 2011, n. 25927).

2.2. Sotto altro, concorrente profilo, va poi ricordato che – per altrettanto consolidato diritto vivente – le controversie concernenti “indennità, canoni o altri corrispettivi” nei rapporti, qualificabili come concessione di pubblico servizio, tra le ASL e le case di cura o le strutture minori, quali laboratori o gabinetti specialistici, riservate alla giurisdizione del giudice ordinario sono sostanzialmente quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra P.A. concedente e concessionario del servizio: contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio “obbligo-pretesa”, senza che assuma rilievo un potere d’intervento riservato alla P.A. per la tutela d’interessi generali; mentre, se la controversia esula da tali limiti e coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra P.A. e concessionario si configura secondo il binomio “potere-interesse”, restando conseguentemente attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass. civ. sez. unite n. 22661/2006; n.7861/ 2001). Invero appartiene alla giurisdizione del G.O. la controversia che abbia ad oggetto soltanto l’effettiva debenza dei corrispettivi in favore del concessionario, senza implicare la verifica dell’azione autoritativa della P.A., posto che, nell’attuale sistema sanitario, il pagamento delle prestazioni rese dai soggetti accreditati viene effettuato nell’ambito di appositi accordi contrattuali, ben potendo il giudice ordinario direttamente accertare e sindacare le singole voci costitutive del credito fatto valere dal privato (cfr., ex plurimis, Cass. civ. sez. unite, ord. 29 ottobre 2015, n. 22094; e ancora: Cass. civ. ord. n. 2294 del 2014; Cass. civ., sent. n. 10149 del 2012; Cass. civ., ord. nn. 1772 e 1773 del 2011).

2.3. Non a caso – pronunciando in materie sostanzialmente analoghe a quella in oggetto – queste Sezioni Unite hanno affermato il principio che, in ordine all’attività negoziale della Pubblica Amministrazione, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario le controversie aventi ad oggetto tutti gli atti della serie negoziale successiva alla stipulazione, ovvero non solo quelle che attengono all’adempimento del contratto, concernenti, dunque, l’interpretazione dei diritti e degli obblighi delle parti, ma anche quelle finalizzate ad accertare le condizioni di validità, efficacia, nullità o annullabilità dell’atto di autonomia privata, siano esse inerenti o estranee, originarie o sopravvenute alla sua struttura e alla sua stipula; che altresì, vi si devono includere le controversie derivanti da irregolarità o illegittimità della procedura amministrativa a monte nonchè i casi di radicale mancanza del procedimento di evidenza pubblica o di sussistenza di vizi che ne affliggano singoli atti, accertabili incidentalmente dal giudice ordinario, cui le parti possono rivolgersi senza necessità del previo annullamento da parte del giudice amministrativo (Cass. civ. sez. unite 14 gennaio 2014, n. 581; Cass. civ. ord. 3 maggio 2013 n. 10298; Cass. civ. ord. 5 aprile 2012 n. 5446).

2.4. A ciò aggiungasi che la giurisdizione del giudice ordinario sul contratto o sulla richiesta patrimoniale oggetto del giudizio opera anche per la domanda gradata che risulti proposta a titolo di arricchimento senza causa, in applicazione del criterio c.d. del petitum sostanziale, poichè lo stesso rapporto funziona da momento genetico diretto ed immediato sia dei diritti che si assume essere stati disconosciuti o lesi dall’amministrazione che del diritto all’indennizzo da arricchimento senza causa (Cass. civ. sez. unite, 11 gennaio 2011, n. 397 in motivazione).

3.1 Questi essendo i principi rilevanti in materia, mette conto evidenziare che, nella fattispecie, parte ricorrente, accampando il diritto a vedere remunerate tutte le prestazioni erogate, ha fatto valere nei confronti dell’Azienda sanitaria una duplice pretesa: quella derivante dalla supplenza del S.S.N., da essa assunta attraverso l’esecuzione, nelle more della stipula dei contratti, di prestazioni da intendesi utiliter datae, con conseguente diritto ad essere remunerata a titolo di indebito arricchimento, anche in ragione dall’assunta invalidità della clausola di retroattività; nonchè quella attinente al recupero dello sconto del 20% trattenuto dalla ASL sul tetto di spesa contrattualizzata, prospettata in ragione della pretesa, erronea applicazione del parametro normativo di cui alla L. n. 296 del 2006, stante, tra l’altro, la dichiarata illegittimità, da parte del C.d.S., del decreto ministeriale di riferimento.

Orbene non par dubbio che le posizioni soggettive attive azionate siano astrattamente riconducibili nell’alveo dei diritti soggettivi, radicando la giurisdizione del giudice ordinario, quale che sia il fondamento nel merito delle stesse (Cass. civ. sez. un. 22 luglio 2016, n. 15202).

3.2. Tanto è di sicura evidenza per l’azione di arricchimento senza causa, dalla quale la decisione impugnata totalmente prescinde. Invero – giusto o sbagliato che sia il criterio retributivo prospettato dalla parte, questione, questa, che attiene al merito della controversia – è incontestabile che la giurisdizione su tale azione appartenga al giudice ordinario, trattandosi di istituto civilistico che dà luogo a situazioni di diritto soggettivo perfetto anche quando parte sia una P.A., salvo il limite interno del divieto di annullamento e di modificazione degli atti amministrativi (Cass. civ. sez. unite, 18 novembre 2010, n. 23284), non essendovi, in parte qua, spazio per provvedimenti autoritativi con profili di discrezionalità, propri dell’attività della P.A. (ex plurimis, Cass. civ. sez. unite, 28 aprile 2011 n. 9441; Cass. civ. sez. unite, 18 novembre 2010 n. 23284); salva l’ipotesi, estranea al caso in esame, di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla domanda principale e di trattazione unitaria della domanda subordinata di arricchimento senza causa, imposta dal diritto comunitario o interno (Cass. civ. sez. unite, 8 agosto 2012 n. 14260).

3.4. Appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario anche la domanda relativa alla praticata scontistica, non essendo ravvisabili nel procedimento di accertamento del quantum elementi di discrezionalità amministrativa implicanti valutazione comparativa degli interessi pubblici e di quelli privati, ma esclusivamente parametri normativi predeterminati, di cui si contesta la corretta applicazione (per essere, in tesi, stata erroneamente assunta la base di calcolo dello “sconto” e per essere stato, comunque, annullato in sede amministrativa il D.M. di riferimento) ed essendo, di conseguenza, la pretesa azionata astrattamente qualificabile come diritto soggettivo ad ottenere l’adempimento di un’obbligazione pecuniaria (Cass. civ. sez. un. 22 luglio 2016, n. 15202).

In definitiva il ricorso deve essere accolto e, dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, va cassata la sentenza impugnata con rinvio, anche per le spese, al Tribunale di Reggio Calabria quale giudice di primo grado. Invero va qui confermato il principio (cfr. Cass. civ. sez. unite, 1 marzo 1979 n. 1316), secondo cui la cassazione della sentenza della Corte d’appello, che abbia erroneamente negato, a conferma di pronuncia del Tribunale, la giurisdizione del giudice ordinario, comporta il rinvio, in applicazione dell’art. 383 c.p.c., comma 3, al giudice di primo grado, al quale detta sentenza d’appello, se avesse rettamente giudicato, avrebbe dovuto a sua volta rimettere le parti.

PQM

La Corte a sezioni unite accoglie il ricorso; dichiara la giurisdizione del G.0.; cassa la sentenza impugnata e rimette le parti, anche per la regolamentazione delle spese del giudizio di legittimità, al Tribunale di Reggio Calabria.

Così deciso in Roma, il 27 settembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 3 novembre 2016