Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 2219 del 30/01/2017

Cassazione civile, sez. un., 30/01/2017, (ud. 10/01/2017, dep.30/01/2017),  n. 2219

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI PALMA Salvatore – Primo Presidente f.f. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di Sez. –

Dott. DIDONE Antonio – Presidente di Sez. –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente di Sez. –

Dott. NAPPI Aniello – Consigliere –

Dott. CRISTIANO Magda – Consigliere –

Dott. CHINDEMI Domenico – rel. Consigliere –

Dott. MANNA Felice – Consigliere –

Dott. BERRINO Umberto – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 18040-2015 proposto da:

TROILO S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, VIA G. BETTOLO 9, presso lo

studio dell’avvocato ALESSANDRO CORTESI, che la rappresenta e

difende unitamente all’avvocato ANTONIO DE MARCO, per delega a

margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI VENOSA;

– intimato –

avverso la sentenza n. 5551/2014 del CONSIGLIO DI STATO, depositata

il 12/11/2014;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

10/01/2017 dal Consigliere Dott. DOMENICO CHINDEMI;

udito l’Avvocato Alessandro CORTESI;

udito il P.M. in persona dell’Avvocato Generale Dott. IACOVIELLO

Francesco Mauro, che ha concluso per l’inammissibilità del ricorso.

Fatto

La società Troilo s.r.l. proponeva ricorso al TAR Basilicata avverso l’ingiunzione di pagamento, emessa dal Comune di Venosa, della somma di Euro 28.586,74, quale sanzione amministrativa, D.P.R. n. 380 del 2001, ex art. 34, per la realizzazione di lavori effettuati in difformità del permesso di costruire con un innalzamento complessivo dell’edificio di 87 cm (di cui 52 cm in applicazione del regolamento edilizio comunale e cm 17 per maggiore altezza della gronda nel nuovo solaio di calpestio) al fine di rendere abitabile un sottotetto.

Il Tar riteneva fondato il ricorso avendo la società presentato istanza di permesso di costruire in sanatoria. Il Consiglio di Stato, con sentenza in data 14.10.2014, ha accolto l’appello del Comune di Venosa ritenendo erronea l’applicazione da parte del Tar del punto 55.11.4 del regolamento edilizio comunale con riferimento alla locuzione “piano di calpestio” avendo i primi giudici “erroneamente affermato l’inutilizzabilità della quota del sottotetto ai fini dell’individuazione della linea di gronda, atteso che il sottotetto in concreto realizzato non è praticabile o calpestabile (e non si configura, quindi, come solaio di calpestio in senso proprio ai sensi della richiamata disposizione del regolamento edilizio comunale)”. Il Consiglio di Stato riteneva quindi “che nel caso in esame difettassero i presupposti per fare applicazione della previsione di cui all’art. 36 T.U. edilizia (il quale risulta applicabile solo laddove l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione, sia al momento della presentazione della domanda – c.d. “doppia conformità”).

Avverso tale sentenza propone ricorso alle Sezioni Unite la società deducendo, sotto diversi profili, eccesso di potere giurisdizionale.

Il Comune non ha svolto attività difensiva.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. La società deduce, con un primo motivo, eccesso di potere giurisdizionale in relazione alla creazione da parte del Consiglio di Stato, di nuove norme del regolamento edilizio del Comune di Venosa ed all’annullamento dell’art. 63, comma 1 del suddetto regolamento, lamentando, in particolare, che il Consiglio di Stato avrebbe creato, ex novo,la definizione di “piano di calpestio” quale sinonimo di “piano di copertura” da inserire nel regolamento edilizio comunale, sostituendosi così all’Amministrazione nel suo potere regolamentare normativo, eccedendo, quindi, i limiti del potere giurisdizionale attribuitogli. Rileva che la definizione dei parametri tecnici dev’essere fatta solo ed esclusivamente dalle Amministrazioni non potendo tale compito essere attribuito al giudice amministrativo.

Con il secondo motivo viene dedotto eccesso di potere giurisdizionale in ordine all’applicazione della L.R. Basilicata 14 dicembre 1991, n. 28, da tempo abrogata e, invece, ritenuta applicabile dal Consiglio di Stato che non ha valutato che le opere in questione fossero state realizzate nel 2004, in epoca successiva all’approvazione dell’art. 3, comma 2 della citata legge regionale ad opera della L.R. 17 gennaio 1994, n. 2, art. 1, lett. b), ritenendo erroneamente che l’altezza di 13,20 m fosse quella massima consentita per l’edificazione dal Comune di Venosa.

2. In forza dell’interpretazione dell’art. 111 Cost., comma 8, elaborata dalla giurisprudenza costante di legittimità il sindacato di questa Corte è circoscritto ai motivi attinenti alla giurisdizione e “il sindacato della Corte di cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato è circoscritto all’osservanza dei limiti esterni della giurisdizione, per cui possono essere denunciati solo vizi attinenti all’esistenza stessa della giurisdizione (come quando il Consiglio di Stato abbia esercitato la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, oppure, al contrario, quando abbia negato la propria giurisdizione sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in modo assoluto di funzione giurisdizionale) ovvero vizi riguardanti i limiti della giurisdizione (come quando il Consiglio di stato abbia giudicato su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale), ma non anche i vizi attinenti al modo di esercizio della giurisdizione (quali quelli inerenti ai presupposti processuali e alle condizioni dell’azione, alla sufficienza e logicità della motivazione della decisione, alla valutazione delle situazioni di illegittimità denunciate, all’interpretazione di atti amministrativi, all’accertamento della loro definitività)” (Cass. Sez. Un., 21 aprile 2015, n. 8073).

In relazione al primo motivo, l’eccesso di potere giurisdizionale è riscontrabile quando la decisione del giudice amministrativo esprima la volontà dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’Amministrazione, così esercitando una giurisdizione di merito, istituzionalmente riservato alla pubblica Amministrazione, in situazioni che avrebbero potuto dare ingresso soltanto alla giurisdizione di legittimità (e perciò all’esercizio di poteri cognitivi e non anche esecutivi) o eventualmente alla giurisdizione esclusiva (Cass. Sez. Un., 9 novembre 2011, n. 23302).

Al fine di distinguere le fattispecie nelle quali il sindacato della cassazione sulla giurisdizione del giudice amministrativo è consentito da quelle nelle quali esso è inammissibile, è decisivo stabilire se si verta in un’ipotesi di violazione dei limiti esterni della giurisdizione.

L’ipotetico abuso nella definizione dei parametri tecnici può risolversi in un vero e proprio eccesso di potere giurisdizionale solo se, per effetto dell’estensione della giurisdizione al merito, consentita dalla previsione dell’art. 134, comma 1, lett. a), c.p.a., ne sia derivato un indebito sconfinamento del provvedimento giurisdizionale nella sfera delle attribuzioni proprie dell’Amministrazione (o, eventualmente, di un giudice appartenente ad un ordine diverso).

L’interpretazione della legge o la sua disapplicazione non costituiscono un’attività riservata all’autorità amministrativa, ma rappresentano il “proprium” della funzione giurisdizionale e non possono, dunque, integrare la violazione dei limiti esterni della giurisdizione da parte del giudice amministrativo, così da giustificare il ricorso previsto dall’art. 111 Cost., comma 8, fatti salvi i casi del radicale stravolgimento delle norme o dell’applicazione di una norma creata “ad hoc” dal giudice speciale. (Cass. Sez. U, Sentenza n. 11380 del 31/05/2016)

Nella specie, il giudice amministrativo si è limitato ad una interpretazione normativa della nozione di “solaio di calpestio”, utilizzata dal richiamato punto 55.11.4 del regolamento edilizio comunale, ritenendola coincidente di fatto con quella di “estradosso del solaio di calpestio”, con sostanziale indifferenza rispetto al fatto che il solaio realizzato sia in concreto calpestabile o meno, ritenendo chiaro “attraverso un termine di plastica comprensibilità, che nelle richiamate ipotesi la linea di gronda viene fatta coincidere con la porzione superiore (estradosso) del solaio medesimo”.

Tale decisione costituisce l’estrinsecazione della potestà giurisdizionale propria del giudice amministrativo e si mantiene all’interno dei relativi limiti: invero, l’interpretazione della legge, la sua disapplicazione e perfino un’eventuale sua violazione non integrano giammai la violazione dei limiti esterni, sola a legittimare il ricorso previsto dall’art. 111 Cost., comma 8, tranne il solo caso – che peraltro con tutta evidenza qui non ricorre – del radicale stravolgimento delle norme o l’applicazione di una norma creata dal giudice speciale per la fattispecie (Cass. Sez. Un., 6 maggio 2016, n. 9145; Cass. Sez. Un., 5 settembre 2013, n. 20360).

La ritenuta insussistenza della ” invasione di campo” del giudice speciale nei poteri riservati all’Amministrazione e l’esclusione della creazione da parte dello stesso di norme inesistenti consente di escludere la violazione dell’art. 1 del Protocollo 1 della CEDU, con riferimento al mancato rispetto del diritto di proprietà.

3. Anche il secondo motivo è infondato.

Invero il Consiglio di Stato ha fatto riferimento, ai fini della valutazione della “variazione essenziale” delle opere anche al D.P.R. n. 380 del 2001, artt. 31, 32 e 34 e non solo alla L.R. n. 28 del 1991, abrogata dalla L.R. n. 2 del 1994, art. 1, lett. b).

Peraltro si è affermato, con orientamento costante, che “le Sezioni Unite della Corte di cassazione, dinanzi alle quali siano impugnate decisioni di un giudice speciale per motivi attinenti alla giurisdizione, possono rilevare unicamente l’eventuale superamento dei limiti esterni della giurisdizione medesima, non essendo loro consentito di estendere il proprio sindacato anche al modo in cui la giurisdizione è stata esercitata, in rapporto a quanto denunciato dalle parti; sicchè rientrano nei limiti interni della giurisdizione e restano perciò estranei al sindacato di questa Corte eventuali errori in iudicando o in procedendo che il ricorrente imputi al giudice amministrativo” (Cass. Sez. Un., 17 aprile 2014, n. 8993, p. 2.1; Cass. Sez. Un., 12 aprile 2016, n. 7114, p. 2).

L’eccesso di potere giurisdizionale, che giustifica l’intervento delle sezioni unite della Cassazione,come già evidenziato, si verifica non per il fatto in sè che vi possa essere stato un errore nell’applicazione di una norma di legge, situazione nella quale è astrattamente possibile configurare errores in iudicando, commessi dal giudice amministrativo nell’esercizio del suo potere giurisdizionale, ma non esorbitanza dai confini di tale potere. Tanto è sufficiente per ritenere infondato il secondo motivo relativo alla dedotta erronea applicazione del comma 2 della L.R. n. 28 del 1991 abrogato dalla L.R. 17 gennaio 1994, n. 2, art. 1, lett. b).

Va, conseguentemente, dichiarata l’inammissibilità del ricorso.

Nessuna pronuncia va emessa sulle spese in mancanza di attività difensiva dell’intimato.

PQM

Dichiara inammissibile il ricorso.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1, quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 10 gennaio 2017.

Depositato in Cancelleria il 30 gennaio 2017