Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 22055 del 13/10/2020

Cassazione civile sez. I, 13/10/2020, (ud. 18/09/2020, dep. 13/10/2020), n.22055

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CAMPANILE Pietro – Presidente –

Dott. SCOTTI Umberto L. C. G. – rel. Consigliere –

Dott. MELONI Marina – Consigliere –

Dott. TRICOMI Laura – Consigliere –

Dott. LAMORGESE Antonio Pietro – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 22309/2015 proposto da:

Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del

Consiglio pro tempore domiciliata in Roma via dei Portoghesi 12,

Avvocatura Generale dello Stato, che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

e contro

Consorzio Consafrag, in persona del legale rappresentante pro

tempore, elettivamente domiciliato in Roma Via Monte Santo 25,

presso lo studio dell’avvocato Luigi Cesaro, e rappresentata e

difesa dall’avvocato Carmela Sarnataro, in forza di procura speciale

in calce al controricorso;

– controricorrente incidentale –

contro

Città Metropolitana Di Napoli, Presidenza Del Consiglio Dei

Ministri;

– intimati –

e contro

Città Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante

pro tempore, domiciliato in Roma, via Cavour 30, presso la

Cancelleria civile della Corte di Cassazione e rappresentata e

difesa dagli avvocati Aldo Di Falco, e Maurizio Massimo Marsico, in

forza di procura speciale a margine del controricorso;

– controricorrente incidentale –

contro

Consorzio Consafrag, Presidenza Del Consiglio Dei Ministri;

– intimati –

avverso la sentenza n. 2561/2012 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI,

depositata il 08/06/2015;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

18/09/2020 dal Consigliere Dott. UMBERTO LUIGI CESARE GIUSEPPE

SCOTTI;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

ZENO Immacolata, che ha concluso per l’inammissibilità o in

subordine il rigetto del ricorso principale e del ricorso

incidentale.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Con sentenza del 17/9/2012 il Tribunale di Napoli ha condannato la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Commissario Straordinario del Governo per la liquidazione delle attività di cui al titolo VII della L. 14 maggio 1981, n. 219 (di seguito, semplicemente: PCM) a tenere indenne il Consorzio Consafrag dal pagamento di tutte le somme da esso dovute in forza della sentenza della Corte di appello di Napoli n. 391/2006 – che aveva appunto condannato il Consorzio al deposito di indennità di occupazione legittima e al pagamento dell’indennità di occupazione illegittima in favore di D.N.C. – e ha rigettato l’analoga domanda rivolta dal Consorzio nei confronti della Provincia di Napoli.

A tal fine, nell’accogliere la domanda di manleva nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Tribunale si è fondato su plurime fonti normative (il D.M. 4 novembre 1994, D.L. n. 244 del 1995, art. 22,L. n. 144 del 1999, art. 42, comma 3 e art. 44, comma 3, D.L. n. 354 del 1999, art. 4, comma 1) per affermare che le altre opere infrastrutturali – come quelle per cui era causa dovevano ritenersi comprese nel concetto di opere di urbanizzazione e pertanto dovevano essere poste a carico dello Stato nell’ambito dell’assunzione da parte sua degli oneri scaturenti dai contenziosi fondati su eventi anteriori al trasferimento delle opere agli enti locali beneficiati.

2. Avverso la predetta sentenza di primo grado ha proposto appello la Presidenza del Consiglio dei Ministri, a cui hanno separatamente resistito gli appellati Consorzio Consafrag e Provincia di Napoli.

La Corte di appello di Napoli con sentenza dell’8/6/2015, in parziale accoglimento dell’appello e in parziale riforma della sentenza impugnata, ha decurtato dall’obbligo di tener indenne il Consorzio Consafrag gli interessi legali e le spese legali di cui, rispettivamente, ai capi 1 e 2 del dispositivo della sentenza della Corte di appello di Napoli n. 391/2006, compensando per un quinto le spese di lite del doppio grado del giudizio nei rapporti fra PCM e Consafrag e gravando la PCM delle spese del giudizio di secondo grado nei confronti della Provincia di Napoli.

3. Avverso la predetta sentenza, notificata in data 3/7/2015 munita di formula esecutiva, ha proposto ricorso per cassazione la PCM, con atto notificato il 11/9/2015, svolgendo unico motivo.

Con atto notificato il 27 e il 26/10/2015 ha proposto controricorso e ricorso incidentale il Consorzio Consafrag, chiedendo il rigetto dell’avversaria impugnazione e instando, a sua volta, con il supporto di un motivo, per la cassazione, senza rinvio, della sentenza di secondo grado.

Con atto notificato il 24 e il 26/10/2015 ha proposto controricorso e ricorso incidentale anche la Città Metropolitana di Napoli, subentrata alla Provincia della L. 7 aprile 2014, n. 56, ex art. 1, comma 16, chiedendo il rigetto dell’avversaria impugnazione e instando, a sua volta, con il supporto di un motivo, per la cassazione, della sentenza di secondo grado laddove aveva riformato la sentenza di primo grado che aveva ritenuto la legittimazione passiva esclusiva dell’Amministrazione statale, eventualmente previa formulazione di questione di legittimità costituzionale; in subordine la Città Metropolitana ha proposto ricorso incidentale condizionato, assumendo la responsabilità esclusiva del concedente per le opere illecite da lui compiute.

Il Procuratore generale ha concluso per la dichiarazione di inammissibilità e in subordine per il rigetto, del ricorso principale e del ricorso incidentale.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il motivo di ricorso principale, proposto ex art. 360 c.p.c., n. 3, la ricorrente Presidenza del Consiglio dei Ministri denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione alla L. n. 144 del 1999, art. 42, comma 3.

La Corte di appello, pur avendo condiviso la tesi della natura di opera infrastrutturale della (OMISSIS) e pur avendo ritenuto che lo Stato non avesse assunto a suo carico gli oneri delle opere infrastrutturali, con la sola espressa esclusione delle opere acquedottistiche, aveva tuttavia ritenuto che i costi in questione dovessero incombere sulla PCM e non sulla Provincia di Napoli.

La Corte di appello non aveva tratto da tale premessa l’ulteriore logica conseguenza perchè le somme delle quali era stato richiesto il rimborso da parte del Consorzio si riferivano a indennità di occupazione, legittima e illegittima, di un fondo che non era stato inglobato nella realizzazione dell’opera pubblica ma era stato invece restituito alla proprietaria dopo l’avvenuta occupazione perchè ritenuto non necessario alla sua realizzazione; secondo la Corte di appello, infatti, l’onere non si sarebbe trasferito all’ente territoriale perchè il trasferimento dei rapporti giuridici presupponeva il trasferimento delle opere realizzate.

L’onere incombeva quindi sulla Provincia, quale ente subentrato in data 31/3/1996 della L. n. 341 del 1995, ex art. 22, nella titolarità dell’opera infrastrutturale per la quale il terreno era stato occupato.

2. Con il motivo di ricorso incidentale, proposto ex art. 360 c.p.c., n. 3, la ricorrente incidentale Città Metropolitana di Napoli denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione alla L. n. 144 del 1999, art. 22, D.Lgs. n. 354 del 1999, art. 4, comma 1 e al D.M. 4 novembre 1994, con riferimento alla ritenuta previsione dell’onere di rimborso a carico dello Stato per le sole opere acquedottistiche, con esclusione delle altre opere infrastrutturali.

In via subordinata la Città Metropolitana di Napoli propone la questione di legittimità costituzionale della L. 17 maggio 1999, n. 144, art. 42, con riferimento agli artt. 3, 97, 119 e 128 vecchio testo – Cost. nella parte in cui limiterebbero l’accollo in capo allo Stato degli oneri del contenzioso ex lege n. 219 del 1981, solo ai trasferimenti di opere successivi alla sua entrata in vigore e limitatamente alle opere acquedottistiche, con esclusione delle opere precedentemente trasferite agli entri locali D.L. 23 giugno 1995, n. 244, ex art. 22, comma 2, convertito in L. 8 agosto 1995, n. 341.

Con il motivo di ricorso incidentale condizionato, proposto ex art. 360 c.p.c., n. 3, la ricorrente incidentale Città Metropolitana di Napoli denuncia altresì violazione o falsa applicazione di legge in relazione alla L. n. 144 del 1999, art. 42, comma 3, art. 6 della Convenzione intercorsa con il Consorzio e degli artt. 1362 c.c. e segg..

L’appello incidentale condizionato con cui la Provincia aveva richiesto l’esclusione dal proprio eventuale onere di rimborso degli oneri conseguenti a condotte illecite del Consorzio Consafrag, o comunque contrarie ai principi fissati dalla Convenzione (come l’indennità per occupazione illegittima e gli accessori del credito maturati per inerzia nell’effettuazione dei pagamenti), era rimasto assorbito per effetto del rigetto dell’appello principale della PCM in punto titolarità passiva dell’obbligazione.

3. Con il motivo di ricorso incidentale, proposto ex art. 360 c.p.c., n. 3, il Consorzio Consafrag denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli artt. 8 e 20 della Convenzione sottoscritta dal Consorzio e della L. n. 219 del 1981, artt. 80 e 81.

Il Giudice di primo grado aveva incluso nell’obbligo di rimborso anche gli interessi legali, in quanto era stata disposta la restituzione del fondo alla D.N., adempimento che non era stato facile per il Consorzio.

4. Appare opportuno procedere a una breve sintesi del contenuto della sentenza impugnata.

Il Tribunale di Napoli, occupandosi della richiesta di rimborso proposta dal Consorzio Consafrag, concessionario ex lege dei lavori di ristrutturazione della (OMISSIS), quanto alle somme da esso dovute alla signora D.N. per l’occupazione, legittima e illegittima, di un terreno di sua proprietà, realizzate prima del trasferimento alla Provincia della predetta circumvallazione, aveva ritenuto che fra gli oneri del contenzioso accollati allo Stato dovessero includersi tutti gli oneri scaturenti da controversie traenti origine dalla realizzazione di tutte le “opere infrastrutturali”, e non solo di quella particolare categoria di “opere infrastrutturali” costituita da quelle “acquedottistiche”.

Di conseguenza la domanda del Consafrag è stata accolta nei confronti della PCM e rigettata nei confronti della Provincia.

La Corte partenopea è andata di contrario avviso rispetto al Tribunale e ha desunto dall’analisi della normativa di settore la conseguenza che l’accollo a carico dello Stato fosse stato limitato agli oneri relativi al contenzioso inerente alle sole “opere infrastrutturali acquedottistiche”, agli alloggi non trasferiti e relative opere di urbanizzazione, e non a tutte le opere infrastrutturali, come la circonvallazione.

Escluso così l’accollo, la Corte di appello ha però negato che l’onere relativo al contenzioso in questione potesse essere stato assunto a carico della Provincia, alla quale con ordinanza n. 2233/EST del 29/3/1996 era stata trasferita l’infrastruttura in questione (circumvallazione esterna di Napoli); ciò perchè le somme de quibus (dovute alla sig.ra D.N. a titolo di indennità di occupazione legittima per il periodo 27/5/1987-24/6/1993 e di risarcimento danni per occupazione illegittima per il periodo dal 25/6/1993 al 30/5/1995) si riferivano a un fondo restituito alla proprietaria perchè non più necessario alla realizzazione dell’opera pubblica per la cui realizzazione era stato occupato e quindi non inglobato nella opera pubblica infrastrutturale trasferita alla amministrazione provinciale.

Poichè il subentro dell’amministrazione locale presupponeva il trasferimento delle opere e la vicenda inerente l’occupazione era stata definita anteriormente al trasferimento con la consegna dei beni doveva essere esclusa la responsabilità della Provincia.

La fattispecie doveva quindi essere regolata alla luce della Convenzione del 9/12/1981 intercorsa fra il Presidente della Regione Campania, quale Commissario del Governo, e il Consafrag,che aveva attribuito al Consorzio ampi poteri pubblicistici quale titolare del rapporto espropriativo e il cui art. 20 prevedeva il rimborso degli oneri sostenuti dal concessionario da parte del concedente.

Di conseguenza, la Corte napoletana ha rigettato i primi due motivi dell’appello principale della PCM, suffragando il decisum di primo grado con diversa motivazione.

La Corte ha invece accolto il terzo motivo di appello della PCM, escludendo in base alle regole fissate dalla convenzione il rimborso degli interessi legali e delle spese di lite di cui punti 1) e 2) del dispositivo della sentenza 391/2006 della Corte di appello di Napoli.

5. La ricorrente principale, dopo aver riportato buona parte del testo della sentenza impugnata e dato ampiamente atto della condivisione da parte della Corte napoletana degli assunti portanti del suo appello in tema di inesistenza dell’accollo in capo allo Stato degli oneri relativi alle “opere infrastrutturali non acquedottistiche”, critica la sentenza impugnata, addebitandole errore logico e contraddizione laddove aveva valutato la riconducibilità della titolarità passiva dell’obbligazione in virtù del trasferimento dei rapporti giuridici relativi all’opera infrastrutturale, trasferimento che non avrebbe mai potuto esserci perchè lo Stato non si era accollato alcun onere derivante dal contenzioso relativo alle opere infrastrutturali, salvo quello inerente le opere acquedottistiche.

Nessuna successione nella titolarità degli oneri poteva esservi tra Stato e Provincia, prosegue la ricorrente, perchè lo Stato ne era privo e gli oneri incombevano sulla Provincia quale titolare della opera infrastrutturale per la cui realizzazione il terreno era stato occupato.

La circostanza della restituzione del terreno alla proprietaria non incideva sulla titolarità degli oneri derivanti dal contenzioso perchè tali oneri non si sarebbero potuti trasferire dallo Stato alla Provincia in seguito al subentro nell’opera infrastrutturale ma gravano sempre sull’Ente destinatario dell’opera pubblica.

6. Il motivo illustrato è inammissibile perchè non affronta e non confuta la ragione fondamentale posta a base della decisione impugnata.

La ricorrente dapprima ribadisce, superfluamente, la correttezza del ragionamento della Corte nel percorso argomentativo condiviso con il suo atto di appello (in punto esclusione dell’accollo statale degli oneri relativi alle opere infrastrutturali non acquedottistiche), per vero in contrasto con un precedente giurisprudenziale di questa Corte (Sez. 1, n. 12381 del 17/05/2017, Rv. 646578-01).

La ricorrente, dopo il primo inutile assunto, adesivo al decisum, non indica tuttavia la violazione o falsa applicazione di legge commessa dalla Corte di appello nell’attribuire rilievo all’elemento, pacifico ed essenziale, della restituzione del terreno alla proprietaria, prima del trasferimento dell’opera infrastrutturale alla Provincia, del mancato inglobamento del terreno nell’opera pubblica trasferita e nel collegamento imprescindibile ravvisato dalla sentenza impugnata tra il trasferimento dell’opera all’Ente locale e il subentro negli oneri in capo all’Ente a cui il bene è stato attribuito.

Ed ancora: manca nel motivo di ricorso qualsiasi considerazione critica idonea a confutare la ragione essenziale della responsabilità statale, ravvisata dalla Corte nelle clausole della convenzione del 1981 fra il Consorzio concessionario e il Commissario del Governo.

Il motivo quindi appare inammissibile perchè non pertinente e defocalizzato rispetto alla ratio decidendi.

7. Entrambi i motivi del ricorso incidentale proposto dalla Città Metropolitana di Napoli rimangono assorbiti per effetto della dichiarazione di inammissibilità del ricorso principale, anche se solo il secondo motivo è stato proposto in via condizionata.

La Città metropolitana non ha infatti – e comunque non ha prospettato – alcun interesse apprezzabile a veder dichiarato il proprio difetto di legittimazione passiva, o meglio di titolarità passiva del rapporto oggetto di controversia, per una ragione differente rispetto a quella ritenuta nella sentenza impugnata.

Nella giurisprudenza di questa Corte è ormai affermato il principio che le parti hanno la facoltà, per effetto del principio dispositivo, di disporre dell’ordine logico delle questioni poste, salvo che queste non siano rilevabili d’ufficio, e, quindi, possono condizionare l’appello incidentale all’accoglimento di quello principale concernente il merito della causa, ancorchè, con l’impugnazione incidentale, ripropongano una questione di carattere pregiudiziale o preliminare (di rito o di merito), giacchè, se l’appello principale, che deve essere sottoposto ad un preventivo esame, risultasse totalmente infondato, l’appellante incidentale non avrebbe più interesse a che il proprio gravame fosse deciso, poichè il suo eventuale esito positivo non potrebbe portare ad un risultato a lui più favorevole relativamente all’oggetto della controversia (Sez. 2, n. 5134 del 21/02/2019, Rv. 652759-01).

In ordine alla proposizione di ricorso incidentale condizionato su questione preliminare si è ormai delineato un consolidato orientamento giurisprudenziale, secondo cui, alla stregua del principio costituzionale della ragionevole durata del processo, il cui fine primario è la realizzazione del diritto delle parti ad ottenere risposta nel merito, il ricorso incidentale proposto dalla parte totalmente vittoriosa nel giudizio di merito, che investa questioni pregiudiziali di rito, ivi comprese quelle attinenti alla giurisdizione, o preliminari di merito, ha natura di ricorso condizionato, indipendentemente da ogni espressa indicazione di parte, e deve essere esaminato con priorità solo se le questioni pregiudiziali di rito o preliminari di merito, rilevabili d’ufficio, non siano state oggetto di decisione esplicita o implicita da parte del giudice di merito. Qualora, invece, sia intervenuta detta decisione, tale ricorso incidentale va esaminato dalla Corte di Cassazione solo in presenza dell’attualità dell’interesse, sussistente unicamente nell’ipotesi della fondatezza del ricorso principale (Sez. 3, n. 6138 del 14/03/2018, Rv. 648420 01; Sez. 1, n. 4619 del 06/03/2015, Rv. 634674-01; Sez. U, n. 7381 del 25/03/2013, Rv. 625558-01; Sez. U, n. 5456 del 06/03/2009, Rv. 606973-01).

8. Con il motivo di ricorso incidentale il Consafrag impugna la decisione negativa della Corte di appello, in punto rimborso di interessi legali e spese processuali assumendo che il verbale di presa di possesso del terreno della D.N. redatto il 27/4/19897 era stato negativo per la “reticenza” (termine che pare usato impropriamente per riluttanza o renitenza) della proprietaria e del suo conduttore a permetterla, in presenza di ricorso al TAR della D.N. che aveva indotto il CIPE a rinunciare alla realizzazione dell’opera, tanto che la restituzione del fondo in data 24/6/1993 fu meramente formale, poichè il fondo non era mai stato occupato per l’opposizione e la “reticenza” del proprietario.

Il motivo sul punto è palesemente inammissibile sia perchè privo di autosufficienza nel suo riferirsi ad atti e documenti non trascritti, nè indicati nella loro collocazione negli atti processuali; sia perchè del tutto eccentrico e fuori fuoco rispetto alla ratio decidendi; sia infine perchè inconferente rispetto alla questione oggetto di impugnazione, visto che il Consorzio sembrerebbe voler ridiscutere la debenza delle somme oggetto di condanna da parte della Corte di Napoli nel contenzioso con la D.N. sulla cui base, per giunta, ha agito in giudizio per ottenere manleva dalla PCM e dalla Provincia di Napoli.

Le difficoltà e le problematiche gestionali e operative segnalate alle pagine 12 e 13 del controricorso con ricorso incidentale del Consorzio, peraltro del tutto genericamente e senza alcun riferimento agli atti processuali e alle deduzioni difensive del giudizio di merito, appaiono parimenti inconferenti e inammissibili.

Priva di alcuna reale valenza critica rispetto alla decisione di appello impugnata appare l’argomentazione di pag. 13 del controricorso con ricorso incidentale del Consorzio circa le condivise ragioni della sentenza di primo grado 10009/2012, peraltro neppur precisamente indicate.

Il Consafrag riporta poi nelle pagine 14 e 15 il contenuto degli artt. 8 e 20 della Convenzione senza svolgere alcuna argomentazione critica ma solo per addebitare alla Corte di appello un errore, non meglio precisato nella disposta riforma della sentenza di primo grado.

Il ricorso incidentale deve quindi essere dichiarato inammissibile.

9. La dichiarazione di inammissibilità sia del ricorso principale della PCM, sia di quello incidentale del Consorzio, giustifica, per soccombenza reciproca, la compensazione delle spese processuali fra PCM e Consorzio.

La ricorrente dovrà invece rifondere alla Città Metropolitana, i cui motivi di ricorso incidentale sono rimasti invece assorbiti, le spese del grado.

P.Q.M.

La Corte

dichiara inammissibile il ricorso principale proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Commissario Straordinario del Governo per la liquidazione delle attività di cui al titolo VII della L. 14 maggio 1981, n. 219 e il ricorso incidentale proposto dal Consorzio Consafrag e dichiara assorbiti il ricorso incidentale e incidentale condizionato proposto dalla Città Metropolitana di Napoli;

dichiara compensate le spese processuali tra Presidenza del Consiglio dei Ministri – Commissario Straordinario del Governo per la liquidazione delle attività di cui al titolo VII della L. 14 maggio 1981, n. 219 e Consorzio Consafrag;

condanna la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Commissario Straordinario del Governo al pagamento delle spese in favore della controricorrente Città Metropolitana di Napoli, liquidate nella somma di Euro 7.000,00 per compensi, Euro 200,00 per esposti, 15% rimborso spese generali, oltre accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente principale e del ricorrente incidentale Consorzio Consafrag, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, ove dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Prima Civile, il 18 settembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 13 ottobre 2020

 

 

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