Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 21988 del 24/10/2011

Cassazione civile sez. III, 24/10/2011, (ud. 23/09/2011, dep. 24/10/2011), n.21988

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TERZA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. FINOCCHIARO Mario – Presidente –

Dott. CARLEO Giovanni – Consigliere –

Dott. VIVALDI Roberta – Consigliere –

Dott. AMENDOLA Adelaide – rel. Consigliere –

Dott. D’AMICO Paolo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

R.F. (OMISSIS), elettivamente domiciliato in ROMA,

VIA PIETRO BORSIERI 13, presso lo studio dell’avvocato GIALLOMBARDO

ARTURO, che lo rappresenta e difende, giusto mandato in atti;

– ricorrente –

contro

E.N.P.A.F. – ENTE NAZIONALE DI PREVIDENZA ED ASSISTISTENZA FARMACISTI

(OMISSIS), in persona del Presidente, Dr. C.E.,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA CRESCENZIO 58, presso lo

studio dell’avvocato DEL BUFALO MARIA LUISA, che lo rappresenta e

difende, con procura speciale del dott. Giovanni FLORIDI, Notaio in

Roma, del 17 maggio 2004, rep. n. 10415;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 5044/2005 della CORTE D’APPELLO di ROMA,

depositata il 05/01/2006; R.G.N. 5633/2004;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

23/09/2011 dal Consigliere Dott. ADELAIDE AMENDOLA;

udito l’Avvocato DEL BUFALO MARIA;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

RUSSO Rosario Giovanni che ha concluso per l’inammissibilità del

controricorso, accoglimento dei primi due motivi del ricorso, in

subordine rilevanza e non manifesta infondatezza questione

legittimità costituzionale sollevata da parte ricorrente della L. n.

243 del 2004, art. 138 in ulteriore subordine, accoglimento del 3

motivo di ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

I fatti di causa rilevanti ai fini della decisione del ricorso possono così ricostruirsi sulla base della sentenza impugnata.

Con citazione notificata il 10 maggio 2002 l’ENPAF – Ente Nazionale di Previdenza e Assistenza Farmacisti – intimò a R.F. sfratto per finita locazione, contestualmente citandolo per la convalida.

Espose di essere proprietario di un immobile sito in (OMISSIS), condotto in locazione, a uso abitativo, dal R. il quale, ricevuta regolare disdetta, non aveva accettato di concludere un nuovo contratto.

Costituitosi, il convenuto si oppose alla convalida, segnatamente deducendo che egli aveva manifestato la volontà di acquistare la proprietà dell’immobile nei termini di cui al D.Lgs. 16 febbraio 1996, n. 104 e alla L. 23 novembre 2001, n. 410.

Chiusa la prima fase del procedimento con diniego dei provvedimenti sommari, al giudizio venne riunito quello introdotto dal R. con citazione notificata il 17 ottobre 2002 al fine di sentir dichiarare l’avvenuto trasferimento del cespite in suo favore, in applicazione della normativa innanzi menzionata, ovvero, in subordine, al fine di sentir pronunciare sentenza ex art. 2932 cod. civ., di esecuzione in forma specifica dell’obbligo di concludere il contratto.

Con sentenza del 18 marzo 2004 il giudice adito dichiarò cessato per finita locazione al 30 novembre 2001 il contratto in corse tra le parti condannando, per l’effetto, parte resistente al rilascio dell’immobile; rigettò le domande proposte dal conduttore.

Il gravame proposto dal R. avverso detta pronuncia è stato respinto dalla Corte d’appello di Roma in data 22 novembre 2005/5 gennaio 2006.

In motivazione ha osservato il decidente che, contrariamente all’opinione dell’impugnante, il D.Lgs. 16 febbraio 1996, n. 104, non attribuiva al conduttore l’invocato diritto potestativo di opzione- prelazione per il solo fatto dell’appartenenza dell’immobile locato all’ente al momento della sua entrata in vigore. La richiamata normativa prevedeva infatti una fattispecie a formazione progressiva che iniziava con la ricognizione del patrimonio immobiliare secondo i criteri fissati dal Ministro del lavoro e della Previdenza Sociale e terminava con la inclusione del cespite nei piani di cessione definitivamente approvati. Sotto la vigenza di tale disciplina, l’Ente, che all’epoca vi era certamente soggetto, in ragione della sua natura pubblicistica, aveva individuato i beni da dismettere.

Sennonchè l’immobile in contestazione non era compreso nè nel programma di dismissione ordinaria del 25% del patrimonio immobiliare, nè nei successivi programmi straordinari di cessione, mentre nessun diritto all’acquisto poteva insorgere dalle attività dell’Istituto volte a sondare la propensione all’acquisto degli inquilini e quindi poste in essere a fini sostanzialmente istruttori.

Irrilevanti erano poi sia il disposto del D.Lgs. n. 509 del 1994, art. 1, comma 2, a tenor del quale gli enti privatizzati restavano titolari di tutti i rapporti attivi e passivi dei corrispondenti enti previdenziali e dei rispettivi patrimoni, non essendo insorto alcun vincolo giuridico tra le parti avente ad oggetto la cessione dell’immobile in data antecedente alla privatizzazione; sia il disposto del D.L. n. 351 del 2001, art. 3, commi 10 e 11, che regolamentava le procedure di dismissione non definite per mancanza del provvedimento conclusivo, ma che era applicabile ai soli immobili di proprietà degli enti ancora pubblici al momento della sua entrata in vigore. Non a caso del resto il legislatore era, in parte qua, intervenuto con la norma di interpretazione autentica racchiusa nella L. 23 agosto 2004, n. 243, art. 1, comma 38, secondo cui il D.Lgs. 16 febbraio 1996, n. 104, art. 1, comma 1, si interpreta nel senso che la disciplina afferente alla gestione dei beni, alle forme del trasferimento della proprietà degli stessi e alle forme di realizzazione di nuovi investimenti immobiliari contenuta nel medesimo decreto legislativo, non si applica agli enti privatizzati ai sensi del D.Lgs. 30 giugno 1994, n. 509, ancorchè la trasformazione in persona giuridica di diritto privato sia intervenuta successivamente alla data di entrata in vigore del medesimo D.Lgs. n. 104 del 1996.

La Corte territoriale ha altresì ritenuto insussistenti i presupposti per l’applicazione dell’art. 2932 cod. civ., e per l’affermazione della responsabilità precontrattuale dell’Ente, non essendo stato l’immobile de quo inserito in un piano di dismissione nè essendo stato lo stesso specificamente offerto in vendita al conduttore.

Per la cassazione di tale decisione ricorre ora R.F., formulando tre motivi. Resiste con controricorso l’ENPAF. Entrambe le parti hanno depositato memoria.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1.1 Il ricorrente, svolte articolate argomentazioni in ordine alla illegittimità costituzionale della L. n. 243 del 2004, art. 1, comma 38, denuncia, col primo motivo, violazione delle norme sulla dismissione del patrimonio immobiliare degli enti pubblici, degli artt. 1326, 1329, 1331, 1336, 1341 e 1342 cod. civ., nonchè vizi motivazionali. Sostiene che la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del D.Lgs. 16 febbraio 1996, n. 104 integrava una vera e propria proposta irrevocabile, una tipica OPA, vincolante per i nove enti previdenziali – tra cui l’ENPAF – ai quali la normativa era riferita.

Questi non avevano del resto un mera facoltà di dismettere, ma erano obbligati a farlo. Conseguentemente il diritto all’acquisto si era definitivamente consolidato in capo a quegli inquilini che, prima del 31 ottobre 2001, avevano manifestato a mezzo lettera raccomandata la volontà di acquisto. Non a caso la L. n. 410 del 2001, art. 3 soppresso dalla L. 24 novembre 2003, n. 326, ma reintrodotto dall’art. 68 bis della finanziaria del 2003, stabiliva che i beni immobili degli enti previdenziali pubblici diversi da quelli di cui al comma 10 e da quelli di pregio, non venduti alla data del 31 ottobre 2001 e per i quali i conduttori, in assenza di offerta in opzione, avessero manifestato volontà di acquisto entro il 31 ottobre 2001, dovevano essere alienati al prezzo e alle condizioni determinati in base alla normativa vigente alla data della predetta manifestazione di volontà. In tale contesto l’ENPAF, comunicata la volontà di alienare il proprio patrimonio immobiliare ai competenti organi ministeriali e agli inquilini, non poteva poi attuare una dismissione solo parziale.

1.2 Con il secondo mezzo l’impugnante lamenta violazione dell’art. 2932 cod. civ., in relazione alle L. n. 104 del 1996, L. n. 140 del 1997 e L. n. 410 del 2001, nonchè contraddittorietà della motivazione.

Le critiche hanno ad oggetto la ritenuta insussistenza dei presupposti per l’applicazione della tutela di cui alla norma codicistica menzionata, laddove l’inserimento dell’immobile in contestazione, di cui il R. era pacificamente conduttore, nei piani di dismissione legale era specificamente previsto e regolamentato dalla legge; l’ente aveva formulato una vera e propria proposta di acquisto, prontamente accettata dall’inquilino; il contratto doveva pertanto considerarsi già concluso, anche ai fini della determinazione del prezzo.

1.3 Con il terzo motivo si deduce violazione degli artt. 1337 e 1338 cod. civ. nonchè vizi motivazionali. Oggetto della censura è la negativa valutazione del giudice di merito in ordine alla ricorrenza dei presupposti per potere affermare la responsabilità precontrattuale dell’ENPAF, valutazione motivata sull’assunto che le trattative tra le parti non erano giunte, per serietà e concludenza, a uno stadio tale da ingenerare nella controparte un affidamento nella stipula del contratto.

2 I tre motivi, che si prestano a essere esaminati congiuntamente, in quanto intrinsecamente connessi, sono infondati, ancorchè la motivazione della sentenza impugnata debba, in taluni punti, essere integrata e corretta, ex art. 384 c.p.c., u.c..

Pacifico che l’immobile occupato dal R. non è mai stato inserito in alcun programma di dismissione, nè ordinario, nè straordinario – quello ordinario, riguardante il 25% del patrimonio dell’ente, approvato con delibera del Consiglio di amministrazione in data 30 settembre 1999; quelli straordinari, formulati dal Ministro del Lavoro e della Previdenza Sociale, di concerto con il Ministro dell’Economia, con i decreti del 16 marzo, del 27 settembre e del 26 ottobre 2000 – l’assunto di fondo intorno al quale ruotano le argomentazioni critiche del ricorrente è la pretesa conformazione del sistema delle dismissioni secondo gli schemi non già di procedure di carattere volontario e negoziale, ancorchè normativamente condizionate (alla stregua dell’antico brocardo:

quamvis si liberus essem noluissem, tamen coactus volui), ma di una proposta irrevocabile (una tipica OPA: così testualmente a pagina 18 del ricorso), proposta operata direttamente dalla legge e forzosamente riferibile, in chiave ablativa, agli enti previdenziali pubblici obbligati a dismettere il loro patrimonio immobiliare.

Per la verità, siffatta ricostruzione della portata precettiva delle norme sulla dismissione e, in particolare, della portata dei diritti e degli obblighi dalle stesse nascenti a carico degli enti pubblici che ne sono destinatari (si tralascia per il momento di affrontare il problema dell’incidenza della privatizzazione sulla loro tenuta), è stata enunciata e fatta propria dal Consiglio di Stato nell’esercizio delle sue funzioni consultive: in un parere formulato in relazione a un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da taluni conduttori di immobili di proprietà dell’Ente Nazionale di Previdenza e Assistenza dei Farmacisti, il Consiglio ebbe invero ad affermare che, decorso il termine di cinque anni previsto dal D.Lgs. 16 febbraio 1996, n. 104, qualora gli enti previdenziali nè avessero verificato se un immobile rientrava o meno tra quelli di cui all’art. 1, comma 3, della medesima fonte, nè avevano optato per forme di dismissione diverse dalla vendita, sussisteva un vero e proprio obbligo giuridico a vendere anche gli immobili non ancora inseriti nei piani di dismissione, e uno speculare diritto soggettivo dei conduttori a esercitare la prelazione, a fronte di una proposta irrevocabile, ex art. 1329 cod. civ. contenuta nella legge stessa, quale effetto immediato e diretto del vincolo alla dismissione (confr. Cons. St., sez. 2^, 18 giugno 2003).

3. In una prospettiva radicalmente diversa, e anzi opposta, questa Corte, ragionando con riferimento ad analoghe pretese avanzate dagli inquilini di immobili facenti parte del patrimonio della CONSAP – Concessionaria Servizi Assicurativi Pubblici s.p.a. – L. n. 662 del 1996, ex art. 3, comma 109, lett. a),ha invece statuito che il diritto di prelazione riconosciuto dalle relative disposizioni ai conduttori – con annessa riduzione premiale del 30% del prezzo di mercato – era concretamente esercitatile solo quando l’ente aveva validamente ed adeguatamente manifestato la specifica volontà (…) di porre in vendita gli immobili, in attuazione dal dettato normativo, conseguentemente escludendo la sussistenza di un autonomo diritto potestativo dei conduttori di acquistare gli immobili condotti in locazione indipendentemente da una effettiva proposta di alienazione, e cioè da una negoziale determinazione dell’Ente di cedere l’immobile, secondo gli schemi del contratto imposto di cui agli artt. 1679 e 2597 cod. civ. (confr. Cass. civ. 26 maggio 2008, n. 13560).

4 A quest’ultimo orientamento il collegio ritiene di aderire. E’ sufficiente al riguardo considerare che la configurazione in termini di OPA dell’obbligo di dismettere il patrimonio immobiliare, non solo non ha alcuna base normativa, ma è in insanabile contrasto con la disciplina del procedimento di alienazione: posto, invero, che tale asserita e del tutto peculiare offerta pubblica di acquisto sarebbe stata lanciata tout court dal legislatore, in nome e per conto degli enti proprietari, la natura giuridica degli atti di dismissione ne sarebbe completamente stravolta. In particolare essi, cancellato ogni carattere negoziale, sarebbero arbitrariamente trasformati in anomale e asistematiche procedure ablative.

Nè è vero che il D.L. 25 settembre 2001, n. 351, art. 3, comma 20, convertito nella L. 23 novembre 2001, n. 410 (da intendersi in ogni caso riferito, per quanto di qui a poco si dirà, ai soli immobili di proprietà degli enti ancora pubblici, al momento della sua entrata in vigore), prevede un procedura di acquisto anche per i cespiti non offerti in opzione dal soggetto proprietario. La norma si limita infatti semplicemente a stabilire le condizioni alle quali dovranno essere vendute le unità per le quali i conduttori abbiano manifestato la volontà di acquisto entro il 31 ottobre 2001 a mezzo lettera raccomandata con avviso di ricevimento, stabilendo che le stesse saranno vendute al prezzo e alle condizioni determinati in base alla normativa vigente alla data della predetta manifestazione di volontà di acquisto. 5 Non è poi superfluo evidenziare, sotto altro, concorrente profilo, e con specifico riferimento alla vexata quaestio della incidenza della privatizzazione dell’ENPAF sull’obbligo di alienare il patrimonio immobiliare, legislativamente sancito allorchè esso aveva natura di ente pubblico, che il riconosciuto carattere innovativo, piuttosto che interpretativo, della L. 23 agosto 2004, n. 243, art. 3, comma 38, innanzi riportato (confr. Cass. civ. 18 maggio 2010, n. 12114; Cass. civ. 17 maggio 2010, n. 11939; Cass. civ. se2:. un. 20 settembre 2006, n, 20322), non risolve affatto il nodo giuridico di fondo della sopravvivenza, alla privatizzazione dell’Ente, di quell’obbligo, privatizzazione scandita dai provvedimenti del 28 giugno 2000 e conclusasi con l’emanazione del D.M. 7 novembre 2000 (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 23 novembre successivo). Contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, tale questione non è stata affatto affrontata – e tanto meno positivamente risolta – nè dal Consiglio di Stato, nella sentenza n. 3268 del 2003, nè dalle sezioni unite di questa Corte, nella sentenza 20 settembre 2006, n. 20322. Ciò di cui si discusse in quelle occasioni fu invero la tenuta dell’originaria individuazione degli immobili dell’ENPAF da alienare, fatta con i decreti ministeriali del 16 marzo e del 27 settembre 2000, al mutamento della normativa sulle dismissioni del patrimonio immobiliare degli enti pubblici, attuato dal D.L. 25 settembre 2001, n. 351, convertito nella L. 23 novembre 2001, n. 410. L’ENPAF sosteneva infatti che, essendosi esso all’epoca già trasformato in fondazione, lo ius superveniens – che aveva completamente ridisegnato la disciplina della materia – aveva anche implicitamente abrogato la precedente legislazione, con conseguente sopravvenuta illegittimità dei menzionati decreti e blocco delle cessioni. Ma la tesi fu disattesa dal Consiglio di Stato, sull’assunto che il nuovo programma non determinava certo l’implicita caducazione di quello avviato sulla base della normativa precedente.

A loro volta, le sezioni unite di questa Corte, decidendo sul ricorso per motivi inerenti alla giurisdizione, singolarmente proposto dal medesimo Ente che aveva a suo tempo adito il giudice amministrativo al fine di sentir dichiarare l’illegittimità dei decreti in data 16 marzo e 27 settembre 2000, hanno sì escluso il carattere interpretativo della L. 23 agosto 2004, n. 243, art. 1, comma 38, conseguentemente sancendone l’irrilevanza ai fini della giurisdizione in ragione dell’art. 5 cod. proc. civ., e cioè l’inidoneità a incidere sulla devoluzione al giudice amministrativo della cognizione dei denunciati vizi dei decreti ministeriali impugnati dall’ENPAF, ma hanno altresì riconosciuto, sia pure in chiave problematica, la rilevanza della disposizione, nel senso che essa, per gli immobili già individuati, a tal fine, ma non ancora dismessi, possa in ipotesi valere ad arrestare il processo di dismissione, ancorchè iniziato sulla base degli atti impugnati, che il giudice amministrativo ha riconosciuto immuni dai denunciati vizi di violazione di legge ed eccesso di potere (confr. Cass. civ. sez, un. 20 settembre 2006, n. 20322).

6 In realtà, nessun ruolo può giocare, ai fini dell’affermazione della perdurante sussistenza di un obbligo dell’ENPAF di dismettere il patrimonio immobiliare, e men che mai ai fini del riconoscimento di posizioni soggettive immediatamente giustiziabili, il tenore del D.Lgs. 30 giugno 1994, n. 509, art. 1, comma 2, in base al quale gli enti trasformati continuano a sussistere come enti senza scopo di lucro e assumono la personalità giuridica di diritto privato, ai sensi degli art. 12 c.c. e segg. e secondo le disposizioni di cui al presente decreto, rimanendo titolari di tutti i rapporti attivi e passivi dei corrispondenti enti previdenziali e dei rispettivi patrimoni. E’ infatti a dir poco ovvio che la vicenda successoria non può che riguardare situazioni già consolidate, non già mere aspettative, prive di giuridica consistenza, di talchè il senso della norma è che tutto quanto era dovuto dall’ente e all’ente prima della privatizzazione, in termini tali da potere essere giudizialmente azionato, è dovuto dall’ente e all’ente dopo la sua trasformazione.

Ma, se cosi è, la risposta alle pretese azionate torna a radicarsi nella già affermata insussistenza di un autonomo diritto potestativo dei conduttori di acquistare gli immobili condotti in locazione indipendentemente da una effettiva proposta di alienazione, e cioè da una negoziale determinazione dell’Ente di cedere l’immobile.

7. Neppure possono condividersi le critiche, svolte soprattutto nel secondo motivo, volte a contestare la negativa valutazione, in termini di proposta di alienazione, e della lettera in data 13 maggio 1998, e di quella in data 5 novembre 1999, inviate dall’ENPAF a tutti gli inquilini. L’impossibilità di qualificare sia l’uno che l’altro atto come offerta giuridicamente impegnativa deriva, secondo il motivato convincimento del giudice di merito, dalla mancanza, in essi, della manifestazione della volontà di vendere: nell’una, infatti, l’ente precisò di voler procedere a una indagine conoscitiva sulla propensione all’acquisto degli inquilini, al fine di valutare la possibilità di predisporre un piano di dismissione;

nell’altra dichiarò che, nella relativa procedura, si sarebbe attenuto alle direttive del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale. In tale contesto, anche a prescindere da ogni rilievo in ordine alla compiuta ottemperanza all’onere dell’autosufficienza – non essendo, a tacer d’altro, riportato il testo integrale della lettera di accettazione del conduttore – le censure sono in primo luogo resistite dal principio, assolutamente consolidato nella giurisprudenza di questa Corte, e dal quale non v’è ragione di discostarsi, secondo cui: a) l’interpretazione del contratto e, in genere, degli atti di autonomia privata, costituisce attività riservata al giudice di merito, censurabile in sede di legittimità soltanto per violazione dei criteri legali di ermeneutica contrattuale ovvero per vizi di motivazione; b) il motivo di ricorso con il quale si sostenga il malgoverno delle regole interpretative deve contenere non solo l’astratto riferimento agli articoli del codice che le sanciscono, ma altresì la specificazione dei canoni in concreto violati; c) va altresì in ogni caso precisato il modo in cui il giudice se ne è discostato e, quindi, le distorsioni che in concreto ha prodotto la denunciata violazione (confr. Cass. civ. 3 febbraio 2009, n. 2602; Cass. civ. 6 febbraio 2007, n. 2560; Cass. civ., 22 febbraio 2007, n. 4178).

9 Deriva da quanto sin qui detto che, pur con le esplicitate rettifiche e integrazioni motivazionali, la sentenza impugnata resiste alle critiche formulate dal ricorrente. Peraltro al rigetto del ricorso non può seguire la condanna dell’impugnante al pagamento delle spese processuali, perchè il controricorso, sottoscritto da un difensore privo di procura speciale, rilasciata dopo la pubblicazione della sentenza ex adverso impugnata, è inammissibile, in base al comb. disp. degli artt. 370 c.p.c., comma 2, e dell’art. 365 cod. proc. civ.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso. Nulla spese.

Così deciso in Roma, il 23 settembre 2011.

Depositato in Cancelleria il 24 ottobre 2011

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