Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 21976 del 21/09/2017

Cassazione civile, sez. un., 21/09/2017, (ud. 04/07/2017, dep.21/09/2017),  n. 21976

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. AMOROSO Giovanni – Primo Presidente f.f. –

Dott. DI CERBO Vincenzo – Presidente di sez. –

Dott. CRISTIANO Magda – Consigliere –

Dott. MANNA Antonio – Consigliere –

Dott. TRIA Lucia – Consigliere –

Dott. LOMBARDO Luigi Giovanni – rel. Consigliere –

Dott. FRASCA Raffaele – Consigliere –

Dott. BARRECA Giuseppina Luciana – Consigliere –

Dott. PERRINO Angelina Maria – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 18496-2016 proposto da:

P.A., S.A.A., elettivamente domiciliati in

Roma, Circonvallazione Trionfale 34, presso lo studio dell’avvocato

Rodolfo Franco, rappresentati e difesi dall’avvocato Gaetano La

Milza;

– ricorrenti –

contro

SOCIETA’ ITALIANA PER CONDOTTE D’ACQUA S.P.A., in persona del legale

rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA

ARCHIMEDE 97, presso lo studio dell’avvocato LEOPOLDO DE MEDICI,

rappresentata e difesa dall’avvocato ROSAMARIA PETRELLA;

– resistente –

contro

CONSORZIO IRICAV UNO – CONSORZIO IRI PER L’ALTA VELOCITA’, UNIPOLSAI

ASSICURAZIONI S.P.A. – DIVISIONE SASA, CALCESTRUZZI S.P.A.;

– intimati –

per la risoluzione del conflitto di giurisdizione tra le sentenze nn.

1927/2004 del TRIBUNALE DI S. MARIA CAPUA VETERE depositata il

20/07/2004 e la n. 1046/2012 del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

DELLA CAMPANIA depositata il 28/02/2012;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

04/07/2017 dal Consigliere LUIGI GIOVANNI LOMBARDO;

Udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore

Generale CAPASSO Lucio, che ha concluso per la declaratoria della

giurisdizione del giudice ordinario;

Uditi gli Avvocati Gaetano La Milza e Rosamaria Petrella.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. – P.A. e S.A.A. – proprietari di un fondo agricolo posto a confine con la linea ferroviaria nel Comune di Calvi Risorta (CE) – convennero in giudizio, dinanzi al Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, il Consorzio IRICAV Uno (concessionario delle Ferrovie dello Stato). Lamentarono che, a seguito dei lavori eseguiti per la costruzione della linea ad alta velocità (OMISSIS), il loro fondo era stato gravemente danneggiato dal personale del Consorzio convenuto, che vi aveva abbandonato materiale di risulta e di scarico che aveva anche ostruito i fossi di scolo, tanto che il terreno si era trasformato in una palude intrisa di materiali nocivi, con danni irreparabili per il terreno e le coltivazioni. Chiesero, pertanto, la condanna del Consorzio al risarcimento dei danni patrimoniali subiti.

Il Consorzio IRICAV Uno, nel resistere alle domande proposte nei suoi confronti, chiamò in causa, previa autorizzazione del giudice, la Società Italiana per Condotte di Acqua s.p.a., onde essere da questa manlevata per il caso di accoglimento delle domande attoree.

A sua volta, la terza chiamata, autorizzata dal giudice, chiamò in causa, proponendo nei loro confronti domanda di manleva, la società appaltatrice dei lavori Calcestruzzi s.p.a. e la Sasa Riassicurazioni s.p.a. Tutte le società chiamate in causa chiesero il rigetto delle domande proposte nei loro confronti.

Con sentenza n. 1927 del 2004, il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere dichiarò il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo.

2. – La causa fu riassunta dagli attori dinanzi al Tribunale amministrativo regionale della Campania, ove si costituirono il Consorzio IRICAV Uno e la società Calcestruzzi s.p.a.

Con sentenza n. 1046 del 2014, l’adito T.A.R. dichiarò il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, facendo salvi gli effetti della traslatio iudicii.

3. – A seguito di tale pronuncia, gli originari attori hanno proposto ricorso per conflitto negativo di giurisdizione ai sensi dell’art. 362 c.p.c..

Ha presentato memoria di costituzione la Società Italiana per Condotte di Acqua s.p.a.

Le altre parti, ritualmente intimate, non hanno svolto attività difensiva.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Va premesso che, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, nella giurisprudenza di questa Corte Suprema si è affermato il principio fondamentale secondo cui che la giurisdizione deve essere determinata sulla base della domanda, dovendosi guardare, non già alla prospettazione compiuta dalle parti, bensì al “petitum sostanziale”. Quest’ultimo deve essere identificato, non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice (c.d. petitum immediato), quanto, soprattutto, in funzione della “causa petendi”, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, da individuarsi con riguardo ai fatti allegati (Cass., Sez. Un., n. 15323 del 25/06/2010; Sez. Un., n. 20902 del 11/10/2011; Sez. Un., n. 2360 del 09/02/2015; Sez. Un., n. 11229 del 21/05/2014).

Con riferimento poi alla c.d. “giurisdizione esclusiva” del giudice amministrativo, si è affermato che le norme che attribuiscono a quest’ultimo la giurisdizione in particolari materie vanno interpretate nel senso che non vi rientra “ogni controversia” in qualche modo concernente quelle materie, ma soltanto quelle controversie che abbiano ad oggetto, in concreto, la valutazione di legittimità di provvedimenti amministrativi che siano espressione di pubblici poteri (cfr., ex plurimis, Cass., Sez. Un., 25/2/2011, n. 4614).

2. – Nella specie, l’oggetto della causa rientra astrattamente tra le materie attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

In particolare, al momento della introduzione della lite (18 novembre 1998), la normativa rilevante per l’individuazione della giurisdizione esclusiva era rappresentata dal D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, comma 1, nel testo modificato dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 7, lett. b), che disponeva che “Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia”.

Con sentenza della Corte costituzionale 6 luglio 2004 n. 204, la disposizione dell’art. 34, appena richiamata, è stata dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui prevedeva la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie aventi per oggetto “gli atti, i provvedimenti e i comportamenti” anzichè “gli atti e i provvedimenti” delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti alle stesse equiparati, in materia urbanistica ed edilizia.

Secondo il giudice delle leggi, la norma, nel comprendere nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, oltre “gli atti e i provvedimenti” attraverso i quali le pubbliche amministrazioni (direttamente o attraverso “soggetti alle stesse equiparati”) svolgono le loro funzioni pubblicistiche in materia urbanistica ed edilizia, anche i “comportamenti”, estendeva tale giurisdizione a controversie nelle quali la pubblica amministrazione non esercitava nemmeno mediatamente, avvalendosi cioè della facoltà di adottare strumenti intrinsecamente privatistici, alcun pubblico potere. Ciò contrastava con l’art. 103 Cost., comma 1, in quanto – secondo i giudici costituzionali – tale norma della Carta fondamentale non ha conferito al legislatore ordinario una discrezionalità assoluta e incondizionata nell’attribuzione al giudice amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, ma gli ha conferito il potere di individuare “particolari materie” nelle quali la tutela nei confronti della pubblica amministrazione investe “anche” diritti soggettivi. Tali materie, tuttavia, devono essere “particolari” rispetto a quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimità, nel senso che devono partecipare della loro medesima natura, che è contrassegnata dalla circostanza che la pubblica amministrazione agisce come “autorità”, nei confronti della quale è accordata tutela al cittadino dinanzi al giudice amministrativo.

Dopo la pronuncia di parziale incostituzionalità, d’altra parte, l’art. 34 cit. è stato abrogato ad opera dell’art. 4, comma 1, n. 20 dell’allegato n. 4 al D.Lgs. n. 104 del 2010, recante il “Codice del processo amministrativo”, essendo la sua disciplina confluita in quella codicistica.

L’art. 133 cod. proc. amm., lett. f devolve, infatti, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio”. Disposizione questa che – al fine di individuare correttamente l’estensione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo – dev’essere letta in correlazione con quanto disposto dall’art. 7, comma 1 stesso codice, che, nelle materie di c.d. giurisdizione esclusiva, devolve alla giurisdizione amministrativa “le controversie, nelle quali si faccia questione (…) di diritti soggettivi, concernenti l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni”.

In tal modo, la disciplina del codice del processo amministrativo ha ricondotto nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche i “comportamenti” posti in essere dalle pubbliche amministrazioni (direttamente o attraverso soggetti alle stesse equiparati) in materia urbanistica ed edilizia, a condizione però – in coerenza con i principi costituzionali richiamati dalla citata sentenza della Corte costituzionale – che siano espressione, anche mediata, dell’esercizio di un pubblico potere.

Queste Sezioni Unite, con specifico riferimento alla giurisdizione esclusiva in materia urbanistica ed edilizia, hanno sottolineato che, nell’attuale assetto costituzionale, successivamente alla sentenza Corte Cost. n. 204 del 2004, tale giurisdizione non è estensibile alle controversie nelle quali la P.A. non esercita alcun potere pubblico, spettando alla giurisdizione dell’A.G.O. la cognizione di quelle controversie in cui si denunzino meri comportamenti configurati come illeciti ex art. 2043 c.c. per non avere la P.A. osservato le normali regole di diligenza e prudenza e il principio generale del “neminem laedere”, a fronte dei quali la posizione soggettiva del privato non può che definirsi di “diritto soggettivo” in mancanza di riferimento ad atti e provvedimenti amministrativi di cui la condotta dell’amministrazione sia esecuzione (cfr. Cass., Sez. Un., n. 5926 del 14/3/2011; Sez. Un., n. 22521 del 20/10/2006; v. anche Sez. Un., n. 5417 del 2016, non massimata; Sez. Un., n. 22116 del 20/10/2014; da ultimo, Sez. Un., n. 16986 del 2017, non massimata).

In sostanza, secondo il “diritto vivente” quale promana dalla giurisprudenza di questa Suprema Corte, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando, in una controversia in materia urbanistica ed edilizia instaurata nei confronti di una pubblica amministrazione (o di un soggetto alla stessa equiparato), la tutela sia domandata per la lesione che è stata arrecata da un atto o da un provvedimento o da un comportamento della stessa amministrazione che sia riconducibile ad un potere che la legge le attribuisce nella materia urbanistica od edilizia (Cass., Sez. Un., n. 17065 del 08/08/2011; Sez. Un., n. 14365 del 10/08/2012); sussiste, invece, la giurisdizione del giudice ordinario quando il comportamento della P.A. risulti privo di ogni interferenza con un atto autoritativo (non potendosi reputare neanche mediatamente espressione dell’esercizio del potere autoritativo) o quando l’atto o il provvedimento, di cui la condotta dell’amministrazione sia esecuzione, non costituisca oggetto del giudizio, facendosi valere unicamente l’illiceità della condotta del soggetto pubblico ex art. 2043 c.c., suscettibile di incidere su posizioni di diritto soggettivo del privato (Cass., Sez. Un., n. 20123 del 18/10/2005; Sez. Un., n. 25982 del 22/12/2010; Sez. Un., n. 27455 del 29/12/2016).

2.3. – Orbene, nel caso di specie, con la domanda introduttiva (atto di citazione del 18 novembre 1998), gli attori non hanno contestato la legittimità del progetto di costruzione della ferrovia ad alta velocità (OMISSIS), oggetto di approvazione nell’ambito di apposito procedimento amministrativo, ma hanno contestato solo le modalità di esecuzione dei lavori e il danno che ne sarebbe loro derivato.

Si tratta di una controversia nella quale si denunziano meri comportamenti configurati come illeciti ex art. 2043 cod. civ. per non avere la P.A. osservato, nell’esecuzione delle opere, le normali regole di diligenza e prudenza e il principio generale del “neminem laedere”.

Il comportamento materiale della pubblica amministrazione risulta privo di interferenza con un atto autoritativo, non potendosi reputare – neanche mediatamente – espressione dell’esercizio del potere autoritativo.

Avendo gli attori fatto valere solo l’illiceità della condotta della pubblica amministrazione ex art. 2043 c.c., lamentando il danno patito a causa della negligente esecuzione dell’opera pubblica, senza riferimento ad atti e provvedimenti amministrativi di cui la condotta dell’amministrazione possa essere stata esecuzione, la cognizione della controversia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.

3. – In definitiva, va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

La sentenza emessa dal Tribunale di S. Maria Capua Vetere va, pertanto, cassata, con rimessione delle parti dinanzi al giudice ordinario, che provvederà anche in ordine alle spese relative al presente giudizio di regolamento.

PQM

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; cassa la sentenza emessa dal Tribunale di S. Maria Capua Vetere il 20.7.2004; rimette le parti dinanzi al giudice ordinario, anche per le spese del giudizio di regolamento.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 4 luglio 2017.

Depositato in Cancelleria il 21 settembre 2017