Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 21966 del 30/07/2021

Cassazione civile sez. un., 30/07/2021, (ud. 22/06/2021, dep. 30/07/2021), n.21966

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE UNITE CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TIRELLI Francesco – Primo Presidente f.f. –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente di Sezione –

Dott. ESPOSITO Lucia – Consigliere –

Dott. SCODITTI Enrico – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. CARRATO Aldo – Consigliere –

Dott. TERRUSI Francesco – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – rel. Consigliere –

Dott. PERRINO Angelina Maria – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 9286-2020 proposto da:

B.C.E., + ALTRI OMESSI, elettivamente domiciliati

in ROMA, VIA OTTAVIANO 9, presso lo studio dell’avvocato SALVATORE

RUSSO, rappresentati e difesi dagli avvocati NICOLA ZAMPIERI e

WALTER MICELI;

elettivamente domiciliati in ROMA, VIA OTTAVIANO 9, presso lo studio

dell’avvocato SALVATORE RUSSO, rappresentati e difesi dagli avvocati

NICOLA ZAMPIERI e WALTER MICELI;

– ricorrenti –

contro

MINISTERO DELL’ISTRUZIONE (già Ministero dell’Istruzione,

dell’Università e della Ricerca), in persona del Ministro pro

tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12,

presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e

difende;

– controricorrente –

nonché contro

N.M.;

– intimato –

avverso la sentenza n. 5240/2019 del CONSIGLIO DI STATO, depositata

il 24/07/2019.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

22/06/2021 dal Consigliere MAROTTA CATERINA;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale

SANLORENZO RITA, il quale chiede che la Corte di cassazione, a

Sezioni Unite, dichiari inammissibile il ricorso.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Gli odierni ricorrenti, insegnanti tecnico-pratici (d’ora in poi, ITP), in possesso del diploma di scuola secondaria superiore, avevano presentato domanda per ottenere l’inserimento nella II fascia delle graduatorie d’istituto sul presupposto che, per effetto della mancata attivazione delle SISS per tale categoria di insegnanti, il titolo posseduto, sufficiente per partecipare ai concorsi a cattedra, consentisse anche l’inserimento in detta II fascia.

La domanda non era accolta in quanto il D.M. 1 giugno 2017, n. 374, recante disposizioni per l’aggiornamento delle graduatorie di circolo e d’istituto del personale docente ed educativo per il triennio scolastico 2017/2020, non contemplava il diploma di scuola secondaria superiore quale titolo idoneo per l’inserimento nella II fascia.

2. Con ricorso al TAR del Lazio n. 7915/2017 i predetti contestavano la legittimità del suddetto D.M. n. 374 del 2017, art. 2 che, nel disporre l’aggiornamento della II e della III fascia delle graduatorie di circolo e d’istituto del personale docente ed educativo con validità per gli anni scolastici 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020, consentiva l’inserimento nelle graduatorie di circolo e d’istituto di II fascia esclusivamente dei soggetti in possesso di abilitazione o di idoneità all’insegnamento conseguita a seguito di concorsi per titoli e/o per esami anche ai soli fini abilitanti (con esclusione dei concorsi banditi con D.D.G. n. 82/2012, D.D.G. n. 105/2016, D.D.G. n. 106/2016 e D.D.G. n. 107/2016) ovvero in possesso di uno degli specifici titoli di abilitazione indicati, tra cui (punto 1) il “diploma rilasciato dalle scuole di specializzazione per l’insegnamento secondario (SSIS)” ovvero (punto 4) il “diploma rilasciato per la frequen. za dei corsi biennali di II livello – D.M. n. 137 del 2007, presso i Conservatori di musica e gli Istituti musicali pareggiaì, o ancora (punto 7) la “laurea in Scienze della formazione primaria e (punto 8), per i posti comuni della scuola primaria, “il possesso del titolo di studio conseguito entro l’anno scolastico 2001-2002, al termine dei corsi quadriennali e quinquennali sperimentali dell’istituto magistrale inigiati entro l’anno scolastico 1997-1998 aventi valore abilitante”.

In particolare, sostenevano l’illegittimità di detto D.M. nella parte in cui non considerava la posizione degli insegnanti tecnico-pratici che, proprio come i ricorrenti, si trovavano nell’impossibilità di conseguire un qualsivoglia titolo abilitativo.

Assumevano che il diploma di scuola secondaria superiore da loro posseduto consentiva ancora la partecipazione ai concorsi a cattedra e dunque l’inserimento nella II fascia d’istituto, in quanto le SSIS (scuole di specializzazione all’insegnamento secondario) e poi i TFA (tirocini formativi attivi) non erano mai stati attivati per gli insegnanti tecnico-pratici.

3. Il TAR accoglieva il ricorso ed annullava il D.M. n. 374 del 2017, limitatamente al mancato inserimento in graduatorie d’istituto di II fascia dei diplomati ITP privi di specifica abilitazione all’insegnamento, sul rilievo dell’espressa efficacia e natura abilitante dei relativi diplomi, sancita dal D.M. n. 39 del 1998, art. 2, e poi dal D.P.R. n. 19 del 2016 che consentiva la partecipazione ai concorsi per l’insegnamento della relativa materia negli istituti di scuola secondaria, nelle classi di concorso teorico-pratico, anche con il solo possesso del diploma di istruzione di scuola secondaria, con la conseguenza che non vi era alcuna necessità, qualora il diplomato intendesse svolgere attività di insegnamento nelle corrispondenti classi di concorso, di conseguire il titolo abilitativo ulteriore previa frequenza di un corso di TFA (peraltro possibile per i soli docenti laureati e quindi inibito ai meri diplomati).

4. Il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, non condividendo l’interpretazione fatta propria dal Tribunale amministrativo regionale, interponeva appello chiedendo la riforma della sentenza del giudice di prime cure e la reiezione del ricorso di primo grado sostenendo in particolare che “ai fini dell’idoneità all’insegnamento, la disciplina regolamentare in tema di classi di concorso, recata prima dal D.M. n. 39 del 1998 ed oggi dal D.P.R. n. 19 del 2016, risulta sì richiamabile con riferimento all’insegnamento non di ruolo, ma laddove correttamente riferito ad una disciplina transitoria espressamente rivolta a quei docenti da tempo utilizzati per le supplente, al solo ed unico scopo che potessero partecipare alle procedure concorsuali, nel frattempo non più abilitanti. Ed infatti, la riconosciuta idoneità di cui ai regolamenti ricordati, conseguita con il diploma di scuola secondaria tecnico professionale, non configura una presunta “abilitazione” all’insegnamento nei termini correnti, ma costituisce un pre-requisito, al pari della laurea per le altre classi di concorso, per l’accesso a veri e propri percorsi abilitanti, come avvenuto per i P.A.S. istituiti nell’a.a. 2013/2014″; sicché “essendo mutato il quadro ordinamentale, con la previsione dell’abilitandone come requisito istituzionalmente necessario per l’esercizio della professione docente’ anche con riferimento agli incarichi di docenza temporanei (L. n. 341 del 1990 e s.m.i. con la contestuale previsione della laurea quale titolo basico per l’accesso ai percorsi abilitanti), il ricorso a docenti non abilitati (od impossibilitati ad abilitarsi con il possesso del solo diploma di scuola secondaria) per le supplenze risultava circoscritto ad ipotesi residuali e giustificato da particolari contingenr(e (si pensi, giustappunto, alla fisiologica impossibilità pratica di avviare percorsi abilitanti ogni anno per i soggetti che avessero conseguito i titoli di studio accesso per le rispettive classi di concorso), tale che risulterebbe del tutto incoerente una disposizione che riconoscesse valenza abilitante a titoli quale quello in argomento”.

5. Gli odierni ricorrenti si costituivano in giudizio ribadendo: a) che non avevano chiesto l’inserimento nelle graduatore ad esaurimento (da cui si attinge per l’assunzione a tempo indeterminato) ma solo nella II fascia delle graduatore d’istituto (da cui si attinge per l’assunzione a tempo determinato) per il quale il D.M. n. 131 del 2007, art. 5, comma 3, non richiede l’abilitazione bensì il mero possesso di una idoneità per la partecipazione ai concorsi a cattedra, che il D.Lgs. n. 59 del 2017, art. 22, con specifico riferimento alle classi di concorso tecnico-pratiche individuava nel diploma di scuola secondaria superiore; b) che il diploma di scuola secondaria superiore era transitoriamente ancora idoneo per la partecipazione ai concorsi per cattedre “tecnico-pratiche” in quanto il regime (transitorio) di cui al D.Lgs. n. 297 del 1994, art. 402 era stato prorogato dapprima dal D.P.R. n. 19 del 2016, art. 3, comma 2, e attualmente dall’art. 22, comma 2, del D.Lgs. n. 59/2017 (“I requisiti di cui all’art. 5, comma 2, sono richiesti per la partecipazione ai concorsi banditi successivamente all’anno scolastico 2024/2025. Sino ad allora, per i posti di insegnante tecnico-pratico, rimangono fermi i requisiti previsti dalla normativa vigente in materia di classi di concorso”, cioè i diplomi previsti dalla Tab. C del D.M. 30 gennaio 1998, n. 39, oggi Tab. B del D.P.R. n. 19 del 2016).

6. Il Consiglio di Stato riteneva di non doversi discostare da quanto affermato nella propria precedente sentenza 23 luglio 2018 n. 4507, in cui, ai fini de quo, era stato escluso il valore abilitante del diploma di scuola media superiore posseduto dagli ITP.

Evidenziava che l’abilitazione all’insegnamento come titolo distinto ed ulteriore per accedervi era stata prevista dalla L. 19 novembre 1990, n. 341, art. 4, comma 2.

La norma, per l’abilitazione all’insegnamento nelle scuole secondarie superiori, richiedeva un diploma post-universitario che si conseguiva con la frequenza ad una scuola di specializzazione biennale, denominata appunto Scuola di specializzazione per l’insegnamento secondario – SSIS -, e con il superamento del relativo esame finale.

Secondo il testo della norma stessa, infatti, “Con una specifica scuola di specializzazione articolata in indirizzi, cui contribuiscono le facoltà ed i dipartimenti interessati, ed in particolare le attuali facoltà di magistero, le università provvedono alla formazione, anche attraverso attività di tirocinio didattico, degli insegnanti delle scuole secondarie, prevista dalle norme del relativo stato giuridico. L’esame finale per il conseguimento del diploma ha valore di esame di Stato ed abilita all’insegnamento per le aree disciplinari cui si riferiscono i relativi diplomi di laurea. I diplomi rilasciati dalla scuola di specializzazione costituiscono titolo di ammissione ai corrispondenti concorsi a posti di insegnamento nelle scuole secondarie”.

La L. n. 341 del 1990 aveva, però, introdotto, per implicito ma inequivocabilmente, un’innovazione ulteriore nel sistema: nel prevedere che per ottenere l’abilitazione fosse necessario un corso post-laurea, aveva infatti escluso che gli insegnanti ITP, i quali, per definizione, della laurea sono privi, potessero conseguire l’abilitazione stessa e quindi accedere al concorso.

La suddetta disposizione innovativa, aveva, quindi, escluso per il futuro i diplomati dall’accesso all’insegnamento.

Rammentava ulteriormente che, con il D.Lgs. 16 aprile 1994, n. 297, art. 402, era stato stabilito che: “Fino al termine dell’ultimo anno dei corsi di studi universitari per il rilascio dei titoli previsti dalla L. 19 novembre 1990, n. 341, artt. 3 e 4, ai fini dell’ammissione ai concorsi a posti e a cattedre di insegnamento nelle scuole di ogni ordine e grado, ivi compresi i licei artistici e gli istituti d’arte, è richiesto il possesso dei seguenti titoli di studio: a) diploma conseguito presso le scuole magistrali o presso gli istituti magistrali, od abilitazione valida, per i concorsi a posti di docente di scuola materna; b) diploma conseguito presso gli istituti magistrali per i concorsi a posti di docente elementare; c) laurea conformemente a quanto stabilito con decreto del Ministro della pubblica istruzione, od abilitazione valida per l’insegnamento della disciplina o gruppo di discipline cui il concorso si riferisce, per i concorsi a cattedre e a posti di insegnamento nelle scuole secondarie, tranne che per gli insegnamenti per i quali è sufficiente il diploma di istruzione secondaria superiore”.

Riteneva che tale ultima ipotesi fosse proprio quella alla quale appartengono gli ITP.

Assumeva che il principio per cui il semplice diploma di scuola secondaria superiore non consentiva l’accesso diretto all’insegnamento fosse stato poi mantenuto anche nel sistema di cui al D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 59 in base al quale, secondo l’art. 5, per accedere al concorso per I1P è comunque necessaria la c.d. laurea breve.

Una eccezione al principio così introdotto, tale da consentire direttamente l’accesso all’insegnamento (che con l’inserimento nella II fascia delle graduatorie è immediato) all’ITP che non sia abilitato, si sarebbe potuta allora ritenere esistente solo nel caso di specifica previsione normativa derogatoria, ma tale circostanza non risultava essersi verificata non rinvenendosi alcuna disposizione in tal senso nell’ordinamento di settore, né nei numerosi testi legislativi e di prassi amministrativa che la stessa parte ricorrente appellata aveva citato, né altrove.

Aggiungeva, sempre in linea con quanto già affermato dalla sentenza della medesima Sezione n. 4507/2018 (più sopra citata), che tale esito non si sarebbe potuto nemmeno ritenere contrario alla Costituzione, nell’ordine di idee sostenuto in primo grado dalla parte appellata, ovvero sul rilievo per cui i percorsi abilitanti previsti dalla L. n. 341 del 1990 e dalle norme successive non sarebbero stati in concreto attivati. Ciò avrebbe potuto giustificare la partecipazione degli a concorsi pubblici a cattedre che richiedono l’abilitazione semplicemente per parteciparvi, in quanto in questo caso la verifica dell’idoneità all’insegnamento stesso si realizza attraverso il filtro della procedura concorsuale; la mancanza dell’abilitazione però non poteva valere per ottenere l’iscrizione nella II fascia, che consente direttamente l’insegnamento.

Confermava, quindi, la conclusione contenuta nella sentenza n. 4507/2018, escludendo il valore abilitante del titolo posseduto dagli ITP e, per l’effetto, accoglieva l’appello con conseguente riforma della sentenza impugnata e reiezione del ricorso di primo grado.

7. La sentenza del Consiglio di Stato è stata impugnata dinanzi alle Sezioni Unite di questa Corte dagli insegnanti con tre motivi.

8. Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio, ai sensi dell’art. 380-bis c.p.c., comma 1.

9. Ha opposto difese il Ministero dell’Istruzione (già Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca).

10. Il procuratore generale con requisitoria scritta ha concluso per l’inammissibilità del ricorso.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo di ricorso i ricorrenti denunciano l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore sotto il profilo del mancato riconoscimento del regime transitorio previsto dal D.Lgs. n. 59 del 2017, art. 22, comma 2, e della sua rilevanza quale titolo di studio idoneo per la partecipazione ai concorsi, violazione dell’art. 362 c.p.c., dell’art. 110cod. proc. amm. e dell’art. 111 Cost..

Censurano la sentenza impugnata sotto il profilo dell’eccesso del potere giurisdizionale dell’invasione e sconfinamento nella sfera riservata alla legge in quanto il Consiglio di Stato anziché applicare del D.Lgs. n. 59 del 2017, art. 22, comma 2, in forza del quale: “I requisiti di cui all’art. 5, comma 2, (ossia la laurea breve o abilitazione) sono richiesti per la partecipa ione ai concorsi banditi successivamente all’anno scolastico 2024/2025. Sino ad allora, per i posti di insegnante tecnico-pratico, rimangono fermi i requisiti previsti dalla normativa vigente in materia di classi di concorso (ossia il mero diploma di istruzione secondaria superiore)” ha applicato una nuova norma da lui creata secondo cui il D.Lgs. n. 59 del 2017 costituirebbe titolo idoneo specifico per partecipare ai concorsi teorico pratici, ma non per l’inserimento nella II fascia delle graduatorie d’istituto.

Sostengono che l’opzione interpretativa adottata al Consiglio di Stato avrebbe determinato la creazione di una norma inesistente, essendo incontestabile che il diploma di scuola secondaria superiore costituisce (almeno fino all’a.s. 2024/2025) titolo idoneo per la partecipazione ai concorsi a cattedre, ai sensi della citata disposizione transitoria di cuì al D.Lgs. n. 59 del 2017, art. 22, art. 22, comma 2, che pospone l’operatività del disposto del medesimo D.Lgs. art. 5, comma 2, da tale specifica disciplina deve trarsi l’effetto più generale per cui sino al 2024 lo stesso titolo deve valere anche ai fini dell’inserimento nella II fascia delle graduatorie.

Richiamano pronunce di questa Corte secondo cui l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera di attribuzioni riservata al legislatore è configurabile qualora il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete (così Cass., Sez. Un., n. 20698/2013; Cass., Sez. Un., n. 24411/2011; Cass., Sez. Un., n. 22784/2012; Cass., Sez. Un., n. 20698/2013; Cass., Sez. Un., n. 27341 e n. 24175 del 2014; Cass., Sez. Un., n. 1840/2016).

Rilevano che per meglio comprendere l’invasione e/o lo sconfinamento nella sfera legislativa effettuato dal Consiglio di Stato occorre ricordare come, ai sensi del D.M. n. 131 del 2007, art. 5, comma 3 (Regolamento recante norme per il conferimento delle supplenze al personale docente ed educativo), le graduatorie d’istituto (ossia le graduatorie utili esclusivamente per il conferimento delle supplenze), si articolano in tre fasce: – la I fascia comprende esclusivamente gli aspiranti già inseriti nelle graduatorie ad esaurimento di cui alla L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 605, lett. C); – la II fascia comprende i docenti in possesso di abilitazione o comunque in possesso di un titolo di idoneità per la partecipazione dei concorsi a cattedra; – la III fascia comprende gli aspiranti forniti di titolo di studio valido per l’accesso all’insegnamento richiesto ma non per la partecipazione ai concorsi a cattedra.

Assumono che l’espressione “idoneità al concorso” non può essere utilizzata per identificare gli insegnati che hanno superato una procedura concorsuale e dunque non è sinonimo di abilitazione riferendosi piuttosto all’idoneità del titolo di studio per la partecipazione al concorso a cattedra.

Richiamano il regime transitorio di cui all’art. 402 del TU in materia di istruzione e rilevano che tale conclusione ha avuto una autorevole conferma nel D.M. n. 92 del 2019 recante disposizioni concernenti le procedure di specializzazione sul sostegno riservate al personale docente abilitato e/o in possesso di un titolo di studio idoneo per la partecipazione ai concorsi a cattedre il cui art. 5, comma 2, prevede che: “I requisiti previsti dal D.Lgs. n. 59 del 2017, per i posti di insegnante tecnico-pratico sono richiesti per la partecipazione ai percorsi di, specializzazione sul sostegno banditi successivamente all’anno scolastico 2024/2025. Sino ad allora rimangono fermi i requisiti previsti dalla normativa vigente in materia di classi di concorso”.

Ciò significa, ad avviso dei ricorrenti, che il titolo di studio posseduto dagli ITP è stato riconosciuto transitoriamente (e fino all’anno scolastico 2024/2025) valido anche ai fini della partecipazione ai corsi di specializzazione sul sostegno didattico (riservati agli insegnanti abilitati).

Da tanto risulterebbe evidente che il Consiglio di Stato ha creato una norma inesistente essendo incontestato ed incontestabile che il diploma di scuola superiore costituisce titolo di studio idoneo per la partecipazione ai concorsi a cattedra e ai corsi di sostegno didattico per cui lo stesso titolo non può non essere considerato tale anche ai fini dell’inserimento nella II fascia.

2. Con il secondo motivo i ricorrenti denunciano la violazione dell’art. 362 c.p.c., del D.Lgs. n. 94 del 2010, art. 91 degli art. 6 e 13 della CEDU, dell’art. 1 del prot. 1, dell’art. 47 della CDFUE e dell’art. 111 Cost.

Sostengono che la sentenza impugnata avrebbe concretizzato un palese diniego di giustizia ed una violazione dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa per sconfinamento nella sfera riservata alla legge oltre che del giusto processo, tale essendo la declaratoria di inesistenza di una norma in realtà esistente.

Aggiungono che i “motivi inerenti alla giurisdizione” di cui agli artt. 91 e 110 cod. proc. amm. devono essere letti in maniera conforme ai principi dell’equo processo, di effettività garantiti dagli artt. 6 e 13 della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo (CEDU), dall’art. 1 del Prot. 1, dall’art. 111 Cost., dall’art. 6 della CEDU, dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (v. Corte Giust. UE 17 marzo 2016, C-161/15, p. 24; 6 ottobre 2009, C-40/08; 15 aprile 2008, C-268/06, p. 45-48).

3. Con il terzo motivo i ricorrenti denunciano la violazione degli artt. 24,11 e 113 Cost. e dell’art. 6 della CEDU per diniego di giustizia derivante dal radicale stravolgimento delle regole processuali in relazione all’indebito disconoscimento del giudicato formatosi in merito all’illegittimità del mancato inserimento degli insegnanti tecnico-pratici nella II fascia delle graduatorie d’istituto.

Assumono che il Consiglio di Stato avrebbe radicalmente stravolto le regole processuali applicando il D.M. n. 374 del 2017, artt. 2 e 4 bis, (recante disposizioni generali per l’aggiornamento e l’integrazione delle graduatorie di circolo e d’istituto del personale docente ed educativo, per il triennio scolastico 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020) già annullato con efficacia erga omnes con sentenza definitiva del TAR del Lazio n. 4024/2018.

Così facendo il Consiglio di Stato, oltre essere incorso in un eccesso di potere giurisdizionale, avrebbe anche violato il principio di certezza dei rapporti giuridici rendendo illusorio il ricorso ad un Tribunale (v. Corte Europea dei diritti dell’uomo 5 ottobre 2017 Mazzeo c. Italia n. 32269/2009).

4. Il ricorso nei vari profili in cui è articolato è inammissibile, risultando assorbente rispetto ad ogni altra questione la circostanza che, nella specie, sono denunciate violazioni di legge (secondo le intestazioni dei motivi, sostanziale o processuale) concernenti il modo di esercizio della giurisdizione speciale e si e’, pertanto, fuori dei motivi “inerenti alla giurisdizioné esclusivamente contemplata dall’art. 111 Cost., u.c..

5. L’eccesso di potere giurisdizionale, denunziabile con il ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione – che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale -, nonché di difetto relativo di giurisdizione, riscontrabile quando detto giudice abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici, senza che tale ambito possa estendersi, di per sé, ai casi di sentenze “abnormi”, “anomale” ovvero di uno “stravolgimento” radicale delle norme di riferimento; sicché, tale vizio non è configurabile per errores in procedendo o in indicando, i quali non investono la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale dei giudici speciali, bensì solo la legittimità dell’esercizio del potere medesimo (tra le molte: Cass., Sez. Un., 20 marzo 2019, n. 7926; Cass., Sez. Un., 11 novembre 2019, n. 29082; Cass., Sez. Un., 15 aprile 2020, n. 7839; Cass., Sez. Un., 4 dicembre 2020, n. 27770).

6. E’ stato, altresì, precisato che l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore è configurabile solo allorché il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete.

Tale eccesso non sussiste, invece, nel caso in cui detto giudice si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio, anche se tale attività ermeneutica abbia egualmente dato luogo ad un provvedimento “abnorme o anomalo” ovvero abbia comportato uno “stravolgimento” delle norme di riferimento (cfr. Cass., Sez. Un., 25 marzo 2019, n. 8311; Cass., Sez. Un., 11 giugno 2021, n. 16489).

Così, non rientra in detto ambito il rinvenimento da parte del giudice amministrativo della regola iuris applicabile con la precisazione che nella ipotesi di una mancata o inesatta applicazione di una norma di legge si configura, al più, un error in indicando ma non si verifica quella creazione di una norma inesistente, comportante un’invasione della sfera di attribuzione del potere legislativo sindacabile dalla Corte di cassazione ai sensi dell’art. 362 c.p.c., comma 1, (Cass., Sez. Un., 27 giugno 2018, n. 16974; Cass., Sez. Un., 13 maggio 2013, n. 11347).

E’ stato, in particolare, ritenuto che non si configura alcun eccesso di potere giurisdizionale quando il Consiglio di Stato si sia attenuto al compito interpretativo che gli è proprio, ricercando la voluntas legis applicabile nel caso concreto, anche se questa abbia desunto non dal tenore letterale delle singole disposizioni, ma dalla ratio del loro coordinamento sistematico, potendo dare luogo, tale operazione, semmai, ad un error in indicando, non alla violazione dei limiti esterni della giurisdizione speciale (Cass., Sez. Un., 12 dicembre 2012 n. 22784; Cass. Sez. Un., 30 marzo 2017, n. 8282).

7. Si è anche rimarcato che la negazione in concreto di tutela alla situazione soggettiva azionata, determinata dall’erronea interpretazione delle norme sostanziali nazionali o dei principi del diritto Europeo da parte del giudice amministrativo, non concreta eccesso di potere giurisdizionale per omissione o rifiuto di giurisdizione così da giustificare il ricorso previsto dall’art. 111 Cost., comma 8, atteso che l’interpretazione delle norme di diritto costituisce il proprium della funzione giurisdizionale e non può integrare di per sé sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, che invece si verifica nella diversa ipotesi di affermazione, da parte del giudice speciale, che quella situazione soggettiva e’, in astratto, priva di tutela per difetto assoluto o relativo di giurisdizione (Cass., Sez. Un., 19 dicembre 2018, n. 32773).

8. Neppure è predicabile una violazione delle regole del riparto di giurisdizione da parte del giudice amministrativo per il solo fatto che quel giudice, con la sua decisione, abbia determinato l’effetto finale da essa conseguente di negare e, quindi di precludere, la tutela giurisdizionale ad una situazione giuridica soggettiva che, secondo le regole astratte del riparto di giurisdizione, potrebbe ottenere tutela dinanzi ad esso: la sola constatazione di tale risultato non è sufficiente ad evidenziare il vizio di violazione della giurisdizione.

9. E’ opportuno aggiungere che, con riferimento all’interpretazione del riparto della giurisdizione e dei limiti del sindacato di questa Corte, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 6/2018, dopo aver confermato il descritto assetto, ha escluso “soluzioni intermedie”, pur limitate “ai casi in cui si sia in presenza di sentenze “abnormi” o “anomale” ovvero di uno “stravolgimento”, a volte definito radicale, delle “norme di riferimento”, poiché “attribuire rilevanza al dato qualitativo della gravità del vizio e’, sul piano teorico, incompatibile con la definizione degli ambiti di competenza e, sul piano fattuale, foriero di incertezze, in quanto affidato a valutazioni contingenti e soggettive”.

Il controllo del limite esterno della giurisdizione – che l’art. 111 Cost., comma 8, affida alla Corte di cassazione – non include neppure il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errores in indicando o in procedendo per contrasto con il diritto dell’Unione Europea, salva l’ipotesi, ‘estremà, non sussistente nella specie, in cui l’errore si sia tradotto in una interpretazione delle norme Europee di riferimento in contrasto con quelle fornite dalla Corte di giustizia Europea, sì da precludere l’accesso alla tutela giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo (Cass., Sez. Un., 10 maggio 2019, n. 12586).

Questa Corte ha, sul punto, precisato (v. Cass., Sez. Un., n. 7839/2020 cit. e più di recente Cass., Sez. Un., 23 febbraio 2021, nn. 4848 e 4849) che, riconosciuta natura vincolante alla interpretazione fornita dalla sentenza del giudice delle leggi, “in quanto dispiegata su una pura sostanza costituzionale… il sindacato ex art. 111 Cost., comma 8, delle Sezioni Unite della Corte di cassazione per “motivi inerenti alla giurisdizione” (che, con pregnanza, il legislatore costituente ha qualificato e rimarcato “soli”) investe esclusivamente le fattispecie di difetto assoluto di giurisdizione – in senso espansivo… e di difetto relativo di giurisdizione, ovvero percezione di un’erronea incidenza della pluralità di giurisdizioni – fattispecie in cui il giudice dichiara propria la giurisdizione laddove essa compete ad altro giudice o nega la propria giurisdizione affermandone erroneamente l’attribuzione ad altro giudice”.

10. Nella presente fattispecie, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la disciplina relativa ai percorsi di abilitazione di cui al D.M. n. 19 del 2016 valesse solo per definire le classi di concorso a cattedra e non anche per l’inserimento nelle graduatorie d’istituto: pertanto l’invocata norma transitoria di cui al D.Lgs. n. 59 del 2017, art. 22 non poteva in alcun modo riverberare i suoi effetti in un ambito diverso e non sovrapponibile.

Non vi è stata, allora, alcuna invasione nella sfera di attribuzione del potere legislativo ma solo esercizio del potere interpretativo che ha condotto i giudici amministrativi di secondo grado a ritenere che la pretesa all’inserimento nella II fascia delle graduatorie d’istituto non potesse poggiare sulla normativa relativa alle procedure concorsuali di abilitazione all’insegnamento, conclusione che era in un certo senso obbligata salvo a voler operare una commistione di piani ed una forzata equiparazione tra argomenti e discipline diverse.

Che si verta in tema di errore interpretativo appare, del resto, manifesto dallo stesso contenuto del ricorso: a pag. 24 dello stesso i ricorrenti assumono che: “E’ del tutto evidente che l’espressione usata dalla norma regolamentare sopra richiamata “idoneità a concorso cui è riferita a graduatoria di circolo o d’istitutò deve essere interpretata come titolo di idoneità per la partecipazione al concorso per insegnante tecnico-pratico”, con ciò contestandosi l’iter interpretativo del giudice speciale, diversa essendo una questione nomopoietica validamente prospettata.

11. Con riguardo ad una ipotesi che, seppure non esattamente sovrapponibile a quella per cui è causa, riguardava il riconoscimento di valenza abilitante del titolo di studio ai fini dell’inserimento nella graduatorie ad esaurimento (e non come nel caso in esame ai fini dell’inserimento nella II fascia delle graduatorie d’istituto), ipotesi nella quale si lamentava l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione nella sfera riservata al legislatore per avere il Consiglio di Stato negato valore abilitante al diploma magistrale conseguito entro il 2001/2002, questa Corte (Cass., Sez. Un., 22 luglio 2019, n. 19679) ha rimarcato che la decisione del giudice speciale era stato il risultato di un’attività ermeneutica rientrante pur sempre entro l’ambito dell’interpretazione e ricostruzione di una complessa normativa e quindi pienamente entro il perimetro dei limiti interni della giurisdizione e dell’attività di individuazione del significato della norma, che è il proprium della giurisdizione stessa, con conseguente valutazione di legittimità dell’operato amministrativo ove aveva negato ai ricorrenti l’inserimento nella III fascia delle graduatorie (graduatoria permanente che consente l’immissione in ruolo per scorrimento), pur essendo invece consentito agli stessi di essere inseriti nella II fascia delle graduatorie d’istituto che permettono, comunque, di svolgere l’attività di insegnamento sulla base del solo diploma.

Specularmente deve ritenersi rientrante nel suddetto parametro la decisione del giudice speciale laddove ha negato ai ricorrenti l’inserimento nella II fascia delle graduatorie d’istituto pur essendo consentito agli stessi di concorrere, in via derogatoria e transitoria fino all’a.s. 2024/2025, al reclutamento concorsuale ordinario per l’immissione in ruolo.

12. I vizi che la ricorrente addebita alla sentenza impugnata riguardano tutti errores in indicando o in procedendo, attinenti esclusivamente alla legittimità del potere giurisdizionale esercitato nell’occasione dal Consiglio di Stato (rientrando in tale ambito sia la questione relativa al mancato riconoscimento del regime transitorio previsto dal D.Lgs. n. 59 del 2017, art. 22, sia quella, collegata alla prima, afferente la violazione del giusto processo – sotto il profilo di un preteso sconfinamento dell’attività giurisdizionale nella sfera riservata alla legge -, sia ancora la questione del giudicato e della esatta individuazione della sfera soggettiva di efficacia soggettiva delle sentenza del TAR che ha annullato il D.M. n. 374 del 2017), senza, peraltro, che sia prospettata l’esistenza di alcuna ipotesi “estrema” di contrasto con le norme Europee.

13. Anche la denunciata violazione degli artt. 6 e 13 CEDU, dell’art. 1 del prot. 1, dell’art. 47 della CDFUE come quella della violazione degli artt. 3,24111 e 113 Cost., in quanto ricondotte al mancato rispetto, da parte del Consiglio di Stato, dei principi del giusto processo ed all’indebito disconoscimento di un giudicato formatosi in merito all’illegittimità del mancato inserimento degli ITI nella II fascia delle graduatorie d’istituto, attingono con evidenza, e impropriamente, ai limiti interni della giurisdizione amministrativa investendo il potere riservato al giudice dell’impugnazione, da esercitarsi in rapporto alle questioni agitate in causa, suscettibile, come tale, di determinare solo errores in procedendo o in indicando.

14. In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile.

15. La regolamentazione delle spese segue la soccombenza.

16. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, deve darsi atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass., Sez. Un., n. 4315/2020, della ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dai ricorrenti.

P.Q.M.

La Corte, pronunciando a Sezioni Unite, dichiara il ricorso inammissibile; condanna i ricorrenti al pagamento, in favore del Ministero, delle spese del presente giudizio di legittimità che liquida in Euro 5.000,00 per compensi professionali oltre accessori di legge e spese prenotate a debito.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte suprema di cassazione, il 22 giugno 2021.

Depositato in Cancelleria il 30 luglio 2021

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