Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 21962 del 30/07/2021

Cassazione civile sez. un., 30/07/2021, (ud. 25/05/2021, dep. 30/07/2021), n.21961

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE UNITE CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente –

Dott. TIRELLI Francesco – Presidente di Sezione –

Dott. MANNA Antonio – Presidente di Sezione –

Dott. DORONZO Adriana – Presidente di Sezione –

Dott. MANZON Enrico – rel. Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. COSENTINO Antonello – Consigliere –

Dott. GRAZIOSI Chiara – Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 8644/2020 R.G. proposto da:

CityPost spa, in persona del legale rappresentante pro tempore,

rappresentata e difesa dall’Avv. Massimo Giordano, con domicilio

eletto in Roma, Corso Vittorio Emanuele II, n. 187, presso lo studio

del difensore;

– ricorrente –

contro

Autorità per le garanzie nelle comunicazioni – AGCOM, in persona del

presidente pro tempore, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi n.

12, presso l’Avvocatura generale dello Stato, che la rappresenta e

difende;

– controricorrente –

avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della

Campania n. 6759/21/2019, depositata il 6 settembre 2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 25 maggio

2021 dal Consigliere MANZON Enrico;

letta la requisitoria scritta del PM, in persona dell’avvocato

generale SALZANO Francesco, che ha concluso per l’accoglimento del

ricorso.

Fatto

RILEVATO IN FATTO

che:

Con la sentenza impugnata la Commissione tributaria regionale della Campania accoglieva l’appello proposto dalla Autorità per le garanzie nelle comunicazioni – AGCOM avverso la sentenza n. 9261/26/18 della Commissione tributaria provinciale di Napoli che aveva accolto il ricorso proposto da CityPost spa contro il diniego di rimborso contributo di categoria 2014.

La CTR osservava in particolare che era fondato il motivo di gravame attinente la giurisdizione del giudice tributario speciale, trattandosi di controversia devoluta alla giurisdizione esclusiva dell’AGA ai sensi del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, lett. l).

Avverso tale decisione propone ricorso per cassazione Citypost deducendo un motivo unico.

Resiste con controricorso l’AGCOM.

Diritto

CONSIDERATO IN DIRITTO

che:

Con l’unico motivo dedotto -ex artt. 360 c.p.c., n. 1, art. 362 c.p.c., la ricorrente lamenta la violazione del D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 2, art. 19, lett. g), poiché la CTR ha negato la giurisdizione del giudice tributario speciale ed affermato quella, esclusiva, del giudice amministrativo.

La censura è fondata.

Risulta necessario anzitutto delineare il quadro normativo di riferimento.

Con D.L. n. 201 del 2011, art. 21, commi 13 e 14, si è disposta la soppressione dell’Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale e si è altresì previsto che le sue funzioni e relative risorse finanziarie/strumentali venissero trasferite all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni -AGCOM.

Trattandosi di un contenzioso di rimborso dei contributi versati da CityPost -quale licenziataria ed autorizzata generale di servizi postali- ad AGCOM negli anni 2012/2016, la disciplina normativa applicabile ratione temporis è quella data dal D.Lgs. n. 261 del 1999, art. 2, comma 14, come modificato dal D.Lgs. n. 58 del 2011, art. 1, comma 2, secondo il quale “Agli oneri derivanti dal funzionamento dell’Agenzia si provvede:

a) mediante apposito Fondo iscritto nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico, al quale confluiscono le risorse finanziarie di cui al comma 12;

b) mediante un contributo di importo non superiore all’uno per mille dei ricavi dell’ultimo esercizio relativi al settore postale, versato da tutti gli operatori del settore medesimo, e al netto, per il fornitore del servizio universale, dell’onere relativo al servizio universale stesso e dei proventi per i servizi affidati in via esclusiva, di cui all’art. 4. Il contributo è versato entro il 31 luglio di ogni anno e le relative somme affluiscono direttamente al bilancio dell’Agenzia. Fatto salvo quanto previsto dal comma 18, la misura del contributo e le modalità di versamento al bilancio dell’Agenzia sono determinate con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita l’Agenzia”.

Va detto che tale disposizione legislativa è stata successivamente abrogata dal D.L. n. 50 del 2017, art. 65, comma 1, convertito nella L. 96/2017, che allo stesso tempo ha previsto -a decorrere dal 2017-un diverso sistema di finanziamento dell’Autorità de qua, L. n. 266 del 2005, ex art. 1, commi 65-66, secondo periodo, che è poi quello attualmente vigente ed era quello originario di AGCOM, prima di assumere, anche, le funzioni di regolatore dei servizi postali.

Bisogna poi altresì precisare che l’istanza di rimborso in esame è stata determinata dall’annullamento in sede contenziosa, inter alios, ma con effetti erga omnes, degli atti ministeriali e delle deliberazioni AGCOM assunte per dette annualità in base alla citata normativa, essendo del tutto pacifico che la ricorrente ne ha versato gli importi correlativi; che il diniego di rimborso opposto in sede preprocessuale da AGCOM è stato motivato con la mancata impugnazione da parte di CityPost del decreto ministeriale del 2015; che tale atto è stato impugnato, con successo in primo grado e con la declinatoria di giurisdizione nel secondo, da cui il ricorso in esame.

Orbene, come accennato in parte narrativa, la CTR campana ha ritenuto applicabile, incondizionatamente, la previsione di cui al D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, lett. l), (codice del processo amministrativo), secondo la quale appunto sono devolute alla giurisdizione esclusiva dell’AGA le controversie aventi ad oggetti “tutti i provvedimenti adottati dall’AGCOM”, peraltro basandosi sulla pronuncia a Sezioni Unite di questa Corte n. 19678/2016.

Ritiene il Collegio che quest’ultima debba essere riconsiderata in base all’evoluzione della giurisprudenza di legittimità nonché di quella della Corte costituzionale.

Al fondo della questione di giurisdizione in esame si pone la valutazione della natura giuridica della disposizione legislativa che regola la fattispecie-presupposto dell’indebito azionato da CityPost, alla quale, come si è sopra rilevato, ratione temporis risulta applicabile D.Lgs. n. 261 del 1999, art. 2, comma 14, come modificato dal D.Lgs. n. 58 del 2011, art. 1, comma 2.

Tale disposizione legislativa indica una “base imponibile” (ricavi dell’ultimo esercizio derivanti dal servizio postale) e fissa l’aliquota massima del contributo (1 per mille), lasciando la determinazione concreta della misura e delle modalità del contributo stesso ad un provvedimento ministeriale concertato e supportato dal parere dell’AGCOM.

Questa tecnica legislativa riflette quella tipica della prestazione patrimoniale imposta ex art. 23 Cost., ed è del tutto omologa a quella attualmente vigente per l’AGCOM relativamente agli operatori postali, in base al combinato disposto dei pure citati D.L. n. 50 del 2017, art. 65 ed L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 65 e 66, secondo periodo, appunto prevedendo quest’ultime disposizioni che “65. A decorrere dall’anno 2007 le spese di funzionamento della Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB), dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e della Commissione di vigilanza sui fondi pensione sono finanziate dal mercato di competenza, per la parte non coperta da finanziamento a carico del bilancio dello Stato, secondo modalità previste dalla normativa vigente ed entità di contribuzione determinate con propria deliberazione da ciascuna Autorita, nel rispetto dei limiti massimi previsti per legge, versate direttamente alle medesime Autorità. Le deliberazioni, con le quali sono fissati anche i termini e le modalità di versamento, sono sottoposte al Presidente del Consiglio dei ministri, sentito il Ministro dell’economia e delle finanze, per l’approvazione con proprio decreto entro venti giorni dal ricevimento. Decorso il termine di venti giorni dal ricevimento senza che siano state formulate osservazioni, le deliberazioni adottate dagli organismi ai sensi del presente comma divengono esecutive. 66. In sede di prima applicazione, per l’anno 2006, l’entità della contribuzione a carico dei soggetti operanti nel settore delle comunicazioni di cui alla L. 14 novembre 1995, n. 481, art. 2, comma 38, lett. b), è fissata in misura pari all’1,5 per mille dei ricavi risultanti dall’ultimo bilancio approvato prima della data di entrata in vigore della presente legge. Per gli anni successivi, eventuali variazioni della misura e delle modalità della contribuzione possono essere adottate dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ai sensi del comma 65, nel limite massimo del per mille dei ricavi risultanti dal bilancio approvato precedentemente alla adozione della delibera. Per gli anni successivi, eventuali variazioni della misura e delle modalità della contribuzione possono essere adottate dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ai sensi del comma 65, nel limite massimo del 2 per mille dei ricavi risultanti dal bilancio approvato precedentemente alla adozione della delibera”.

Peraltro, analoga è la tecnica normativa utilizzata, per disciplinare ex novo il finanziamento dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (ANTITRUST), nella formulazione del D.L. n. 1 del 2012, art. 5 bis, quale novellante la L. n. 287 del 1990, art. 10, (“7-ter. All’onere derivante dal funzionamento dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato si provvede mediante un contributo di importo pari allo 0,08 per mille del fatturato risultante dall’ultimo bilancio approvato dalle società di capitale, con ricavi totali superiori a 50 milioni di Euro, fermi restando i criteri stabiliti dal comma 2 dell’art. 16 della presente legge. La soglia massima di contribuzione a carico di ciascuna impresa non può essere superiore a cento volte la misura minima. 7-quater. Ferme restando, per l’anno 2012, tutte le attuali forme di finanziamento, ivi compresa l’applicazione della L. 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 241, in sede di prima applicazione, per l’anno 2013, il contributo di cui al comma 7-ter è versato direttamente all’Autorità con le modalità determinate dall’Autorità medesima con propria deliberazione, entro il 30 ottobre 2012. Per gli anni successivi, a decorrere dall’anno 2014, il contributo è versato, entro il 31 luglio di ogni anno, direttamente all’Autoritar con le modalità determinate dall’Autorità medesima con propria deliberazione. Eventuali variazioni della misura e delle modalità di contribuzione possono essere adottate dall’Autorità medesima con propria deliberazione, nel limite massimo dello 0,5 per mille del fatturato risultante dal bilancio approvato precedentemente all’adozione della delibera, ferma restando la soglia massima di contribuzione di cui al comma 7-ter”).

Essendo quindi piuttosto evidente che, nello schema tipicizzato da detta disposizione della Costituzione, di prestazioni patrimoniali imposte si tratti, al fine della corretta soluzione della questione di giurisdizione in esame bisogna tuttavia verificare se il contributo de quo abbia o meno natura di “tributo” (almeno in senso lato), giacché altrimenti la giurisdizione speciale tributaria dovrebbe essere di per sé esclusa (arg. a contrario D.Lgs. n. 546 del 1992, ex art. 2, comma 1).

Come pure detto, soccorre per la soluzione di tale problema giuridico la giurisprudenza consolidata della Corte costituzionale e la recente evoluzione di quella di questa Corte.

Quanto alla prima, va appunto rilevato che risalentemente e consolidatamente il giudice delle leggi ha ascritto natura tributaria alle “prestazioni patrimoniali imposte” che abbiano i requisiti ontologici seguenti: la coattività e definitività della decurtazione economica, la non sinallagmaticità, la correlazione ad un indice di capacità contributiva ed alle spese di funzionamento dell’Ente impositore ovvero comunque di un Ente pubblico (cfr. C. Cost. n. 256/2007, n. 102/2008, n. 70/2015, n. 269/2017).

Tra le pronunce della Consulta citate, risultano particolarmente significative la prima e l’ultima, poiché riferite ad analoghe forme di prelievo coattivo, rispettivamente, in favore dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, ora ANAC e dell’Autorità garante dela concorrenza e del mercato – ANTITRUST.

Quest’ultima soprattutto ha indicato un percorso di approfondimento e ripensamento giurisprudenziale a questa Corte, che, con l’ordinanza n. 10577 del 4 giugno 2020, ha sancito la giurisdizione speciale tributaria in relazione al novellato della L. n. 287 del 1990, art. 10, commi 7 ter, 7 quater, disciplinante la contribuzione delle imprese soggette alla vigilanza dell’ANTITRUST, formulando il seguente principio di diritto: “I contributi per il funzionamento dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, previsti dal della L. n. 287 del 1990, art. 10, commi 7 ter e 7 quater, hanno natura tributaria, trattandosi di prestazioni patrimoniali imposte dalla legge a favore dell’autorità indipendente, caratterizzate dal carattere coattivo in assenza di qualsiasi rapporto sinallagmatico con la beneficiaria, collegate ad una pubblica spesa (quale risorsa per il funzionamento di un’autorità chiamata a svolgere servizi a salvaguardia delle regole del mercato a tutela della concorrenza) e riferite ad un presupposto economicamente rilevante, in quanto commisurate al volume di fatturato assunto ad indice della capacità contributiva; pertanto, ai sensi del D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 2, come modificato dalla L. n. 448 del 2001, art. 12 (che ha esteso la giurisdizione tributaria a tutte le cause aventi ad oggetto tributi di ogni genere), le controversie relative alla riscossione dei predetti oneri di funzionamento sono devolute alla giurisdizione del giudice tributario, la quale ha carattere pieno ed esclusivo, includendo, oltre ai giudizi sull’impugnazione del provvedimento impositivo, anche quelli relativi alla legittimità di tutti gli atti del procedimento” (Cass., Sez. U -, Ordinanza n. 10577 del 04/06/2020, Rv. 657858 – 01). D’altro canto e più diffusamente, la motivazione di questa stessa pronuncia ricorda che la citata giurisprudenza costituzionale è ben riflessa nella stessa consolidata giurisprudenza di legittimità, secondo la quale i caratteri identificativi del tributo si rinvengono nei seguenti elementi normativi “a) la matrice legislativa della prestazione imposta, in quanto il tributo nasce direttamente in forza della legge, risultando irrilevante l’autonomia contrattuale (Corte Cost., n. 58 del 2015); b) la doverosità della prestazione (Corte Cost., n. 141 del 2009, n. 64 del 2008, n. 334 del 2006, n. 73 del 2005), che comporta un’ablazione delle somme con attribuzione delle stesse ad un ente pubblico (Corte Cost., n. 37 del 1997, n. 11 e n. 2 del 1995 e n. 26 del 1982); c) la circostanza che i soggetti tenuti al pagamento del contributo non possono sottrarsi a tale obbligo e la legge non dà alcun sostanziale rilievo, genetico o funzionale, alla volontà delle parti (Corte Cost., n. 238 del 2009, punto 7.2.3.2, nonché, in relazione al contributo al Servizio sanitario nazionale, Cass., sez. U., n. 123/07, che ne ha affermato la natura tributaria); d) il nesso con la spesa pubblica, nel senso che la prestazione è destinata allo scopo di apprestare i mezzi per il fabbisogno finanziario dell’ente impositore (Corte Cost., n. 37 del 1997, n. 11 e n. 2 del 1995, n. 26 del 1982, nonché, tra le altre, Cass., sez. un., n. 21950/15 e n. 13431/14)”.

Orbene, non pare dubbio che questi elementi si rinvengano nella fattispecie normativa astratta applicabile ratione temporis al caso in giudiziale contesto.

Essa infatti, alla pacifica coattività/definitività del prelievo, aggiunge anche la totale assenza di corrispettività/sinallagmaticità e l’evidente finalizzazione alle esigenze finanziarie dell’Ente impositore.

La disposizione dell’art. 133, lett. l), cod. proc. amministrativo non può dunque che essere (re)interpretata nel senso che la stessa fissa la giurisdizione esclusiva dell’AGA per tutti i provvedimenti di AGCOM, ad eccezione di quelli che -comunque- riguardano il contributo (per il funzionamento dell’Ente) dovuto dalle imprese soggette a vigilanza, in ordine ai quali invece trova applicazione la previsione di cui al D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 2, comma 1, quale norma di attribuzione al giudice tributario speciale della competenza giurisdizionale “generale” in materia di tributi (nello stesso senso, analogamente, la citata Cass., Sez. U, 10577/2020).

Il fatto -peraltro pacifico- che CityPost esercitasse/eserciti la propria attività di servizio postale in forza di licenza individuale e di autorizzazione generale, rispettivamente D.Lgs. n. 261 del 1999, ex artt. 5 e 6, non implica, come eccepito dalla difesa di AGCOM, alcun elemento di differenziazione rilevante rispetto alla affermazione ermeneutica appena fatta.

Il contributo de quo, quale preteso o non rimborsato, non si pone infatti in rapporto di “sinallagmaticità” con le funzioni pubblicistiche istituzionali dell’AGCOM al cui finanziamento è finalizzato, essendo il rilascio delle dette licenza individuale ed autorizzazione generale di competenza del Ministero dello sviluppo economico (v. rispettivamente, D.Lgs. n. 261 del 1999, art. 5, comma 1, ed art. 6, comma 1, come modificato dal D.Lgs. n. 58 del 2011, art. 1, comma 6, lett. a), art. 1, comma 6, lett. a)), che di certo non vede le proprie attività in nessun modo finanziate dal contributo medesimo.

E’ perciò evidente che anche il requisito della “non sinallagmaticità” risulta presente nella fattispecie normativa contributiva de qua.

In conclusione, accolto il ricorso, la sentenza impugnata va cassata con rinvio alla CTR per nuovo esame ed anche per le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Commissione tributaria regionale in diversa composizione, anche per le spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma, il 25 maggio 2021.

Depositato in Cancelleria il 30 luglio 2021