Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 21914 del 07/09/2018

Cassazione civile sez. I, 07/09/2018, (ud. 07/02/2018, dep. 07/09/2018), n.21914

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TIRELLI Francesco – Presidente –

Dott. SAMBITO Maria Giovanna – Consigliere –

Dott. MARULLI Marco – Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – rel. Consigliere –

Dott. CIRESE Marina – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 24135/2013 R.G. proposto da:

COMUNE DI ROVETTA, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e

difeso dagli Avv. Andrea Di Lascio e Saul Monzani e dal Prof. Avv.

Diego Vaiano, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo

in Roma, Lungotevere Marzio, n. 3;

– ricorrente –

contro

V.G.S., M.G., B.R. e

B.C., rappresentati e difesi dall’Avv. Diego Cinguetti, con

domicilio eletto in Roma, via Germanico, n. 107;

– controricorrenti –

e

PROVINCIA DI BERGAMO, in persona del Presidente p.t., rappresentata e

difesa dagli Avv. Giorgio Vavassori, Bortolo Pasinelli e Katia Nava

dell’Avvocatura provinciale, con domicilio eletto in Roma, via degli

Scipioni, n. 268/a, presso lo studio dell’Avv. Alessio Petretti;

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte d’appello di Brescia n. 574/13

depositata il 7 maggio 2013.

Udita la relazione svolta nella Camera di consiglio del 7 febbraio

2018 dal Consigliere Dott. Guido Mercolino.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Il Comune di Rovetta convenne in giudizio V.G.S., M.G. e B.R., già proprietari di un’area espropriata con decreto del 21 ottobre 2009, nonchè la Commissione provinciale espropri della Provincia di Bergamo, proponendo opposizione alla stima della indennità liquidata per la predetta espropriazione, disposta per la realizzazione di una piscina d’interesse sovracomunale.

Si costituirono in giudizio gli espropriati e B.C., in qualità di erede di B.A.S., anch’egli proprietario dell’area espropriata, nonchè la Provincia di Bergamo, che resistettero alla domanda.

1.1. Con sentenza del 7 febbraio 2018, la Corte d’appello di Brescia ha rigettato l’opposizione.

Premesso che nel piano regolatore generale del Comune di Rovetta l’area espropriata era inclusa in zona destinata ad attrezzature d’uso e d’interesse pubblico, per effetto di una variante generale adottata nell’anno 1988, e precisato che per la predetta zona le norme tecniche di attuazione prevedevano un indice di edificabilità pari ad 1,5 mc/mq, senza riservare l’edificazione all’autorità pubblica, la Corte, per quanto ancora rileva in questa sede, ha osservato che l’edificabilità comprende tutte quelle forme di trasformazione del suolo non precluse all’iniziativa privata e riconducibili alla nozione tecnica di edificazione, aggiungendo che il carattere edificatorio di un suolo dev’essere desunto da una serie di elementi certi ed inequivoci, attestanti la sua concreta attitudine all’edificazione. Ciò posto, e richiamati inoltre della L.R. Lombardia 4 marzo 2009, n. 3, artt. 17 e 18, i quali prevedono che ai fini dell’applicazione del titolo 2, capo 6, sezione 3 dal D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, tutte le aree oggetto di pianificazione si considerano legalmente edificabili, anche se destinate a servizi, e che un’area possiede i caratteri dell’edificabilità di fatto se nell’ambito territoriale in cui è inserita sono già presenti o in fase di realizzazione una o più opere di urbanizzazione primaria, la Corte ha rilevato che l’area in questione a) non era soggetta a vincoli d’inedificabilità assoluta, b) confinava con un’area urbanizzata adibita ad attrezzature sportive pubbliche, c) era posta immediatamente a valle di un’importante strada pubblica e servita da attrezzature pubbliche e di parcheggio, d) era situata in un comparto dotato di tutte le opere atte consentirne una possibile successiva urbanizzazione, e) era stata classificata come edificabile anche nel decreto di occupazione. Ha ritenuto pertanto congruo il valore di Euro 45,00 al mq., determinato dalla Commissione provinciale in base alla stima del Comune, incrementata in ragione dell’edificabilità di fatto dell’area e del valore di quelle residenziali del medesimo Comune.

2. Avverso la predetta sentenza il Comune ha proposto ricorso per cassazione, affidato ad un solo motivo. Hanno resistito con controricorsi il V., la M., B.R. e C., nonchè la Provincia di Bergamo.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con l’unico motivo d’impugnazione, il Comune denuncia la violazione e/o la falsa applicazione del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 37 e della L.R. n. 3 del 2009, artt. 17 e 18, osservando che, nel ritenere edificabile l’area espropriata, la sentenza impugnata non ha considerato che dell’art. 37 cit., comma 4, esclude l’edificabilità in presenza non solo di un apposito vincolo, ma anche di qualsiasi piano o provvedimento che precluda il rilascio di atti abilitativi alla realizzazione di edifici e manufatti di natura privata. Premesso che l’edificabilità s’identifica con l’edilizia privata esprimibile dal proprietario, sostiene che la destinazione pubblicistica di un’area è di per sè idonea ad escluderla, indipendentemente dall’urbanizzazione della zona e dall’eventuale idoneità del terreno alla realizzazione della dotazione di standard necessaria per la zona omogenea in cui lo stesso s’inserisce. Precisato che l’area espropriata era destinata ad ospitare attrezzature d’uso e d’interesse pubblico non solo nel piano regolatore approvato dalla Giunta regionale il 27 ottobre 1987, ma anche nei successivi strumenti urbanistici, ivi compresa la variante generale approvata il 2 febbraio 2001 e l’ulteriore variante approvata il 28 gennaio 2008, afferma che essa è inserita in un ambito territoriale caratterizzato da un lato dalla presenza di opere di urbanizzazione, ma con preclusione di ogni edificabilità di tipo privato, e dall’altro da terreni agricoli o da aree a verde, con conseguente esclusione di potenzialità edificatorie di tipo privato.

1.1. Il motivo non merita accoglimento.

Benvero, il D.P.R. n. 327 del 2001, nel distinguere tra aree edificabili e aree non edificabili, ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione, stabilisce, all’art. 37, comma 4, che nell’applicazione delle relative disposizioni occorre tener conto delle “possibilità legali ed effettive di edificazione esistenti al momento dell’emanazione del decreto di esproprio o dell’accordo di cessione”, in tal modo riprendendo la formulazione del D.L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, comma 3, convertito con modificazioni dalla L. 11 agosto 1992, n. 359, non attinta dalla dichiarazione d’illegittimità costituzionale pronunciata dalla Corte costituzionale con sentenza n. 348 del 2007, ed avente ad oggetto i primi due commi del medesimo articolo, nè da quella pronunciata con sentenza n. 181 del 2011, riguardante il comma 4. Nell’interpretazione di tale disciplina, questa Corte ha costantemente ribadito che il criterio fondamentale da utilizzare ai fini dell’individuazione della destinazione urbanistica del fondo espropriato è quello dell’edificabilità legale, fondato sulla classificazione risultante dagli strumenti urbanistici vigenti all’epoca della vicenda ablativa, rispetto alla quale l’edificabilità di fatto, avente riguardo alle caratteristiche obiettive della zona ed alle concrete possibilità di sfruttamento del fondo espropriato, si configura come un criterio meramente sussidiario e complementare, utilizzabile in mancanza di strumenti urbanistici oppure ai fini della concreta determinazione del valore venale di un immobile del quale sia stata accertata l’edificabilità legale (cfr. Cass., Sez. 1, 27/03/2014, n. 7251; 14/02/2012, n. 2062; 22/08/2011, n. 17442). Peraltro, pur riconoscendosi che la prerogativa dell’edificabilità non si identifica e non si esaurisce in quella residenziale-abitativa, ma comprende altre forme di utilizzazione del suolo ad iniziativa privata o promiscua pubblica-privata, che non comportano cioè interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi attuabili anche dal proprietario (non importa se direttamente o in seguito ad accordi di natura complessa), si è precisato che, ove una zona sia stata concretamente destinata ad un utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature pubbliche, viabilità) che non ne tollera la realizzazione ad iniziativa privata neppure attraverso strumenti di convenzionamento, la classificazione apporta un vincolo che preclude ai privati tutte quelle forme di trasformazione riconducibili alla nozione tecnica di edificazione, come tali soggette al regime autorizzatorio previsto dalla vigente legislazione edilizia, con la conseguenza che l’area va qualificata come non edificabile, restando irrilevante la circostanza che la destinazione richieda la realizzazione di strutture finalizzate unicamente alla realizzazione dello scopo pubblicistico (cfr. Cass., Sez. 1, 28/09/2016, n. 19193; 24/06/2016, n. 13172; 13/01/2010, n. 404).

Tali orientamenti, costituenti da tempo jus receptum nella giurisprudenza di legittimità, hanno tuttavia subìto un ridimensionamento per effetto della più recente legislazione regionale in materia urbanistica, che, pur senza pervenire ad un integrale superamento del sistema della zonizzazione, affermatosi nella legislazione statale fin dalla L. 17 agosto 1942, n. 1150 e prevalso soprattutto a seguito del D.M. 2 aprile 1968, si è orientata in senso favorevole all’adozione di principi perequativi, volti a distribuire equamente tra tutti i proprietari delle aree interessate ai programmi di trasformazione urbana i vantaggi e gli oneri determinati dalle scelte di pianificazione, in modo da evitare il sacrificio delle zone individuate come sedi di attrezzature e servizi pubblici a vantaggio di quelle residenziali. In quest’ottica, le leggi regionali hanno previsto, in via diretta o rimettendone l’introduzione agli strumenti urbanistici, sistemi di perequazione ispirati a tecniche diverse, ma aventi la comune finalità di rendere il valore dei suoli indifferente agli effetti conformativi delle scelte discrezionalmente compiute in sede di pianificazione territoriale, ed in particolare dei vincoli di destinazione derivanti dalla zonizzazione del territorio comunale, oppure forme di compensazione da realizzarsi in sede di attuazione delle previsioni urbanistiche,’ attraverso accordi tra privati o nei rapporti con la Pubblica Amministrazione (cfr. Cass., Sez. 1, 7/07/2011, n. 15007).

In tema d’individuazione dei criteri per la liquidazione dell’indennità di espropriazione, l’adozione delle predette tecniche, ritenuta legittima dalla Corte costituzionale (cfr. sent. n. 179 del 1999), si è tradotta in alcuni casi nella previsione di una riduzione volta a compensare il plusvalore derivante dall’inclusione del fondo in aree di espansione destinate all’edilizia residenziale privata e, per converso, nella valorizzazione delle caratteristiche concrete dei suoli destinati a servizi ed attrezzature, anche in relazione alla destinazione dei terreni circostanti (cfr. della L.P. Bolzano 15 aprile 1991, n. 10, art. 7-quinquies, introdotto dalla L.P. 13 novembre 2009, n. 9, art. 4; L.P. Trento 19 febbraio 1993, n. 6, art. 14, come sostituito da ultimo dalla L.P. 4 marzo 2008, art. 154), in altri casi nell’attribuzione generalizzata del carattere di edificabilità alle aree ricadenti nel perimetro urbano, con la previsione della possibilità di adottare misure compensative o di stipulare accordi di cessione che prevedano la facoltà di edificare su aree diverse da quelle espropriate (cfr. della L.R. Emilia Romagna 19 dicembre 2002, n. 37, artt. 20 e 23).

Nell’ambito della Regione Lombardia, il predetto orientamento legislativo ha trovato espressione nella L.R. n. 3 del 2009, la quale, disponendo all’art. 17 che “ai soli fini dell’applicazione del titolo 2, capo 6, sezione 3, del TUE, tutte le aree oggetto della pianificazione comunale si considerano legalmente edificabili, (…) anche se destinate a servizi, fatta eccezione per le aree ubicate in ambiti che il piano individua come destinati all’agricoltura, di pregio ambientale o non soggetti a trasformazione urbanistica”, sancisce l’irrilevanza a fini indennitari dei vincoli conformativi connessi alle previsioni del piano regolatore relative ad aree suscettibili di trasformazione, trasferendo, in pratica, la valutazione sull’edificabilità di fatto, in ordine alla quale l’art. 18, comma 1, precisa che i relativi caratteri vanno ritenuti sussistenti “se, nell’ambito territoriale in cui l’area stessa è inserita, sono già presenti, o comunque in fase di realizzazione, una o più delle opere di urbanizzazione primaria richieste dalla legge”. Per effetto di tale disciplina, il valore di mercato da assumere come riferimento ai fini della liquidazione dell’indennità per l’espropriazione dei fondi inclusi nelle predette aree va determinato sulla base di una valutazione delle concrete possibilità di sfruttamento del suolo a fini edilizi, desumibili in via principale dall’esistenza di opere di urbanizzazione primaria, ed in ogni caso dalle caratteristiche già enucleate dalla giurisprudenza, quali l’ubicazione, la morfologia, l’accessibilità, lo sviluppo edilizio già in atto nella zona ed il rapporto con aree limitrofe, nonchè l’esistenza e l’utilizzabilità di impianti di servizi pubblici essenziali ed infrastrutture necessarie alla vita di una comunità sociale.

Ai sensi dell’art. 22, comma 1, della legge regionale, tali criteri devono ritenersi applicabili anche alla fattispecie in esame, avuto riguardo alla data della dichiarazione di pubblica utilità, ravvisabile nella Delib. adottata Giunta Municipale 5 maggio 2007, con cui, come precisato dalla sentenza impugnata, fu approvato il progetto dell’opera pubblica: non merita pertanto censura la sentenza impugnata, la quale, pur dando atto dell’inclusione del fondo espropriato in una zona destinata dagli strumenti urbanistici ad attrezzature d’uso e d’interesse pubblico, lo ha ritenuto legalmente edificabile, escludendone l’assoggettamento a vincoli che ne comportino l’inedificabilità assoluta e valorizzandone l’inserimento in un contesto già ampiamente urbanizzato e dotato delle principali opere di urbanizzazione, con il conseguente riconoscimento di un valore di mercato che, pur essendo superiore a quello dei suoli aventi destinazione agricola, risulta comunque ampiamente inferiore a quello corrente nel medesimo Comune per le aree residenziali.

2. Il ricorso va pertanto rigettato, con la conseguente condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali, che si liquidano come dal dispositivo.

PQM

rigetta il ricorso. Condanna il ricorrente al pagamento, in favore di ciascuna delle parti controricorrenti, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 5.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00, ed agli accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1,comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

Così deciso in Roma, il 7 febbraio 2018.

Depositato in Cancelleria il 7 settembre 2018