Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 21770 del 29/07/2021

Cassazione civile sez. un., 29/07/2021, (ud. 06/07/2021, dep. 29/07/2021), n.21770

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE UNITE CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente –

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Presidente di Sezione –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente di Sezione –

Dott. VALITUTTI Antonio – rel. Consigliere –

Dott. FERRO Massimo – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

Dott. FALASCHI Milena – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 36966-2019 proposto da:

CONSORZIO PER LO SVILUPPO INDUSTRIALE DI CAMPOBASSO-BOJANO, in

persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente

domiciliato in ROMA, VIA AURELIANA 63, presso lo studio

dell’avvocato SARA DI CUNZOLO, rappresentato e difeso dall’avvocato

PASQUALE RIPABELLI;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI CERCEMAGGIORE, in persona del Sindaco pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA CIPRO 77, presso lo studio

dell’avvocato CRISTINA SPERANZA, rappresentato e difeso

dall’avvocato CLAUDIO NERI;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 159/2019 della CORTE D’APPELLO di CAMPOBASSO,

depositata il 30/04/2019.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

06/07/2021 dal Consigliere VALITUTTI ANTONIO.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Con D.I. n. 532 del 2012, in data 12 luglio 2012, il Tribunale di Campobasso intimava al Comune di Cercemaggiore il pagamento, a favore del Consorzio per lo sviluppo industriale di Campobasso-Bojano. della somma di Euro 27.343,80, a titolo di quote di gestione per i conferimenti annuali – dovuti dall’ente comunale fino alla data di recesso dal Consorzio – per gli anni 2008/2010, e della somma di Euro 17.310.,42, a titolo di quote annuali per la realizzazione del raccordo ferroviario per gli anni 2002/2010. Il Comune intimato provvedeva al pagamento dell’importo di Euro 27.343,80, ma proponeva opposizione avverso il provvedimento monitorio limitatamente alla somma di Euro 17.310,42, concernente la realizzazione del raccordo ferroviario.

1.1. L’ente comunale eccepiva, in via pregiudiziale, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, rientrando la controversia nella giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, (Codice del processo amministrativo), eccepiva ancora, in via preliminare, la prescrizione quinquennale delle annualità relative agli anni 2002/2006, e, nel merito, deduceva di non essere tenuto al pagamento, attesa la sua esclusione dal Consorzio, a seguito di avvenuta comunicazione dell’impossibilità di far fronte al pagamento del contributo.

1.2. Il Tribunale di Campobasso, con sentenza n. 632/2014, depositata il 6 agosto 2014, dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, revocava il decreto ingiuntivo opposto, e compensava tra le parti le spese di lite.

2. La Corte d’appello di Campobasso, con sentenza n. 159/2019, depositata il 30 aprile 2019, rigettava l’appello proposto dal Consorzio per lo sviluppo industriale di Campobasso-Bojano. La Corte territoriale riteneva, invero, che – pur costituendo i Consorzi di sviluppo industriale enti pubblici economici, ai sensi della L. 5 ottobre 1991, n. 317, art. 36, comma 4, – gli stessi svolgano funzioni pubblicistiche di interesse generale. Ne conseguirebbe che a tali enti sarebbe applicabile la L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 15, espressione dell’esercizio consensuale delle potestà amministrative, con la conseguenza che le controversie aventi ad oggetto – come la presente – la formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi tra pubbliche amministrazioni, rientrerebbero nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 c.p.a.

3. Per la cassazione di tale pronuncia ha proposto ricorso il Consorzio per lo sviluppo industriale di Campobasso-Bojano nei confronti del Comune di Cercemaggiore, affidato a due motivi. Il resistente ha replicato con controricorso.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con i due motivi di ricorso – che, per la loro evidente connessione, vanno esaminati congiuntamente – il Consorzio per lo sviluppo industriale di Campobasso-Bojano denuncia la violazione e falsa applicazione della L. n. 241 del 1990, art. 15 e del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, nonché “la genericità della sentenza per mancata corrispondenza della norma al caso di specie”, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5.

1.1. Il ricorrente deduce anzitutto che la L. n. 241 del 1990, art. 15, non potrebbe applicarsi al caso concreto, trattandosi di norma che – come affermato dalla stessa sentenza impugnata regola “l’esercizio consensuale della potestà amministrativa”, laddove, nella specie, il Consorzio – come, del resto la stessa Corte d’appello ha ritenuto – non è una pubblica amministrazione, bensì un ente pubblico economico al quale, pertanto, non si applicano le disposizioni concernenti l’attività autoritativa delle amministrazioni pubbliche. Tale conclusione sarebbe, peraltro, avvalorata anche dal disposto del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 1, comma 2, che ricomprende tra queste ultime anche gli enti pubblici, ma con esclusione di quelli economici.

1.1.1. D’altra parte, la sentenza impugnata non individuerebbe in alcun modo l’accordo tra pubbliche amministrazioni, ai fini della corretta applicabilità della L. n. 241 del 1990, art. 15. In realtà nessun accordo sarebbe stato concluso nel caso di specie.

Ed infatti, qualora l’accordo in questione sia stato ravvisato dal giudice di appello nell’adesione del Comune di Cercemaggiore al Consorzio, “difetterebbe ab origine la forma dell’accordo”, diretto a stabilire l’entità e le modalità di corresponsione dei contributi a vario titolo dovuti dall’ente consorziato, essendovi stato solo uno scambio tra due delibere, la n. 91 del 22 ottobre 1988, con la quale il Comune di Cercemaggiore chiedeva di aderire al Consorzio, e la delibera consortile n. 7 del 12 giugno 1990, con la quale il Consorzio accoglieva la richiesta del Comune, ponendo a suo carico i contributi dovuti per l’adesione al Consorzio. Nessuna formalizzazione di alcun accordo tra amministrazioni vi sarebbe, dunque, stata.

1.1.2. La succitata norma dell’art. 15 sarebbe peraltro – ad avviso dell’istante – anche inapplicabile ratione temporis, essendosi detto accordo perfezionato con la delibera consortile del 12 giugno 1990, laddove la L. n. 241 del 1990, datata 7 agosto 1990, è entrata in vigore il 2 settembre 1990. Ad ogni buon conto, quand’anche tale norma fosse da ritenersi applicabile sotto il profilo temporale, l’aspetto paritario che – a parere della stessa Corte territoriale connoterebbe gli accordi tra amministrazioni pubbliche la L. n. 241 del 1990, ex art. 15 – sarebbe comunque carente nel caso concreto, attesa l’imposizione di un onere economico a carico dell’ente consorziato, che radicherebbe una preminenza dell’ente consorziante.

1.1.3. La decisa connotazione economica propria del rapporto tra Consorzio e Comune esalterebbe, d’altro canto, quella differenza tra contratto privatistico ed accordi tra enti pubblici, ai sensi dell’art. 15 succitato, che – a detta dello stesso giudice di secondo grado avrebbero in comune solo “l’elemento strutturale dell’accordo, senza che ad esso si accompagni (n.d.r. negli accordi tra pubbliche amministrazioni) l’ulteriore elemento del carattere patrimoniale del rapporto regolato”.

1.1.4. Qualora la sentenza impugnata abbia inteso riferirsi, invece, ad un preteso accordo tra Comuni e Consorzio, di cui alle delibere consortili n. 3 del 13 aprile 2000 e n. 7 del 28 giugno 2001 – aventi ad oggetto la realizzazione del raccordo ferroviario, oggetto specifico della presente controversia – che erano state, peraltro, approvate con votazione unanime dei consorziati, in essi compreso, dunque, il Comune di Cercemaggiore – è evidente che anche in questo caso “non è stato stipulato alcun accordo con i Comuni né tanto meno con quello di Cercemaggiore avente ad oggetto la realizzazione del raccordo ferroviario”. Si tratta, infatti, di delibere consortili adottate all’unanimità, dalle quali è derivata l’obbligazione di pagamento dei relativi contributi, azionata in giudizio con il decreto ingiuntivo opposto. Anche sotto tale profilo, sarebbe, pertanto, del tutto evidente – a parere del ricorrente – il carattere esclusivamente patrimoniale di quanto in esse deliberato, ai fini del perseguimento delle finalità economiche ed imprenditoriali del Consorzio, sia pure nell’ambito dell’espletamento di compiti di rilevanza pubblica.

1.2. L’assenza del presupposto normativo, costituito dalla L. n. 241 del 1990, art. 15, erroneamente ritenuto sussistente dalla Corte d’appello, comporterebbe – ad avviso dell’istante – l’esclusione in radice della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo che, a detta del giudice di secondo grado, sussisterebbe “quand’anche in presenza dell’accertamento di un inadempimento contrattuale”, ai sensi dell’art. 133 c.p.a., comma 1, lett. a), n. 2. L’erroneità di tale assunto sarebbe del tutto evidente, se solo si consideri che – come dianzi detto – le norme succitate trovano applicazione nell’ipotesi di controversia relativa a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o da un gestore di un pubblico servizio, “in un procedimento amministrativo disciplinato dalla L. n. 241 del 1990, laddove (…) la riscossione di somme di cui il Consorzio è creditore non è riconducibile ad un procedimento amministrativo adottato in applicazione di detta legge”.

Si tratterebbe, in altri termini, di pretese patrimoniali – azionate dal Consorzio in via monitoria – radicate nel diritto soggettivo del dell’ente di riscuotere – fino al momento del recesso dell’ente consorziato, nella specie avvenuto nel 2010 – i contributi dovuti da tali enti, ovverosia di pretese di pagamento traenti origine da un rapporto obbligatorio scaturente da delibere consortili approvate all’unanimità, al quale sarebbe estraneo qualsiasi profilo di autoritatività, suscettibile di radicare la giurisdizione del giudice amministrativo.

2. Le censure sono fondate, nei limiti che si passa ad esporre.

2.1. Occorre muovere dal rilievo che la materia del contendere, oggetto del presente giudizio, attiene ad una domanda di ingiunzione con la quale il Consorzio per lo sviluppo industriale di Campobasso-Bojano chiedeva al Comune di Cercemaggiore l’assolvimento degli obblighi pecuniari assunti da quest’ultimo, con la domanda di partecipazione al Consorzio, fino alla data del suo recesso, avvenuto nel 2010. E ciò, sia a titolo di conferimenti annuali derivanti da tale partecipazione, per gli anni 2008/2010, sia a titolo di quote annuali per la realizzazione del raccordo ferroviario per gli anni 2002/2010.

2.1.1. Tale pretesa creditoria si fondava – secondo la prospettazione del ricorrente – sulla delibera consortile n. 7 del 12 giugno 1990, con la quale il Consorzio aveva accolto la domanda di adesione del Comune di Cercemaggiore ed aveva determinato l’importo dei contributi a suo carico, e sulle successive delibere n. 3 del 13 aprile 2000 che – con votazione unanime e, quindi, con il voto favorevole anche del suddetto Comune – aveva deliberato una contribuzione di tutti gli enti consorziati per la copertura finanziaria del raccordo ferroviario, e n. 7 del 28 giugno 2001, che – sempre con votazione unanime – aveva determinato il contributo dovuto da ciascun consorziato per la realizzazione dell’opera.

2.1.2. Alla domanda di ingiunzione il Comune replicava incardinando il giudizio di opposizione al provvedimento monitorio – eccependo, in via pregiudiziale, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, rientrando la controversia nella giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, (Codice del processo amministrativo), nonché, in via preliminare, la prescrizione quinquennale delle annualità relative agli anni 2002/2006, e deducendo, nel merito, di non essere tenuto al pagamento, attesa la sua esclusione dal Consorzio, a seguito di avvenuta comunicazione dell’impossibilità di far fronte al pagamento del contributo.

2.1.3. La Corte d’appello – condividendo la decisione del giudice di primo grado, che aveva revocato il decreto ingiuntivo opposto, ritenendosi carente di giurisdizione – ha ritenuto che la questione controversa, relativa alla debenza o meno di tali contributi – in realtà limitata ai soli contributi dovuti per la realizzazione del raccordo ferroviario, essendo stati spontaneamente pagati dal Comune di Cercemaggiore quelli relativi alla sua partecipazione al Consorzio sia soggetta alla giurisdizione del giudice amministrativo.

L’assunto della Corte territoriale – premessa una disamina dei tratti distintivi sussistenti, secondo le statuizioni della giurisprudenza amministrativa, tra il contratto di diritto comune ex art. 1321 c.c. e le convenzioni tra amministrazioni pubbliche, previste dalla L. n. 241 del 1990, art. 15 – si fonda sul rilievo che vertendosi nel caso di specie, di inadempimento da parte del Comune ad una convenzione con il Consorzio – che, peraltro, la Corte non individua in alcun modo – la controversia rientrerebbe nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133 c.p.a., comma 1, lett. a), n. 2.

2.2. Tale assunto non può essere condiviso.

2.2.1. Va premesso che le censure non possono trovare accoglimento sotto il profilo del vizio motivazionale, essendosi il ricorrente limitato a censurare “la genericità della sentenza per mancata corrispondenza della norma al caso di specie”. La censura, invero, per un verso, non è conforme alla previsione dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, come riformulato dal D.L. 22 giugno 2012, n. 83, art. 54, conv. in L. 7 agosto 2012, n. 134, che deve essere interpretata, alla luce dei canoni ermeneutici dettati dall’art. 12 preleggi, come riduzione al “minimo costituzionale” del sindacato di legittimità sulla motivazione. Pertanto, è denunciabile in cassazione solo l’anomalia motivazionale che si tramuta in violazione di legge (art. 132 c.p.c., comma 2, n. 4) costituzionalmente rilevante (art. 111 Cost.), in quanto attinente all’esistenza della motivazione in sé, purché il vizio risulti dal testo della sentenza impugnata, a prescindere dal confronto con le risultanze processuali. Tale anomalia si esaurisce nella “mancanza assoluta di motivi sotto l’aspetto materiale e grafico”, nella “motivazione apparente”, nel “contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili” e nella “motivazione perplessa ed obiettivamente incomprensibile”, esclusa qualunque rilevanza del semplice difetto di “sufficienza” della motivazione (Cass. Sez. U., 07/04/2014, nn. 8053 e 8054; Cass., 27/11/2014, n. 25216; Cass., 11/04/2017, n. 9253; Cass. Sez. U., 21/02/2017, n. 17619). Nella specie, per contro, siffatta radicale mancanza di motivazione non è neppure allegata dal ricorrente.

Per altro verso, il riferimento alla “mancata corrispondenza della norma al caso di specie” pone in luce una commistione – operata dal deducente – tra giudizio di fatto e giudizio di diritto che evidenzia l’inammissibilità della censura anche sotto tale profilo.

2.2.2. La doglianza va, per contro, accolta per quanto concerne il vizio di violazione della L. n. 241 del 1990, art. 15 e art. 133 c.p.a., comma 1, lett. a), n. 2. In tema di ricorso per cassazione, invero, il vizio di cui all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, ricomprende tanto quello di violazione di legge, ossia l’erronea ricognizione, da parte del provvedimento impugnato, della fattispecie astratta recata da una previsione normativa, implicante un problema interpretativo della stessa, quanto quello di falsa applicazione della legge, consistente nella sussunzione della fattispecie concreta in una qualificazione giuridica che non le si addice, perché la fattispecie astratta da essa prevista non è idonea a regolarla, oppure nel trarre dalla norma, in relazione alla fattispecie concreta, conseguenze giuridiche che ne contraddicono la pur corretta interpretazione (Cass. 25/09/2019, n. 23851; Cass., 14/01/2019, n. 640).

2.2.3. Orbene, nel caso di specie, la Corte d’appello è incorsa in un evidente vizio di sussunzione della fattispecie concreta nelle norme regolatrici richiamate nella sentenza impugnata.

2.2.3.1. Occorre, per vero, muovere dal rilievo secondo cui La qualificazione di enti pubblici economici attribuita dalla L. n. 317 del 1991, art. 36, ai Consorzi per le aree di sviluppo industriale non implica che tutte le attività da essi svolte siano da ricondurre al campo privatistico imprenditoriale. Ne restano, invero, escluse quelle attività, di natura pubblicistica, che attengono ai poteri inerenti alla localizzazione industriale, in particolare all’individuazione delle imprese destinate ad operare nelle singole aree; con la conseguenza che la posizione giuridica soggettiva in capo a chi aspira a detta designazione ha la consistenza dell’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo quanto ai giudizi di impugnativa delle relative delibere (Cass. Sez. U., 15/06/2010, n. 14293).

E’ evidente, pertanto, che sono attratte nella giurisdizione amministrativa le sole controversie aventi comunque ad oggetto – ai sensi dell’art. 7, comma 1, c.p.a. – i provvedimenti autoritativi posti in essere da tali enti, in qualsiasi modo riconducibili all’esercizio del loro potere organizzativo di rilevanza pubblicistica. Per converso, l’attività posta in essere da detti consorzi – quali enti economici – concernente la gestione patrimoniale del sodalizio non può che rientrare nella giurisdizione del giudice ordinario.

2.2.3.2. A tal riguardo, queste Sezioni Unite hanno, difatti, affermato il principio secondo cui è devoluta alla cognizione del giudice ordinario la controversia concernente l’esistenza dell’obbligo di un Comune consorziato di contribuire alle spese sostenute dal Consorzio, ovvero concernente la determinazione dell’entità del contributo – in tutte le fasi della vita dell’ente consorziante, compreso il periodo successivo all’apertura della fase di liquidazione del Consorzio medesimo – atteso che la questione, non essendo riconducibile ad un procedimento amministrativo né riguardando l’estrinsecazione di poteri autoritativi, ha ad oggetto posizioni di diritto soggettivo derivanti dalle ragioni di credito fatte valere dal Consorzio e non rientra tra quelle concernenti la formazione, conclusione ed esecuzione di un accordo tra pubbliche amministrazioni ai sensi della L. n. 241 del 1990, art. 15 (Cass. 22/12/2009, n. 26972).

2.2.3.3. Del tutto erroneo si palesa, dunque, il rilievo della Corte territoriale, secondo la quale, nel caso di specie, si sarebbe in presenza dell’inadempimento di una convenzioni tra amministrazioni pubbliche, ai sensi della L. n. 241 del 1990, art. 15, in relazione al quale sussisterebbe la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, a norma dell’art. 133 c.p.a., comma 1, lett. a), n. 2.

E’ evidente, infatti, che, nella fattispecie oggetto di esame, non viene in considerazione alcun profilo organizzativo del Consorzio che dia luogo ad un’attività autoritativa di rilievo pubblicistico, essendo in discussione, nel presente giudizio, esclusivamente l’esistenza dell’obbligo di un Comune consorziato di contribuire alle spese sostenute dal Consorzio, in relazione al quale – come dianzi detto sussiste la giurisdizione del giudice ordinario.

2.2.3.4. Ne’ potrebbe comunque configurarsi una convenzione tra pubbliche amministrazioni, ai sensi della L. n. 241 del 1990, art. 15. E ciò non tanto per la natura di ente pubblico economico del Consorzio per lo sviluppo industriale – sulla quale molto fa leva il ricorrente, atteso che siffatta natura, come dianzi detto, non è in via di principio incompatibile con lo svolgimento di attività di rilievo pubblicistico – bensì in considerazione del fatto che, nella specie, una siffatta convenzione non si desume dagli atti di causa.

2.2.3.5. Va, per vero, rilevato che la sentenza di queste Sezioni Unite citata dalla Corte territoriale, e molte altre successive, si riferiscono, non solo a casi in cui erano state stipulate convenzioni tra enti costituenti certamente pubbliche amministrazioni, ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 1, comma 2, ma soprattutto a fattispecie nelle quali era stata redatta dalle parti una formale convenzione, a norma del combinato disposto dell’art. 15 e art. 11, comma 2 (richiamato dalla L. n. 241 del 1990, art. 15, comma 2).

2.2.3.6. Al riguardo va osservato che – in forza di tale combinato disposto – le convenzioni in parola devono essere stipulate in forma scritta, a pena di nullità, sono soggette ai principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti (ove non diversamente previsto dalla legge), ma sono al contempo soggette anche all’obbligo di motivazione, ai sensi della L. n. 3 del 1990, art. 3. Si tratta, pertanto, di atti assolutamente formali, a contenuto obbligato, in quanto finalizzati – non a regolare profili squisitamente patrimoniali tra le parti, come nel contratto di diritto privato, previsto dall’art. 1321 c.c. – bensì a disciplinare, come si evince in particolare dal richiamo all’obbligo di motivazione proprio dei provvedimenti amministrativi, e coordinare l’esercizio delle potestà amministrative da parte delle amministrazioni contraenti.

2.2.3.7. In tal senso si e’, del resto, espressa la giurisprudenza amministrativa – correttamente citata dalla Corte d’appello, che non ne ha tratto, tuttavia, le dovute conseguenze – secondo la quale gli accordi tra enti pubblici stipulati ai sensi della L. n. 241 del 1990, art. 15, anche denominati contratti “a oggetto pubblico”, differiscono dal contratto privatistico di cui all’art. 1321 c.c., del quale condividono solo l’elemento strutturale dell’accordo, senza che ad esso si accompagni l’ulteriore elemento del carattere patrimoniale del rapporto regolato. Le amministrazioni pubbliche stipulanti partecipano, invero, all’accordo in posizione di equiordinazione, ma non già al fine di comporre un conflitto di interessi di carattere patrimoniale, bensì di coordinare i rispettivi ambiti di intervento su oggetti di interesse comune (Cons. Stato, 15/07/2013, n. 3849; Cons. Stato, 23/06/2014, n. 3145). Sempre che siano, ovviamente, rispettati i rigorosi obblighi formali previsti dall’art. 15 c.p.a., comma 2 e art. 11 c.p.a., comma 2.

Sotto tale ultimo profilo, la giurisprudenza amministrativa ha, invero, rilevato che, ai sensi del combinato disposto della L. n. 241 del 1990, art. 15, comma 2 e art. 11, comma 2, agli accordi fra Amministrazioni si applicano i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, fra questi quello per cui, a pena di nullità, l’oggetto del contratto deve essere determinato o determinabile. La controprestazione economica in capo al Comune è elemento essenziale del sinallagma negoziale. Sicché essa va correttamente individuata in convenzione, tanto più perché una P.A. non può assumere impegni economici non determinati. La mancanza di tale elemento determina conseguentemente la nullità della convenzione medesima (TAR Friuli Venezia Giulia, 8/01/2016, n. 15).

2.2.3.8. Orbene, – come dianzi detto – le pronunce di queste Sezioni Unite – compresa quella citata dal giudice di appello – si riferiscono tutte a casi nei quali erano state allegate in giudizio convenzioni scritte tra pubbliche amministrazioni, in conformità al disposto della L. n. 241 del 1990, art. 11, comma 2 e art. 15, comma 2 e, di conseguenza, è stata affermata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La decisione menzionata dalla Corte territoriale attiene, invero, ad una fattispecie nella quale un ente regionale per l’abitazione pubblica aveva convenuto in giudizio un Comune, lamentando l’inadempimento, da parte dello stesso, in relazione ad una convenzione – formalmente stipulata tra le parti con la quale quest’ultimo aveva ceduto all’ente, dietro corrispettivo di un prezzo, una porzione di un fabbricato comunale, ponendo a carico dell’acquirente anche l’obbligo di restauro della rimanente parte del fabbricato stesso (Cass., Sez. U., 14/03/2011, n. 5923).

Nello stesso senso, ossia sempre con riferimento a convenzioni formali stipulate tra pubbliche amministrazioni – in ordine alle quali si è affermata la giurisdizione del giudice amministrativo – si sono espresse diverse altre pronunce di queste Sezioni Unite (ex multis, Cass. Sez. U., 28/05/2014, n. 11917, con riferimento ai protocolli di intesa tra la Regione Piemonte e la Fondazione Ordine Mauriziano; Cass. Sez. U., 12/03/2015, n. 4948, con riferimento alla convenzione stipulata tra il Ministero dei trasporti, l’ente Ferrovie dello Stato ed un Comune, avente ad oggetto la soppressione dei passaggi a livello; Cass. Sez. U., 03/06/2015, n. 11376, relativa alla convenzione per la gestione di una farmacia stipulata tra il Comune titolare ed il Consorzio intercomunale; Cass. Sez. U., 31/07/2017, n. 18985, relativa all’Accordo di programma quadro tra più pubbliche amministrazioni nel settore della ricerca per le nanotecnologie).

2.2.3.9. Ben al contrario, nel caso concreto, la pretesa creditoria azionata non trae in alcun modo origine da una convenzione formale sottoscritta dalle parti con le forme ed il contenuto prescritto dalla L. n. 241 del 1990, art. 11, comma 2 e art. 15, comma 2, bensì dalle succitate delibere adottate all’unanimità dall’ente consortile, alle quali non ha fatto seguito convenzione alcuna, stipulata nelle forme previste dalla legge.

2.2.3.10. Ne’, tanto meno, l’opposizione al decreto ingiuntivo a favore del Consorzio di sviluppo industriale, da parte del Comune di Cercemaggiore, si è fondata – nel merito – sull’impugnativa di siffatte delibere, con la deduzione di eventuali profili di illegittimità degli atti, sul piano dei poteri organizzativi pubblicistici spettanti all’ente consortile. L’opposizione dell’ente comunale ha avuto, invero, ad oggetto esclusivamente l’allegazione del Comune di non essere tenuto al pagamento, attesa la sua esclusione dal Consorzio, a seguito di avvenuta comunicazione dell’impossibilità di far fronte al pagamento del contributo.

Orbene, è devoluta alla cognizione del giudice ordinario la domanda con cui si contesti l’esistenza del potere dell’ente consorziante di pretendere i contributi, sia sotto il profilo dell’investitura dell’ente stesso, sia sotto il profilo dell’inclusione del soggetto, fra quelli tenuti alla contribuzione, in quanto in queste ipotesi la domanda è diretta a tutelare il diritto soggettivo dello stesso a non essere obbligato a prestazioni patrimoniali fuori dei casi previsti dalla legge (Cass. Sez. U., 06/08/201, n. 18327; Cass. Sez. U., 26/10/2000, n. 1137).

2.3. Per tutte le ragioni esposte, le censure vanno, pertanto, accolte, nei limiti suindicati.

3. Le questioni di merito assorbite, riproposte in questa sede, sono inammissibili. Nel giudizio di legittimità introdotto a seguito di ricorso per cassazione non possono, invero, trovare ingresso, e perciò non sono esaminabili, le questioni sulle quali, per qualunque ragione, il giudice inferiore non sia pronunciato per averle ritenute assorbite in virtù dell’accoglimento di un’eccezione pregiudiziale, con la conseguenza che, in dipendenza della cassazione della sentenza impugnata per l’accoglimento del motivo attinente alla questione assorbente, l’esame delle ulteriori questioni oggetto di censura va rimesso al giudice di rinvio, salva l’eventuale ricorribilità per cassazione avverso la successiva sentenza che abbia affrontato le suddette questioni precedentemente ritenute superate (ex plurimis, Cass., 05/11/2014, n. 23558; Cass., 01/03/2007, n. 4804).

4. L’accoglimento del ricorso comporta la cassazione dell’impugnata sentenza con rinvio – ai sensi del combinato disposto degli artt. 353 e 383 c.p.c. – al Tribunale di Campobasso in diversa composizione, che dovrà procedere a nuovo esame del merito della controversia, facendo applicazione dei principi di diritto suesposti, e provvedendo, altresì, alla liquidazione delle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte, pronunciando a Sezioni Unite, accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti; rinvia al Tribunale di Campobasso in diversa composizione, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 6 luglio 2021.

Depositato in Cancelleria il 29 luglio 2021

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