Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 21692 del 27/10/2016

Cassazione civile sez. un., 27/10/2016, (ud. 27/09/2016, dep. 27/10/2016), n.21692

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente f.f. –

Dott. DI PALMA Salvatore – Presidente di Sez. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di Sez. –

Dott. AMENDOLA Adelaide – Presidente di Sez. –

Dott. NAPPI Aniello – Consigliere –

Dott. GIANCOLA Maria Cristina – Consigliere –

Dott. BIANCHINI Bruno – Consigliere –

Dott. VIRGILIO Biagio – Consigliere –

Dott. CHINDEMI Domenico – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 17261-2014 proposto da:

C.P., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DI SAN BASILIO

61, presso lo studio dell’avvocato EUGENIO PICOZZA, rappresentato e

difeso dall’avvocato MARCELLO MARIA FRACANZANI, per delega a margine

del ricorso;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA

CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI

25;

– controricorrente al principale ed al successivo –

e contro

PROCURA REGIONALE PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLA CORTE DEI

CONTI DI BOLZANO;

– intimata –

e

G.J., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA F.

CONFALONIERI 5, presso lo studio dell’avvocato LUIGI MANZI, che lo

rappresenta e difende, per delega a margine del ricorso successivo;

– ricorrente successivo –

contro

S.L.;

– intimato –

sul ricorso 18679-2014 proposto da:

S.L., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BASSANO DEL

GRAPPA 24, presso lo studio dell’avvocato MICHELE COSTA, che lo

rappresenta e difende unitamente all’avvocato ENRICO BERTORELLE, per

delega a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA

CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI

25;

– controricorrente –

e contro

C.P., G.J., PROCURA REGIONALE PRESSO LA CORTE DEI

CONTI – SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE TRENTINO ALTO ADIGE;

– intimati –

avverso la sentenza n. 425/2014 della CORTE DEI CONTI – PRIMA SEZIONE

GIURISDIZIONALE CENTRALE ROMA, depositata il 17/03/2014;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

27/09/2016 dal Consigliere Dott. DOMENICO CHINDEMI;

uditi gli avvocati Enrico BERTORELLE, Marcello Maria FRACANZANI e

Luigi MANZI;

udito il P.M. in persona dell’Avvocato Generale Dott. FUZIO Riccardo,

che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

Fatto

La Procura regionale della Corte dei Conti per la regione Trentino, Provincia di Bolzano,conveniva in giudizio davanti alla sezione giurisdizionale regionale, il sigg. C.P., amministratore delegato della Società Azienda Energetica s.p.a., capitale interamente pubblico e con azionisti il Comune di Bolzano e il Comune di Merano, detentori, ciascuno, di metà delle azioni, nonchè i sindaci dei due Comuni ( S.L., sindaco di (OMISSIS), e G.J., sindaco di (OMISSIS)) in relazione al danno cagionato dalla sottoscrizione, da parte dell’amministratore delegato su richiesta dei due sindaci, di un contratto di sponsorizzazione per una manifestazione sportiva; contratto in forza del quale l’azienda energetica si impegnava a versare l’importo di Euro 200.000 in cambio di prestazioni pubblicitarie che per altri sponsor venivano valutate in misura di gran lunga inferiore.

La Sezione regionale della corte dei Conti accertava la sussistenza del danno e condannava i due sindaci al pagamento di Euro 30.000 ciascuno e l’amministratore delegato della società al pagamento della somma di Euro 140.000.

La Sezione centrale della Corte dei Conti, adita in via principale dai due sindaci e, in via incidentale dal C. e dal Procuratore regionale, confermava la sentenza impugnata ritenendo sussistente la giurisdizione contabile rilevando che l’attività dei sindaci aveva favorito – unitamente all’attività posta in essere dall’amministratore delegato della società C. – la sponsorizzazione e aveva cagionato un danno per i rispettivi Comuni, anche in considerazione del fatto che le erogazioni disposte dall’amministratore delegato avrebbero dovuto essere qualificate come erogazioni di utili piuttosto che come costi non riferibili all’azienda. I giudici contabili rilevavano, per quanto di interesse, che i sindaci erano i soggetti realmente interessati alla sponsorizzazione e la somma spesa dalla società avrebbe costituito un utile da ripartire tra i Comuni e da impiegare per finalità istituzionali.

C.P., G.J. e S.L., quest’ultimo separatamente, propongono ricorso per cassazione, il Procuratore generale presso la Corte dei Conti resiste con controricorso.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

Vanno preliminarmente riuniti i ricorsi a norma dell’art. 335 c.p.c., trattandosi di impugnazioni avverso la medesima sentenza.

1. Con un unico articolato motivo i ricorrenti eccepiscono il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti in quanto l’eventuale danno cagionato dalla “mala gestio” sarebbe stato subito dal patrimonio della società Azienda Energetica con conseguente giurisdizione del giudice ordinario poichè il pregiudizio patrimoniale inciderebbe in via diretta solo sul patrimonio della società.

Sostengono, inoltre, la infondatezza della previsione di utili derivanti dalla distribuzione della somma spesa come sponsorizzazione, atteso che, nell’anno in questione, la società ha comunque riportato ingenti utili e, comunque, la distribuzione degli utili postula l’approvazione di un bilancio, con conseguente esclusione della riferibilità della scelta della sponsorizzazione ai soci piuttosto che agli organi sociali, rilevando la non riferibilità ai sindaci della condotta causativa dell’ipotetico danno e cioè la sottoscrizione del contratto di sponsorizzazione da parte dell’A.D. C., avendo i sindaci solamente sottoscritto per condivisione la lettera in data 20.2.2009 con cui il C., nella qualità di A.D della società A.E. e non certo di funzionario di fatto – comunicava di voler destinare Euro 200.000 per la sponsorizzazione.

2. Ritiene la Corte che debba essere diversificata la valutazione relativamente all’Amministratore delegato della società con capitale interamente pubblico, dai soci azionisti (Comune di Bolzano e Comune di Merano e per essi i rispettivi sindaci – S.L., sindaco di (OMISSIS) e G.J., sindaco di (OMISSIS)).

Con riferimento alla posizione dell’Amministratore delegato, in forza della recente giurisprudenza di questa Corte, alla quale il Collegio intende dare continuità, pur con la necessaria specificazione tra condotte imputabili all’amministratore della società e condotte imputabili ai soci, “la controversia avente ad oggetto l’azione di responsabilità promossa dal Procuratore della Corte dei Conti per il danno diretto, patito da una società per azioni a partecipazione pubblica e addebitato a condotte illecite dei suoi amministratori o dipendenti, non rientra nella giurisdizione della Corte dei Conti, non essendo configurabile, avuto riguardo all’autonoma personalità giuridica della società, nè un rapporto di servizio tra l’agente e l’ente pubblico titolare della partecipazione, nè un danno diretto di quest’ultimo” (Cass., ord. 1.2.2012,n. 1419; Cass. 14957/2011; conf. Cass. n. 20941/2011, Cass.n. 14655/2011, Cass. n. 26806/2009, Cass. n. 16286/10, Cass. n. 8429/10, Cass. n. 519/10 e Cass. n. 26806/09).

Nel caso di specie, inoltre, non trattasi di società in house (così dovendosi intendere quella costituita da uno o più enti pubblici per l’esercizio di pubblici servizi, di cui esclusivamente i medesimi enti possano essere soci, che statutariamente esplichi la propria attività prevalente in funzione degli enti partecipanti e la cui gestione sia per statuto assoggettata a forme di controllo analoghe a quello esercitato dagli enti pubblici sui propri uffici) ma di società di diritto privato operante in un mercato concorrenziale, dotata di piena autonomia rispetto ai soci enti pubblici.

L’A.E. s.pa. è, infatti, una società per azioni a capitale prevalentemente pubblico, come emerge dall’art. 1 dello statuto sociale, dovendosi escludere che essa debba avere quali soci esclusivamente enti pubblici e va esclusa, nei confronti del suo amministratore delegato, la richiesta di affermare la giurisdizione contabile in quanto, nella specie, le disposizioni statutarie della società non consentono di ravvisarne le caratteristiche (cfr Cass. Sez. U, Ordinanza n. 10299 del 03/05/2013).

Non è, al riguardo, configurabile alcun rapporto di servizio tra l’ente pubblico partecipante e l’amministratore della società partecipata, il cui patrimonio sia stato leso dall’atto di mala gestio, ma neppure sussiste in tale ipotesi un danno qualificabile come danno erariale, inteso come pregiudizio direttamente arrecato al patrimonio dello Stato o di altro ente pubblico che della suindicata società sia socio, trattandosi di danno sofferto da un soggetto privato – la società riferibile al patrimonio appartenente soltanto a quel soggetto e non certo ai singoli soci pubblici i quali sono unicamente titolari delle rispettive quote di partecipazione.

In altri termini nella società di diritto privato a partecipazione pubblica, il pregiudizio patrimoniale arrecato dalla asserita “mala gestio” dei suoi organi sociali non integra il danno erariale in quanto si risolve in un “vulnus” gravante in via diretta esclusivamente sul patrimonio della società stessa, soggetta alle regole di diritto privato e dotata di autonoma e distinta personalità giuridica rispetto ai soci.

Non è consentito di saltare a piè pari la distinzione tra patrimonio della società e patrimonio dell’ente partecipante nè, quindi, di investire la Corte dei Conti con un’azione di responsabilità per danno erariale cagionato dall’Amministratore della società quando il danno dedotto si riferisce al patrimonio sociale e non direttamente a quello del socio pubblico.

Nel caso di specie, pertanto, non appaiono ravvisabili i presupposti per affermare la sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti nei confronti dell’Amministratore delegato C.P..

2. Diversa è la valutazione sulla giurisdizione con riferimento ai sindaci dei Comuni soci della A.E., ben potendo l’azione di responsabilità per danno erariale configurarsi nei confronti di chi, essendone incaricato, non abbia esercitato i poteri ed i diritti sociali spettanti al socio pubblico al fine d’indirizzare correttamente l’azione degli organi sociali o di reagire opportunamente agli illeciti da questi ultimi commessi, in relazione ai quali non vale la distinzione tra danno diretto e danno indiretto per l’ente locale, occorrendo far riferimento al danno concretamente imputabile agli enti di cui sono rappresentanti (cfr Cass. Sez. U, Ordinanza n. 20941 del 12/10/2011).

I due sindaci dei Comuni di Bolzano e Marano, infatti, hanno cooperato, sulla base delle emergenze della sentenza impugnata, unitamente all’amministratore delegato della AE per la realizzazione di finalità non corrispondenti a quelle pubbliche della società, caratterizzate da una illecita sponsorizzazione per la realizzazione degli illeciti commessi dall’amministratore delegato. (cfr Cass. Sez. U, Ordinanza n. 20941 del 12/10/2011).

Nell’attuale assetto normativo, il dato essenziale che radica la giurisdizione della Corte contabile è rappresentato dall’evento dannoso verificatosi a carico di una pubblica amministrazione e non più dal quadro di riferimento – pubblico o privato – nel quale si colloca la condotta produttiva del danno (Cass. Sez. U, Sentenza n. 26806 del 19/12/2009; Cass. Sez. un., 25 maggio 2005, n. 10973; Cass. 20 giugno 2006, n. 14101; Cass. 1 marzo 2006, n. 4511; Cass. 15 febbraio 2007, n. 3367).

Questa Corte ha già affermato che “è devoluta alla giurisdizione del giudice contabile, quanto alla domanda di risarcimento del danno avanzata dal Procuratore generale della Corte dei Conti, quando l’azione di responsabilità trovi fondamento nel comportamento di chi, quale rappresentante dell’ente partecipante o comunque titolare del potere di decidere per esso, abbia colpevolmente trascurato di esercitare i propri diritti di socio, in tal modo pregiudicando il valore della partecipazione, in caso di comportamenti degli amministratori o dei sindaci tali da compromettere la ragione stessa della partecipazione sociale dell’ente pubblico, strumentale al perseguimento di finalità pubbliche ed implicante l’impiego di risorse pubbliche, o da arrecare così direttamente pregiudizio al suo patrimonio” (Cass. Sez. U, Sentenza n. 26806 del 19/12/2009).

Si esercita, infatti, attività di rilevanza pubblica non solo quando si svolgono pubbliche funzioni e poteri autoritativi, ma anche quando, nei limiti consentiti dall’ordinamento, si perseguono le finalità istituzionali proprie dell’amministrazione pubblica mediante un’attività disciplinata in tutto o in parte dal diritto privato.

Tali valutazioni valgono anche nel caso della responsabilità di società di diritto privato partecipate da un ente pubblico, in quanto non perdono la loro natura di enti privati per il solo fatto che il loro capitale sia alimentato anche da conferimenti provenienti dallo Stato o da altro ente pubblico.

Infatti nel caso in cui lo Stato o altro ente pubblico assuma una partecipazione in una società per perseguire in tal modo finalità di rilevanza pubblica si verifica una relazione funzionale con l’ente territoriale, caratterizzata dall’inserimento della società medesima nell’iter procedimentale dell’ente locale e dal conseguente rapporto di servizio venutosi così a determinare, con conseguente giurisdizione della Corte dei Conti nelle controversie in materia di responsabilità patrimoniale per danno erariale concernente i soci enti pubblici della società in forza del rapporto partecipativo e del conseguente investimento di risorse finanziarie pubbliche nel patrimonio della società privata.

Nel caso in cui l’ente pubblico abbia subito un pregiudizio derivante dalla perdita di valore della partecipazione, è prospettabile l’azione del Procuratore contabile nei confronti – non già dell’amministratore della società partecipata, per il danno arrecato al patrimonio sociale – bensì nei confronti dei soci enti pubblici abbia colpevolmente trascurato di esercitare i propri diritti di socio ed abbia perciò pregiudicato il valore della partecipazione (Cass. Sez. U, Sentenza n. 26806 del 19/12/2009).

Va, quindi, affermata la giurisdizione del giudice contabile in ordine all’azione proposta nei confronti dei predetti sindaci, restando evidentemente poi rimessa a quel medesimo giudice, in sede di merito, ogni valutazione circa la possibilità d’individuare un danno imputabile ad azioni o omissioni di quei soggetti e riferibile (non già al patrimonio della società partecipata, bensì direttamente all’ente pubblico comunale.

Un riscontro normativo a tale conclusione è costituito dalla L. 28 febbraio 2008, n. 31, art. 16 bis, (che ha convertito il D.L. 31 dicembre 2007, n. 248), che recita: “Per le società con azioni quotate in mercati regolamentati, con partecipazione anche indiretta dello Stato o di altre amministrazioni o di enti pubblici, inferiore al 50 per cento, nonchè per le loro controllate, la responsabilità degli amministratori e dei dipendenti è regolata dalle norme del diritto civile e le relative controversie sono devolute esclusivamente alla giurisdizione del giudice ordinario”.

Tale norma lascia chiaramente intendere che, in ordine alla responsabilità di soci pubblici, vi sia una naturale area di competenza giurisdizionale diversa da quella ordinaria, avendo il legislatore stabilito che – sia pure limitatamente alle società quotate, o loro controllate, con partecipazione pubblica inferiore al 50% – la giurisdizione spetta invece in via esclusiva proprio al giudice ordinario. Presupposto di tale norma è la giurisdizione del giudice contabile che il legislatore ha in tal modo presupposto, in rapporto ad atti di mala gestio dei soci enti pubblici di società a totale (come nel caso di specie) o maggioritaria partecipazione pubblica.

Relativamente alla dedotta inesistenza del danno, anche dopo l’inserimento della garanzia del giusto processo nella formulazione dell’art. 111 Cost., il sindacato delle Sezioni Unite della Corte di cassazione sulle decisioni della Corte dei Conti in sede giurisdizionale continua ad essere circoscritto al controllo dell’eventuale violazione dei limiti esterni della giurisdizione del giudice contabile, ovvero all’esistenza dei vizi che attengono all’essenza della funzione giurisdizionale e non si estende al modo del suo esercizio. (Cass. Sez. Unite, 16/02/2007, n. 3615).

Quanto al danno risarcibile i sindaci ricorrenti prospettano profili che attengono al merito del giudizio promosso davanti alla Corte dei Conti, negando la sussistenza di un danno erariale causato dalla sottoscrizione del contratto di sponsorizzazione e comunque l’inesistenza del danno stesso mancando la prova che la supposta loro ingerenza avrebbe causato la perdita certificata nel bilancio societario.

Tali rilievi attengono, quindi, a pretesi errores in iudicando della Corte dei Conti, per cui la loro prospettazione è inammissibile in questa sede.

In definitiva va dichiarato il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti in merito alla domanda proposta dalla Procura della Corte dei Conti limitatamente ai soli danni attinenti alle società e per essa all’amministratore delegato C.P. e vanno rigettati i ricorsi di S.L. e G.J..

Va cassata senza rinvio l’impugnata sentenza nei confronti di C.P.. Esistono giusti motivi, stante la peculiarità della fattispecie, per compensare per intero tra le parti, le spese del giudizio di cassazione.

PQM

Riunisce i ricorsi. Accoglie, nei termini di cui in motivazione, il ricorso di C.P..

Dichiara il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti nei confronti di C.P. limitatamente ai danni attinenti al patrimonio delle società e cassa senza rinvio, l’impugnata sentenza nei confronti del predetto.

Rigetta i ricorsi di S.L., e G.J..

Compensa per intero tra le parti, le spese del giudizio.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte di S.L., e G.J. dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13.

Così deciso in Roma, il 27 settembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 27 ottobre 2016