Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 21623 del 19/09/2017

Cassazione civile, sez. un., 19/09/2017, (ud. 23/05/2017, dep.19/09/2017),  n. 21623

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente f.f. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di sez. –

Dott. PETITTI Stefano – Presidente di sez. –

Dott. BIELLI Stefano – Consigliere –

Dott. BIANCHINI Bruno – Consigliere –

Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – Consigliere –

Dott. MANNA Antonio – Consigliere –

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Consigliere –

Dott. BARRECA Giuseppina Luciana – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 7017-2015 proposto da:

REGIONE VENETO, in persona del Presidente pro tempore della Giunta

regionale, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA VARRONE 9, presso

lo studio dell’avvocato BRUNA D’AMARIO PALLOTTINO, che la

rappresenta e difende unitamente agli avvocati EZIO ZANON ed

ANTONELLA CUSIN;

– ricorrente –

contro

LANTECH S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, VIA E.Q. VISCONTI 99, presso lo

studio dell’avvocato MICHELE CONTE, che la rappresenta e difende

unitamente all’avvocato GIOVANNI BATTISTA CONTE;

– controricorrente –

contro

MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI, in persona del

Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI

PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– resistente –

e contro

PROVINCIA DI VICENZA, D.C.;

– intimati –

avverso la sentenza n. 227/2014 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE

PUBBLICHE, depositata il 19/11/2014;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

23/05/2017 dal Consigliere Dott. GIUSEPPINA LUCIANA BARRECA;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore

Generale Dott. MATERA Marcello, che ha concluso per il rigetto del

ricorso;

uditi gli Avvocati Bruna D’Amario Pallottino e Giovanni Battista

Conte.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. La società Lantech s.r.l. ha impugnato dinanzi al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche la Delib. della Giunta della Regione Veneto 2 maggio 2012, n. 722, nella parte in cui, prendendo atto del parere della Soprintendenza per i Beni architettonici e paesaggistici per le province di Verona, Rovigo e Vicenza, ha Deliberato di non approvare il progetto presentato dalla società ricorrente per l’utilizzazione idroelettrica del salto residuo della (OMISSIS), centrale “(OMISSIS)”. Ha impugnato altresì la nota 15 febbraio 2011 prot. 3715 del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le province di Verona, Rovigo e Vicenza; nonchè il parere 4 agosto 2010 n. 298 della Commissione Regionale V.I.A., nella parte in cui subordinava l’approvazione del progetto all’acquisizione del parere della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Province di Verona, Rovigo e Vicenza, ed ancora il parere rilasciato dalla Provincia di Vicenza con nota del 3 agosto 2010.

La ricorrente ha lamentato l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione della L.R. 26 marzo 1999, n. 10, art. 23, del D.Lgs. n. 387 del 2003, art. 12 e dellaL. n. 241 del 1990, degli artt. 1,2,14 ter e 14 quater in tema di conferenza dei servizi, nonchè per eccesso di potere, difetto di motivazione e di istruttoria, nullità di un atto presupposto e conseguente nullità dell’atto definitivo.

Si sono costituiti in giudizio, chiedendo il rigetto del ricorso, la Regione Veneto, il Ministero per i beni e le attività culturali e la Provincia di Vincenza.

2. Il TSAP, con la sentenza qui impugnata avente il n. 227/2014, pubblicata il 19 novembre 2014, ha accolto il ricorso, ritenendo che il parere negativo fosse stato espresso dalla Soprintendenza fuori dalla conferenza dei servizi e perciò non avrebbe potuto giustificare il rigetto del titolo abilitativo richiesto, atteso che la L. n. 241 del 1990, artt. 14 ter e 14 quater prescrivono che tutti i pareri devono essere manifestati in seno alla conferenza dei servizi.

Ha quindi annullato i provvedimenti impugnati ed ha condannato in solido i resistenti al pagamento delle spese di lite in favore della società ricorrente.

3. Per la cassazione di tale sentenza la Regione Veneto propone ricorso sulla base di due motivi, articolati in più censure.

La società Lantech s.r.l. resiste con controricorso.

Gli altri intimati non svolgono attività difensiva.

Il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che aveva chiesto di partecipare alla discussione orale, non è stato presente in udienza.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Col primo motivo la Regione Veneto denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3, violazione o falsa applicazione della L.R. n. 10 del 1999, art. 23, del D.Lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, art. 12, della L. n. 241 del 1990, artt. 14 ter e 14 quater, della L. n. 241 del 1990, art. 21 octies oltre che dell’art. 9 Cost. e dei principi di speditezza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa, per le ragioni di cui appresso:

– a) la L.R. n. 10 del 1999, art. 23 che, al comma 1, equipara la Commissione Regionale VIA alla conferenza dei servizi, non consentirebbe, ai sensi del comma 2, di prescindere dall’acquisizione effettiva di pareri di competenza di organi statali, quale è la Soprintendenza, non potendo la Delib. della Commissione sostituire il relativo parere;

– b) la L. n. 241 del 1990, art. 14 ter, comma 7 non consentirebbe di ritenere acquisito il parere delle Amministrazioni preposte alla tutela paesaggistico – territoriale mediante silenzio assenso, nei procedimenti in materia di V.I.A., sicchè l’acquisizione del parere potrebbe intervenire anche successivamente al pronunciamento della Commissione; l’art. 14 ter cit. non sarebbe comunque applicabile nel caso di specie, in cui il rappresentante della Soprintendenza non ha partecipato ai lavori della conferenza;

c) la ratio del procedimento disciplinato dal D.Lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, art. 12 non sarebbe solo quella di fare della conferenza dei servizi uno strumento di semplificazione procedimentale, ma anche quella di individuare uno strumento per la riaffermazione dell’interesse pubblico prevalente o primario da valutarsi nell’ambito del procedimento (come si desumerebbe, tra l’altro, dalla decisione del Consiglio di Stato n. 3039 del 23 maggio 2012, citata in sentenza); nel caso di specie, il procedimento si sarebbe svolto con modalità e tempi tali (sia quanto all’interlocuzione con la Soprintendenza sia quanto al tenore del parere conclusivo del 4 agosto 2010), da consentire alla Soprintendenza di esprimere il proprio parere, a carattere obbligatorio e vincolante, tanto da rendere comunque non impugnabile la successiva Delib. Giunta regionale n. 722 del 2012, ai sensi della L. n. 241 del 1990, art. 21 octies;

d) in ogni caso, essendo stato espresso il parere della conferenza dei servizi del 4 agosto 2010, rimettendo all’unanimità l’esito della propria determinazione all’acquisizione del parere della Soprintendenza, questo, una volta pervenuto, si sarebbe dovuto reputare come acquisito nell’ambito dello stesso procedimento;

e) il procedimento di cui al D.Lgs. n. 387 del 2003, art. 12 rappresenta un modulo procedimentale che non spoglia comunque l’Amministrazione procedente della sua competenza ad adottare il provvedimento conclusivo, che è l’unico ad avere valenza esterna, e nel caso di specie sarebbe stato vincolato in senso negativo, dato il potere interdittivo riconosciuto alla competente amministrazione statale.

1.1. Col secondo motivo la Regione Veneto denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, violazione e falsa applicazione delle stesse norme e dei principi già richiamati col primo motivo, “anche in relazione ai principi del raggiungimento dello scopo, di conservazione degli effetti giuridici ed al principio costituzionale di buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost.”, per la seguente ulteriore ragione:

f) se lo scopo del contraddittorio risulti comunque raggiunto, malgrado il dissenso di taluna delle Amministrazioni chiamate a partecipare sia stato espresso al di fuori della conferenza dei servizi, tale dissenso non comporterebbe l’illegittimità nè dei lavori della conferenza dei servizi nè del parere dissenziente così espresso, come da giurisprudenza amministrativa richiamata in ricorso. La ricorrente sottolinea che il principio varrebbe viepiù nel procedimento in esame in cui è l’Amministrazione regionale ad avere il compito di sintesi e di bilanciamento degli interessi in gioco, quale soggetto titolare del potere di adozione dell’atto conclusivo del procedimento con cui decide, a seguito di valutazione complessiva che può anche prescindere dall’esito positivo dei lavori della conferenza. Aggiunge che, per di più, nel caso di specie la conferenza si era conclusa con Delib. unanime che aveva rimesso ogni valutazione al parere della Soprintendenza.

2. Il ricorso va accolto, essendo fondati il secondo motivo ed in parte il primo (quanto alla censura sopra indicata sub d), per le ragioni di seguito esposte.

In data 14 maggio 2008 la società Lantech s.r.l. ha presentato alla Regione Veneto un’istanza di procedura di Valutazione di Impatto Ambientale ed autorizzazione regionale relativamente ad un progetto per l’utilizzazione idroelettrica del salto residuo della (OMISSIS) “Centrale (OMISSIS)”, in area soggetta a vincolo paesaggistico per le zone boscate ai sensi della L. n. 431 del 1985 ed a vincolo idrogeologico forestale ai sensi del R.D.L. n. 3276 del 1923.

Le norme applicabili sono, per quanto riguarda la VIA, il D.Lgs. 16 gennaio 2008, n. 4 (ed in specie, l’allegato 4), che, rinviando alla VIA regionale, comporta l’applicazione della L.R. veneta 26 marzo 1999, n. 10 (in particolare, l’art. 23) e, per quanto riguarda l’autorizzazione regionale, il D.Lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, art. 12.

La procedura di cui a quest’ultima norma, relativa alla costruzione ed all’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, individua nella conferenza dei servizi il modulo procedimentale ordinario essenziale per il rilascio della c.d. autorizzazione unica e presenta ratione materiae carattere speciale, anche per ciò che riguarda la valutazione di impatto paesaggistico, rispetto alla procedura ordinaria prevista dal D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42(cfr. Cons. Stato, sez. 6, 23 maggio 2012, n. 3039; nonchè sez. 6, 1 agosto 2012, n. 4400; sez. 6, 27 novembre 2012 n. 5994; sez. 6, 12 febbraio 2015, n. 745).

Ne consegue che, ferme restando l’obbligatorietà e la natura qualificata del parere della competente Soprintendenza, questo va espresso nell’ambito della conferenza dei servizi convocata dalla Regione e l’autorizzazione è rilasciata a seguito del procedimento unico, al quale devono partecipare tutte le Amministrazioni interessate, da svolgersi nel rispetto dei principi di semplificazione e con le modalità stabilite dalla L. 7 agosto 1990, n. 241 e succ. mod.

3. Ciò premesso in diritto, in punto di fatto risultano le seguenti vicende procedimentali:

– con nota del 10 giugno 2008 era convocata la prima seduta della Commissione Regionale VIA, da valere come conferenza dei servizi, per il giorno 16 luglio 2008, alla quale, tra gli altri, era invitata a partecipare la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Province di Verona, Rovigo e Vincenza;

– quest’ultima, con nota del 15 luglio 2008, riferita a detta convocazione, chiedeva di acquisire documentazione, tra cui la relazione paesaggistica conforme alle previsioni del D.P.C.M. 12 dicembre 2005;

– seguivano diverse sedute istruttorie ed acquisizione di documentazione e di pareri da parte della Commissione regionale VIA;

– era infine fissata la seduta della conferenza dei servizi del 4 agosto 2010, per la quale era convocata anche la Soprintendenza;

– in data 2 agosto 2010 questa trasmetteva una nota datata 30 luglio 2010, con cui evidenziava che il progetto risultava carente di alcuni elaborati e che non avrebbe potuto esprimere il parere di competenza;

– nella seduta del 4 agosto 2010 la Commissione Regionale VIA esprimeva il parere conclusivo n. 298/2010 (sul cui contenuto si tornerà);

– la Soprintendenza, in data 15 febbraio 2011, esprimeva parere negativo sulla proposta di progetto presentata dalla Lantech s.r.l.;

– inviato preavviso, ai sensi della L. n. 241 del 1990, art. 10 bis in data 17 maggio 2011, la Giunta Regionale, con D.G.R. n. 722 del 2 maggio 2012, non autorizzava l’intervento.

3.1. Risulta da quanto appena riassunto che il procedimento seguito è stato avviato con la convocazione in conferenza dei servizi di tutte le Amministrazioni interessate, compresa la Soprintendenza, ed è proseguito con l’interlocuzione intrattenuta da e con quest’ultima, in modo che, pur non avendo il rappresentante del Ministero partecipato alle riunioni, erano note le posizioni via via espresse con riferimento alla questioni inerenti la tutela paesaggistica.

In effetti, la determinazione motivata finale della conferenza dei servizi presenta, nel caso di specie, aspetti peculiari, dati dal tenore del provvedimento del 4 agosto 2010 n. 298.

Tenuto conto però delle modalità di svolgimento del procedimento, questi soli aspetti di peculiarità non consentono di ritenere l’illegittimità dello stesso modulo procedimentale nè l’illegittimità degli atti impugnati, così come ritenuto dal TSAP.

4. Infatti, il D.Lgs. n. 387 del 2003, art. 12 va interpretato nel senso che deve essere unico il procedimento da seguire per il rilascio dell’autorizzazione regionale, non consentendo il sistema l’adozione di moduli procedimentali regolati da diverse disposizioni di legge, anche se fatti “confluire” nel procedimento c.d. unico (come accadde nel caso deciso dal Consiglio di Stato con la sentenza 23 maggio 2012, n. 3039, il cui richiamo, da parte del giudice a quo, non è perciò pertinente).

Diversa è la fattispecie in cui, pur essendo stato seguito il procedimento c.d. unico di cui all’art. 12 cit., questo si sia svolto con modalità tali da comportare che il parere di una delle Amministrazioni interessate sia pervenuto o sia stato acquisito al di fuori delle riunioni indette per la conferenza dei servizi; non può essere questa sola anomalia una causa di illegittimità (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, n. 4728 del 22 settembre 2014).

Come dedotto col secondo motivo di ricorso, infatti, la conferenza dei servizi è un modulo procedimentale finalizzato a rendere contestuali nulla osta, pareri, intese, concerti o altri atti di assenso in vista del provvedimento finale da adottarsi dall’Amministrazione procedente, così realizzando i principi di celerità, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, in relazione allo scopo ultimo che è quello di garantire il contraddittorio tra le amministrazioni interessate.

In sintesi, una volta adottato il procedimento unico di cui al D.Lgs. n. 387 del 2003, art. 12 mediante l’indizione della conferenza dei servizi, con il coinvolgimento delle amministrazioni, anche statali, interessate, rileva ai fini della legittimità del procedimento che il parere degli enti coinvolti sia acquisito nel rispetto del principio del contraddittorio, nel contesto dei lavori della conferenza e prima della conclusione di questi lavori, secondo quanto previsto dalla L. n. 241 del 1990, artt. 14 e seg..

4.1. Questa situazione procedimentale si riscontra nel caso di specie.

Non è in contestazione che la Soprintendenza sia stata convocata per l’avvio dei lavori della Commissione Regionale VIA riunita in conferenza dei servizi e sia stata informata delle attività e delle riunioni successive, compresa la riunione fissata per il 4 agosto 2010; così come non è in contestazione che la Soprintendenza abbia comunicato alle altre amministrazioni interessate, riunite in conferenza dei servizi, le proprie determinazioni interlocutorie, pur non partecipando alle riunioni.

La Commissione Regionale VIA ha approvato, all’unanimità dei presenti, la Det. 4 agosto 2010 n. 298, contenente parere favorevole di compatibilità ambientale sul progetto, subordinatamente al rispetto delle statuizioni, prescrizioni e raccomandazioni ivi indicate, nonchè (nella composizione integrata ai sensi dell’art. 23 della L.R. n. 10 del 1999) parere favorevole all’approvazione del progetto, subordinatamente alle prescrizioni predette, “che potrà avvenire successivamente all’acquisizione del parere della Soprintendenza ai Beni Architettonici e Paesaggistici”, come si legge nel provvedimento.

A prescindere dall’interpretazione della volontà del consesso manifestata con detto parere (come espressione di approvazione sulla base delle posizioni prevalenti, rispetto alla quale si sarebbe poi dovuto procedere con i rimedi propri del conflitto, ovvero come espressione dell’accettazione preventiva all’unanimità del parere della Soprintendenza, anche se fosse stato negativo), che attiene al merito, esso comunque risulta essere stato rilasciato nel presupposto della necessaria acquisizione del parere della Soprintendenza ai Beni Architettonici e Paesaggistici per le Province di Verona, Vicenza e Rovigo.

La determinazione è stata presa tenendo conto del contraddittorio con la Soprintendenza, risultante dalle interlocuzioni di cui sopra, ed ancora in atto, ed, all’evidenza, essa non si pone come determinazione motivata di conclusione positiva della conferenza dei servizi, idonea a sostituire ad ogni effetto tutti gli atti di assenso comunque denominati di competenza delle amministrazioni interessate.

Piuttosto, per quanto sopra esposto e come rilevato dalla ricorrente nell’illustrare il primo motivo (con la censura sopra riportata sub d), la scelta della Commissione regionale VIA, in sede di conferenza dei servizi, non è in contrasto col principio di unicità del procedimento e non ha fatto venire meno questa unicità.

Il parere sopravvenuto della Soprintendenza, in quanto giunto nell’ambito di un procedimento unico rispettoso del contraddittorio e non ancora formalmente concluso – atteso che la determinazione della conferenza dei servizi, che l’aveva preceduto, aveva rimesso l’esito della conferenza stessa alla relativa acquisizione -, va perciò considerato come acquisito nello svolgimento della conferenza dei servizi.

5. La sentenza impugnata, che ha ritenuto diversamente, va cassata in accoglimento del secondo motivo e della censura sopra specificata di cui al primo motivo, attinente alla violazione e falsa applicazione del D.Lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, art. 12.

Restano assorbite le altre censure di cui al primo motivo.

La causa va rimessa al TSAP perchè, valutando nel merito sia la Det. 4 agosto 2008, n. 298 che il parere di dissenso qualificato espresso dal Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le province di Verona, Rovigo e Vicenza, con nota del 15 febbraio 2011 prot. 3715, provveda sui restanti motivi dell’originario ricorso della Lantech s.r.l.

Si rimette al giudice di rinvio la liquidazione delle spese dell’intero giudizio.

PQM

La Corte, decidendo a Sezioni Unite, accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e rinvia al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, cui demanda di provvedere anche in ordine alle spese del presente giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 23 maggio 2017.

Depositato in Cancelleria il 19 settembre 2017