Cassazione civile sez. I, 25/01/2022, (ud. 20/10/2021, dep. 25/01/2022), n.2161

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CAMPANILE Pietro – Presidente –

Dott. PARISE Clotilde – Consigliere –

Dott. CAIAZZO Rosario – Consigliere –

Dott. SCALIA Laura – Consigliere –

Dott. REGGIANI Eleonora – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso n. 16554/2016 promosso da:

D.E., elettivamente domiciliata in Roma, via Monte Zebio

37, presso lo studio degli avvocati Marcello, e Cecilia Furitano,

rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro, e Giorgio

Algozini, in virtù di procura speciale in calce al ricorso per

cassazione;

– ricorrente –

contro

Comune di Altofonte, in persona del sindaco pro tempore;

– intimato –

avverso la sentenza n. 662/2015, depositata l’08/05/2015;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

20/10/2021 dal Consigliere Dott. ELEONORA REGGIANI;

letti gli atti del procedimento in epigrafe.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con sentenza n. 662/2015, depositata l’08/05/2015, la Corte d’appello di Palermo, definitivamente pronunciando sull’opposizione alla stima relativa al fondo con annesso fabbricato rurale sito nel Comune di Altofonte, località (OMISSIS), censito in catasto al foglio (OMISSIS) (estese rispettivamente mq 16034 e mq 72), ha determinato in complessivi Euro 66.162,00 l’importo dell’indennità di esproprio.

Avverso tale statuizione, D.E. ha proposto ricorso per cassazione, affidato a quattro motivi.

Il Comune è rimasto intimato.

Parte ricorrente ha depositato memoria ex art. 380 bis.1 c.p.c.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo di ricorso è dedotta la violazione della L.R. siciliana n. 71 del 1978, art. 19, comma 1 e art. 4, comma 2, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3), per non avere il giudice di merito ritenuto efficace al momento dell’adozione del decreto di esproprio (22/06/2005) il piano regolatore generale (di seguito, PRG) approvato il 26/05/2005, essendo intervenuta la sua pubblicazione sulla GURS, in mancanza dell’affissione all’albo pretorio, solo il 29/07/2005, mentre invece avrebbe dovuto considerare che, in applicazione della L.R. siciliana n. 71 del 1978, art. 19 una volta decorsi 270 giorni dalla trasmissione del PRG alla Regione, il piano era divenuto efficace a tutti gli effetti e, comunque, lo era divenuto il 26/05/2005, a seguito dell’espressa approvazione operata dall’Assessore regionale per il territorio e l’ambiente.

Con il secondo motivo di ricorso è dedotto l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio, che era stato oggetto di discussione tra le parti, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5) per non avere il giudice di merito considerato che, in base all’art. 18, comma 11, delle norme tecniche di attuazione (di seguito, NTA) del PRG sopra richiamato, nelle zone destinate ad attrezzature sportive di interesse generale, localizzate a (OMISSIS), era consentita la costruzione di fabbricati ad uso turistico-recettivo, con un’occupazione di non più del 15% dell’intera area, una cubatura contenuta nello 0,75 mc/mq di densità territoriale e una altezza non superiore agli 11 m.

Con il terzo motivo di ricorso è dedotta la violazione dell’art. 1 del prot. N. 1 CEDU e dell’art. 1224 c.c., in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3), per non avere il giudice di merito rispettato il principio della proporzionalità che governa l’attività espropriativa, imponendo il pagamento di un ristoro ragionevolmente commisurato al valore della proprietà, poiché aveva negato la rivalutazione monetaria al credito della ricorrente, quale credito di valuta, nonostante la notoria svalutazione monetaria intervenuta nel lungo arco di tempo durante il quale il giudizio si è svolto.

Con il quarto motivo è dedotta la violazione dell’art. 91 c.p.c., in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3), per avere il giudice di merito compensato le spese in presenza dell’accoglimento, sia pure parziale, delle domande attoree.

2. Il primo motivo di ricorso è fondato.

2.1. Ai fini della decisione, devono essere richiamate le norme che disciplinano l’adozione degli strumenti di pianificazione del territorio nella regione siciliana e, in particolare, le disposizioni della L.R. siciliana n. 71 del 1978, nel testo vigente ratione temporis.

In particolare, assume rilievo l’art. 4 L.R. cit., ove è stabilito che “Il piano regolatore generale è approvato con decreto dell’Assessore regionale per il territorio e l’ambiente” (di seguito, ARTA).

La stessa norma, in origine, disponeva che l’Assessore dovesse adottare le proprie determinazioni entro 180 giorni dalla presentazione del piano all’Assessorato, ma la L.R. siciliana n. 9 del 1993, art. 6, comma 1, ha prolungato tale termine di 90 giorni, che quindi è divenuto di 270 giorni.

Anche l’art. 19 L.R. cit. è importate, perché prevede che “Decorsi i termini per l’approvazione del piano regolatore generale, del regolamento edilizio, del programma di fabbricazione e dei piani particolareggiati senza che sia intervenuta alcuna determinazione di approvazione con modifiche di ufficio, di rielaborazione totale o parziale degli stessi, da parte dell’Assessorato regionale del territorio e dell’ambiente, i predetti strumenti urbanistici diventano efficaci a tutti gli effetti. La susseguente determinazione dell’Assessorato, da effettuarsi nel termine perentorio di centottanta giorni, deve fare salvi tutti i provvedimenti emessi dal comune nelle more dell’intervento assessoriale. In pendenza dell’approvazione degli strumenti urbanistici generali o particolareggiati l’applicazione delle misure di salvaguardia di cui alla L. 3 novembre 1952, n. 1902, e successive modifiche, e alla L.R. 5 agosto 1958, n. 22, è obbligatoria.”

Come già evidenziato, per effetto della L.R. siciliana n. 9 del 1993, art. 6, comma 1, il termine per l’adozione della menzionata determinazione è stato prolungato di 90 giorni ed e’, dunque, divenuto di 270 giorni.

2.2. Nella fattispecie in esame, parte ricorrente ha allegato che il PRG, dopo essere stato adottato dal Comune è stato trasmesso all’Assessore regionale, che l’ha ricevuto il 04/06/2004 (p. 7 e nota 2 alla stessa pagine del ricorso per cassazione).

Dalle allegazioni di parte ricorrente, confermate dalla sentenza impugnata, si evince con chiarezza che l’Assessore non ha provveduto ad approvare detto piano nei 270 successivi alla sua ricezione ma dopo quasi un anno (il 26/05/2005).

2.3. Nella sentenza impugnata, a supporto delle argomentazioni operate, è richiamata la decisione del giudice amministrativo che, dichiarando inammissibile la richiesta di revocazione della sentenza di rigetto dell’impugnazione di un atto presupposto del decreto di esproprio, ha ricostruito la fattispecie come segue: “…Si è sopra accennato al fatto che la data di entrata in vigore del P. R. G. C. non era da individuarsi nel giorno 2 dicembre 2004: ed invero, in virtù del combinato disposto della L.R. n. 71 del 1978, art. 4, comma 1 e della L.R. n. 9 del 1993, art. 6, comma 1, il silenzio-assenso che dà luogo all’efficacia degli strumenti urbanistici comunali è di 270 giorni (e non di 180 giorni). Va altresì considerato che il decorso di 270 giorni produce sì l’effetto giuridico di conferire piena efficacia al P. R. G. C., ma il silenzio-assenso non equivale ad approvazione definitiva dello strumento urbanistico che, invece, va fatta risalire al decreto dell’ARTA (che, ai sensi del comma 2 del citato art. 19, deve intervenire entro i 180 giorni successivi allo spirare del primo termine di 270 giorni, per complessivi 540 giorni decorrenti dalla presentazione del piano all’ARTA). Nel caso in esame il decreto di approvazione adottato dall’ARTA risale al 26 maggio 2005 ed è stato pubblicato nella G.U.R.S. il 29 luglio 2005, come previsto dall’art. 7 di detto decreto (l’art. 7 sunnominato, a sua volta, rinvia all’art. 10 Legge Urbanistica)” (v. pp. 6-7 della sentenza impugnata e la nota 3 a p. 7 del ricorso per cassazione).

2.4. In argomento, questa Corte, ha già escluso che la decorrenza del termine previsto dall’art. 19, comma 1, sopra menzionato potesse comportare la formazione di un silenzio assenso, equiparabile all’approvazione, già con il decorso dei primi 270 giorni successivi alla trasmissione de plano alla Regione (Cass. Sez. 1, n. 18560 del 21/09/2015).

Nella richiamata pronuncia, la Corte ha evidenziato che il combinato disposto della L.R. Sicilia n. 71 del 1978, art. 4 e art. 19, comma 1, nell’assoggettare il piano regolatore generale all’approvazione della Regione, impone a quest’ultima di adottare le proprie determinazioni entro un preciso termine (270 giorni), trascorso il quale, senza che sia intervenuta alcuna approvazione anche con modifiche d’ufficio o richieste di rielaborazione (comprese le richieste di chiarimenti e di documenti integrativi, espressamente previste dalla L.R. siciliana n. 159 del 1980, art. 3), lo strumento urbanistico diventa efficace a tutti gli effetti.

La stessa Corte ha, tuttavia, evidenziato che tale efficacia non equivale all’approvazione del piano, precisando che la scadenza del predetto termine non preclude definitivamente l’esercizio dei poteri conferiti alla Regione, alla quale, anzi, l’art. 19, comma 2 L.R. cit. consente d’intervenire anche successivamente, a condizione che siano fatti salvi tutti i provvedimenti adottati nelle more dal Comune.

Anche le Sezioni Riunite del Consiglio di giustizia amministrativa della Sicilia, con il parere n. 1229/2011 del 06/03/2012, hanno evidenziato che la ratio dell’art. 19 cit., comma 2 è quella di conservare all’Assessorato regionale un potere valutativo, per assicurare un più pregnante controllo dello strumento urbanistico, già divenuto efficace ai sensi del medesimo art. 19, comma 1 assegnando un ulteriore termine per la definitiva approvazione (con il limite che, in caso di approvazione tardiva, si devono fare salvi tutti i provvedimenti emessi dal Comune nelle more dell’intervento regionale).

Può, dunque, ritenersi che la legge regionale prevede due diversi termini per l’approvazione del PRG: il termine ordinario (ora) di 270 giorni dalla sua trasmissione, nel quale l’Assessorato può esercitare in modo pieno tutte le sue prerogative sul PRG in itinere, e l’ulteriore termine (ora) di altri 270 giorni, nel quale l’Assessorato può continuare ad esercitare pienamente tutti i poteri che gli competono in sede di approvazione di uno strumento urbanistico, ma deve fare salvi gli eventuali atti emessi dal comune in attuazione del PRG non ancora approvato ma, nelle more divenuto efficace, ai sensi dell’art. 19, commi 1 e 2 (in tal senso, v. TAR Sicilia, Palermo, n. 616 del 13/03/2013).

In sintesi, ove decorrano i primi 270 giorni dalla trasmissione alla Regione, senza che quest’ultima provveda in alcun modo, il piano regolatore generale, anche se non ancora approvato, acquista efficacia a tutti gli effetti, dice la norma, e dunque anche ai fini della conformazione del territorio in esso rappresentato, sicché, nel valutare le caratteristiche dei beni espropriati successivamente all’acquisto di tale efficacia, non può non tenersi conto di quanto riportato nel piano.

2.5. Ne’ assume rilievo il fatto che tale efficacia anticipata del piano non sia accompagnata da alcuna forma di pubblicità.

Questa Corte è consolidata nel ritenere che i piani regolatori generali e i regolamenti edilizi con annessi programmi di fabbricazione, per diventare esecutivi ed acquistare efficacia normativa, devono, dopo l’approvazione, essere portati a conoscenza dei destinatari nei modi di legge, ossia mediante pubblicazione da eseguirsi con affissione all’albo pretorio, secondo alcuni (Cass. Sez. 2, n. 17692 del 29/07/2009; Cass., Sez. 2, n. 14915 del 16/07/2015; v. anche Cass., Sez. 2, n. 74 del 03/01/2011), ovvero con la pubblicazione sulla Gazzetta della Regione, secondo altri (Cass., Sez. 2, n. 5892 del 04/03/2008; Cass., Sez. 2, n. 4533 del 27/03/2003).

Tuttavia, gli effetti eccezionalmente conferiti al piano, ai sensi della L.R. siciliana n. 71 del 1978, art. 19, comma 1, non equivalgono all’approvazione del piano stesso, che deve sempre essere effettuata, ma ne costituiscono soltanto una anticipazione e quindi non richiedono le forme di pubblicità sopra indicate.

Il legislatore ha, infatti, previsto, in modo tutto eccezionale, tale efficacia anticipata e non l’ha subordinata a nessun adempimento.

2.6. Nel caso di specie, la Regione risulta avere approvato il piano tardivamente (ma entro il termine di cui all’art. 19, comma 2 L.R. cit.), rendendo operante l’anticipazione degli effetti del piano, sicché deve ritenersi che il Comune avrebbe dovuto considerare la portata conformativa di tale piano, ai fini della statuizione sull’indennità spettante, in relazione ad un decreto di esproprio che è stato adottato proprio quando tale efficacia era operante.

3. L’accoglimento del primo motivo rende superfluo l’esame di tutti gli altri, che devono pertanto ritenersi assorbiti.

4. In conclusione, in accoglimento del primo, motivo, assorbiti gli altri, la sentenza deve essere cassata, in applicazione del seguente principio:

“In base alla disciplina urbanistica della regione siciliana, il piano regolatore generale che non sia stato approvato nel termine risultante dal combinato disposto della L.R. siciliana n. 71 del 1978, art. 4 e art. 19, comma 1, diviene efficace a tutti gli effetti, senza la necessità di alcun adempimento pubblicitario, e di esso deve tenersi conto ai fini della determinazione dell’indennità di esproprio dei terreni compresi in detto piano, ove il titolo ablativo venga emesso dopo l’acquisto di tale efficacia, la quale, tuttavia, non si sostituisce all’approvazione, che deve sempre intervenire ai sensi dell’art. 19, comma 2 L.R. cit.”.

La causa deve pertanto essere rinviata, anche per quanto riguarda le spese del presente grado di giudizio, alla Corte di appello di Palermo in diversa composizione.

P.Q.M.

LA CORTE

accoglie il primo motivo di ricorso e, assorbiti gli altri, cassa la sentenza impugnata, con conseguente rinvio della causa, anche per quanto riguarda le spese del presente grado di giudizio, alla Corte di appello di Palermo in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Prima civile della Corte Suprema di Cassazione, mediante collegamento da remoto, il 20 ottobre 2021.

Depositato in Cancelleria il 25 gennaio 2022