Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 21570 del 22/08/2019

Cassazione civile sez. II, 22/08/2019, (ud. 14/12/2018, dep. 22/08/2019), n.21570

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SAN GIORGIO Maria Rosaria – Presidente –

Dott. TEDESCO Giuseppe – Consigliere –

Dott. GIANNACCARI Rossana – rel. Consigliere –

Dott. FORTUNATO Giuseppe – Consigliere –

Dott. OLIVA Stefano – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 5343/2315 proposto da:

ASSESSORATO REGIONALE LAVORO PREVIDENZA SOCIALE FORMAZIONE

PROFESSIONALE ED EMIGRAZIONE, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA

DEI PORTDGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENEALE DELLO STATO, che lo

rappresenta e difende;

– ricorrente –

e contro

CENTRO STUDI SIG;

– intimati –

avverso la sentenza n. 1124/2014 della CORTE D’APPELLO di PALERMO,

depositata 04/07/2014;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

24/12/2318 dal Consigliere ROSSANA GIANNACCARI.

Fatto

FATTI DI CAUSA

Il Centro Studi SIG (Segretariato Internazionale per i Giovani) citava in giudizio innanzi al Tribunale di Palermo l’Assessorato al Lavoro, Previdenza Sociale, Formazione Professionale ed Emigrazione, chiedendo il pagamento della somma di Euro 124.101,19 oltre interessi e rivalutazione, costituenti il saldo residuo sul complessivo importo, dovuto dall’ente, per lo svolgimento di tre corsi didattici realizzati nel 1996, per i quali vi era stata l’ammissione al finanziamento da parte del Fondo Sociale Europeo e del Fondo di Rotazione del Ministro del Lavoro.

Instauratosi il contraddittorio con la costituzione dell’Assessorato, il Tribunale di Palermo, con sentenza del 10-25.2.2008, rigettava la domanda, accogliendo l’eccezione di inadempimento proposta dal convenuto, poichè, nel corso di controlli da parte dell’Ispettorato Provinciale del Lavoro, era stata riscontrata l’inidoneità dei locali e delle attrezzature utilizzati per lo svolgimento dei corsi.

Avverso la sentenza di primo grado, veniva proposto appello dal Il Centro Studi SIG, resistito dall’Assessorato al Lavoro.

La Corte d’Appello di Palermo accoglieva il gravame proposto e, in riforma della sentenza impugnata, accoglieva la domanda, ritenendo che il parere di inidoneità dei locali da parte dell’Ispettorato avesse unicamente rilievo pubblicistica, nei rapporti con l’ente erogatore del finanziamento ma non inerisse all’effettivo svolgimento della prestazione dedotta in contratto.

Per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso l’Assessorato al Lavoro, Previdenza Sociale, Formazione Professionale ed Emigrazione sulla base di due motivi.

E’ rimasto intimato il Centro Studi SIG.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso, l’Assessorato al Lavoro, Previdenza Sociale, Formazione Professionale ed Emigrazione deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 1218 e 1460 c.c., in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3, per avere erroneamente la corte territoriale ritenuto che l’inidoneità dei locali e delle attrezzature non costituisse inadempimento contrattuale, mentre esso atterrebbe ad elementi essenziali del contratto oltre che costituire condizione di revoca del finanziamento.

Con il secondo motivo di ricorso, viene allegato, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 5, l’omesso esame dell’inidoneità dei locali e delle strutture, ai fini della valutazione dell’inadempimento contrattuale, vertendosi in tema di requisiti essenziali non solo per l’ammissione al finanziamento ma anche per lo svolgimento delle obbligazioni contrattuali, nascenti dall’attività finanziata.

I motivi, da esaminare congiuntamente, sono fondati.

L’esame della fattispecie deve prendere le mosse dal consolidato principio, in dottrina ed in giurisprudenza, secondo cui lo strumento negoziale ben può essere utilizzato dalla P.A. per il perseguimento di finalità pubblicistiche.

Il dato normativo di riferimento è rappresentato dalla L. n. 241 del 1990, art. 1, comma 1 bis, inserito dalla L. 11 febbraio 2005, n. 15, secondo cui “la pubblica amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente”. La disposizione in esame, dunque, sancisce il principio generale di fungibilità tra gli strumenti privatistici e pubblicistici per la cura concreta degli interessi pubblici.

E’ chiaro che la possibilità che la P.A. utilizzi lo strumento negoziale in via alternativa, e sotto certi aspetti, in modo ulteriore rispetto al provvedimento unilaterale, resta comunque finalizzata al miglior perseguimento dell’interesse pubblico.

L’esercizio dell’attività contrattuale da parte della Pubblica Amministrazione implica possibili interazioni tra attività provvedimentale, da un lato, e attività negoziale, dall’altro.

I rapporti tra contratto e provvedimento possono atteggiarsi in termini di separazione, sostituzione, integrazione e accessorietà; il che incide sulla disciplina, sostanziale e processuale applicabile, con particolare riferimento al regime delle invalidità, all’esercizio del potere di autotutela, al sistema dei controlli, al riparto di giurisdizione ed alle azioni esperibili avverso la P.A..

Si crea, pertanto, un rapporto di presupposizione non tra due procedimenti amministrativi o tra due negozi giuridici ma tra un atto amministrativo ed un contratto.

L’intero sistema, infatti, ha struttura bifasica poichè la fase antecedente alla stipula del contratto, ha natura pubblicistica ed autoritativa mentre la fase di gestione ed esecuzione del contratto, già concluso, ha natura privatistica ed è sottoposta, in via tendenziale, alla disciplina di diritto comune, salvo la previsione di norme derogatorie ad hoc, giustificate dal principio di necessario e perdurante perseguimento dell’interesse pubblico primario.

Se, da una parte, la procedura che consente alla P.A. di stipulare un accordo contrattuale consta di due fasi, l’una pubblicistica e l’altra privatistica, facilmente distinguibili, dall’altra parte, l’evidente collegamento esistente tra di esse lascia intuire che le vicende patologiche del procedimento amministrativo possano avere incisive ricadute sul contratto e viceversa. Peraltro, questo collegamento risulta tanto più chiaro se si pensa che la P.A. gode, nell’ambito dell’attività contrattuale, di una libertà d’azione condizionata all’interesse pubblico e non di una piena autonomia negoziale alla pari di un soggetto privato.

La complessità della quaestio iuris, d’altra parte, nasce dalla disomogeneità ontologica esistente tra contratti e provvedimenti. Di solito, infatti, un collegamento giuridicamente rilevante sussiste tra atti tra loro omogenei. Si pensi, a titolo esemplificativo, al collegamento negoziale, che riguarda solo ed esclusivamente negozi, unilaterali o plurilaterali, ovvero ai rapporti di presupposizione, consecuzione e collegamento che interessano due o più atti amministrativi. L’esistenza, invece, di una connessione, in senso lato, tra atti amministrativi, da un lato, e negozi o contratti, dall’altro, rappresenta una peculiarità propria del diritto amministrativo con particolare riferimento ai contratti di diritto comune e di diritto speciale.

Dall’interazione tra i due livelli normativi è possibile evidenziare che, nel settore dei contratti pubblici, sono configurabili tutte e tre le forme di responsabilità della P.A. in quanto:

– durante l’iter procedimentale di scelta del contraente, è sicuramente ipotizzabile una responsabilità civile della P.A. connessa all’illegittimo esercizio del potere amministrativo;

– prima della conclusione del contratto ma in presenza di una vera e propria trattativa, di solito dopo l’aggiudicazione definitiva, è ammissibile una responsabilità precontrattuale della P.A., rientrante nella giurisdizione esclusiva del G.A.

– dopo la conclusione del contratto, ben può la parte pubblica incorrere in responsabilità ex contractu in base all’art. 1218 c.c..

Tanto premesso, alcuni comportamenti posti in essere dalle parti possono assumere rilievo sia in relazione agli aspetti pubblicistici, che privatistici.

Nella fattispecie posta all’esame del collegio, l’assenza dei requisiti dell’idoneità dei locali e delle attrezzature incide sia sull’ammissione e la revoca del finanziamento, all’esito dei controlli da parte dell’Ispettorato del Lavoro, previsti dagli gli artt. 17 e 18 del decreto, sia sulle obbligazioni nascenti a carico delle parti.

Detta carenza, che ha determinato il parere negativo da parte dell’Ispettorato all’esito dei controlli, assume rilievo anche ai fini di valutare l’adempimento delle obbligazioni nascenti dal contratto, ai sensi dell’art. 1218 c.c., in quanto attinenti allo svolgimento delle attività corsuali, oggetto del programma contrattuale.

Il giudice d’appello, partendo dall’erroneo convincimento della netta separazione tra l’attività pubblicistica e quella privatistica e muovendo dall’erroneo presupposto che l’idoneità dei locali e delle attrezzature incidesse unicamente nei rapporti con la Pubblica Amministrazione, ha omesso di verificare, attraverso l’esame del contratto, se essa costituisse oggetto dell’obbligazione del Centro Studi SIG.

Ha errato, inoltre, nel ritenere che vi fosse una netta distinzione tra le condizioni per l’ammissione al finanziamento e le condizioni contrattuali, che, invece, in fase di esecuzione del contratto possono venire in rilievo per diverse finalità, di carattere pubblicistico e privatistico.

Le procedure di verifica e controllo, previste per accedere al finanziamento, in quanto riguardanti l’idoneità dei locali e delle attrezzature, andavano ad incidere sulle obbligazioni contrattuali, poste a carico del Centro Studi SIG, consistenti nell’organizzazione di corsi, poichè rientravano nel programma contrattuale.

La corte territoriale ha del tutto omesso di esaminare le obbligazioni nascenti dal contratto e di verificare se l’assenza di idoneità delle strutture, accertate dall’Ispettorato Provinciale del Lavoro, costituisse grave inadempimento della prestazione, e se essa giustificasse il rifiuto del pagamento del saldo residuo sull’importo finanziato dal Fondo Sociale Europeo per lo svolgimento dei corsi.

La sentenza va, pertanto, cassata e rinviata ad altra sezione della Corte d’Appello di Palermo, che riesaminerà la questione alla luce dei rilievi svolti e che provvederà anche in relazione alle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

Accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del giudizio di legittimità, ad altra sezione della Corte d’Appello di Palermo.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della Sezione Seconda Civile della Corte Suprema di Cassazione, il 14 dicembre 2018.

Depositato in Cancelleria il 22 agosto 2019

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