Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 2155 del 01/02/2021

Cassazione civile sez. un., 01/02/2021, (ud. 06/10/2020, dep. 01/02/2021), n.2155

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente –

Dott. DE CHIARA Carlo – Presidente di Sez. –

Dott. LOMBARDO Luigi Giovanni – Presidente di Sez. –

Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere –

Dott. SCODITTI Enrico – Consigliere –

Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – rel. Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 8268/2019 R.G. proposto da:

PROVINCIA DI VITERBO, in persona del Presidente p.t., rappresentata e

difesa dall’Avv. Roberto Venettoni, con domicilio eletto in Roma,

via C. Fracassini, n. 18;

– ricorrente –

e

IDREN SOCIETA’ AGRICOLA S.R.L., in persona degli amministratori p.t.

M.F., e V.G., rappresentata e difesa dagli Avv.

Giorgio Gallone, ed Angelo Buongiorno, con domicilio eletto presso

lo studio di quest’ultimo in Roma, via Emilia, n. 88;

– ricorrente –

contro

I.E.S. – INIZIATIVE ENERGETICHE SOSTENIBILI S.R.L., in persona del

legale rappresentante p.t. B.E., rappresentata e difesa

dagli Avv. Mario Bucello, Simona Viola, e Gabriele Pescatore, con

domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via L.

Spallanzani, n. 22;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

e

REGIONE LAZIO, in persona del Presidente della Giunta regionale p.t.,

rappresentata e difesa dall’Avv. Rosa Maria Privitera, con domicilio

eletto in Roma, via M. Colonna, n. 27, presso l’Avvocatura

regionale;

– controricorrente –

e

COMUNE DI TARQUINIA, CONSORZIO DI BONIFICA DELLA MAREMMA ETRUSCA,

ENERGIE NUOVE S.R.L., MINISTERO DELLA DIFESA, MINISTERO

DELL’INTERNO, MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI,

MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO, AGENZIA DEL DEMANIO, UNIONE

REGIONALE DELLE BONIFICHE DEL LAZIO, AUTORITA’ DEI BACINI REGIONALI

DEL LAZIO, A.R.D.I.S. – AREA REGIONALE PER LA DIFESA DEL SUOLO, AREA

REGIONALE PER LE RISORSE IDRICHE, S.I.I., A.R.P.A. LAZIO AGENZIA

REGIONALE PROTEZIONE AMBIENTALE DEL LAZIO, AZIENDA UNITA’ SANITARIA

LOCALE DI VITERBO, COMUNE DI TUSCANIA, ENEL DISTRIBUZIONE S.P.A.;

– intimati –

avverso la sentenza del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche n.

202/18, depositata il 14 dicembre 2018.

Udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 6 ottobre 2020

dal Consigliere Dott. Guido Mercolino;

uditi gli Avv. Roberto Venettoni, Gabriele Pescatore, Simona Emanuela

Anna Viola, Fiammetta Fusco per delega dell’Avv. Rosa Maria

Privitera, Angelo Buongiorno e Stefano Vinti, per delega dell’Avv.

Giorgio Gallone;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott.

MATERA Marcello, che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso

principale e del ricorso successivo, con l’assorbimento del ricorso

incidentale condizionato.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. L’I.E.S. – Iniziative Energetiche Sostenibili S.r.l., operante nel settore della produzione di energia da fonti rinnovabili, presentò nell’anno 2012 tre domande di concessione di piccola derivazione di acqua dal fiume (OMISSIS), localizzate nel Comune di (OMISSIS), nelle località (OMISSIS), nonchè in località (OMISSIS); mentre quest’ultima non ebbe alcun esito, per le prime due la concessione fu rilasciata ((OMISSIS)), e la società presentò le relative istanze di autorizzazione alla costruzione degli impianti elettrici ((OMISSIS)), chiedendo inoltre l’attivazione dei procedimenti di verifica di assoggettabilità a VIA, ai sensi del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 20 (dicembre 2014).

Nel frattempo, con convenzione del 30 ottobre 2013, l’Unione regionale delle Bonifiche del Lazio, per conto di tutti i Consorzi di bonifica associati, aveva assegnato alla Energie Nuove S.r.l. l’incarico di verificare tutte le possibilità di sfruttamento idroelettrico delle reti consortili, di progettazione preliminare degli impianti individuati e di loro costruzione e gestione (convenzione quadro del 30 ottobre 2013). Nel 2014 il consiglio di amministrazione del Consorzio di Bonifica della Maremma Etrusca aveva accordato anch’esso all’EN il diritto di costruire e gestire due centraline idroelettriche all’interno del proprio impianto irriguo di (OMISSIS).

Con Det. Regione Lazio 19 gennaio 2015, n. G0020, fu poi rilasciata al Consorzio di Bonifica della Maremma Etrusca una variazione alla concessione di grande derivazione ad uso irriguo, tesa ad estendere il prelievo dalle acque del fiume (OMISSIS) dai tradizionali sei mesi estivi all’intero arco dell’anno. Con Det. 29 maggio 2015, n. G06682, il Consorzio fu autorizzato a realizzare il raddoppio di un esistente sedimentatore e il potenziamento della condotta di restituzione in alveo. Con Det. n. G04880 del 2015 e Det. n. G04881 del 2015, vennero ammesse in istruttoria le due domande di concessione di piccola derivazione ad uso idroelettrico presentate dall’EN, che vennero accolte con provvedimenti in data 1 dicembre 2015.

Le due domande di autorizzazione alla costruzione degl’impianti presentate dalla IES furono invece respinte con provvedimenti del 20 ottobre 2015, a seguito dei quali fu disposta la decadenza dalle concessioni rilasciate alla medesima società.

2. L’IES propose quindi una nutrita serie di ricorsi al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, chiedendo l’annullamento dei seguenti atti: la) la determinazione della Regione Lazio n. G04881 del 23 aprile 2015,

che aveva disposto l’ammissione in istruttoria dei progetti dell’EN, 1b) l’esclusione da VIA dei progetti dell’EN;

1c) le concessioni rilasciate all’EN;

1d) l’affidamento all’EN della realizzazione dei lavori autorizzati al Consorzio;

1e) la Delib. n. 258 del 2016, con cui il Consorzio aveva approvato il contratto di appalto tra Regione Lazio e l’EN per la progettazione esecutiva e l’esecuzione di interventi di riqualificazione della condotta di restituzione esistente, nonchè di realizzazione di una condotta,

1f) le autorizzazioni nn. 49 e 50 del 2016, relative alla realizzazione delle due centraline dell’EN;

2a) la Det. 19 gennaio 2015, n. G00201, di estensione temporale della concessione ad uso irriguo rilasciata al Consorzio di Bonifica della Maremma Etrusca;

2b) i provvedimenti che avevano autorizzato l’EN all’esecuzione delle opere (sedimentatore e seconda condotta di restituzione);

2c) l’annuncio con il quale la Regione aveva informato della circostanza che l’EN avrebbe realizzato gratuitamente i lavori autorizzati in favore del Consorzio;

2d) la Delib. n. 258 del 2016, con cui il Consorzio aveva approvato il contratto di appalto tra Regione Lazio e l’EN per la redazione della progettazione esecutiva e l’esecuzione di interventi di riqualificazione della condotta di restituzione esistente e la realizzazione di una nuova condotta di restituzione;

3) il primo parere negativo idraulico reso dall’A.R.D.I.S. – Agenzia Regionale per la Difesa del Suolo in relazione all’impianto di (OMISSIS);

4a) la Delib. del Comune di Tarquinia di apposizione del vincolo di indisponibilità sulle aree destinate a ospitare l’impianto di (OMISSIS);

4b) il secondo parere negativo idraulico di ARDIS relativo a tale impianto;

5) il secondo parere idraulico di ARDIS relativo all’impianto di (OMISSIS);

6) le determinazioni dirigenziali della Provincia di Viterbo di diniego dell’autorizzazione unica per i progetti di (OMISSIS);

7) le Det. Dirig. Provincia di Viterbo n. 794 del 2016 e Det. Dirig. Provincia di Viterbo n. 795 del 2016, che avevano disposto la decadenza delle concessioni di IES relative agli impianti di (OMISSIS).

A sostegno dell’impugnazione, la ricorrente propose articolate censure di legittimità, affermando che, in quanto aventi un punto di presa collocato a monte dei propri impianti di (OMISSIS) ed in corrispondenza del punto di prelievo previsto per l’impianto di (OMISSIS), ed un punto di restituzione in alveo delle acque situato a valle di tutti i predetti impianti, le concessioni rilasciate all’EN determinavano una situazione di esercizio inconciliabile in rapporto alla risorsa idrica disponibile, che avrebbe imposto la messa in concorrenza o in comparazione delle domande, ai sensi del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, artt. 7 e 45 e comunque il pagamento di un indennizzo in favore degli utenti sacrificati.

2.1. Si costituirono la Regione Lazio, la Provincia di Viterbo, l’Unione Regionale delle Bonifiche del Lazio, il Comune di Tarquinia, il Consorzio di Bonifica della Maremma Etrusca, la EN, il Ministero dei beni culturali, il Ministero dello sviluppo economico, l’Agenzia del Demanio e il Ministero dell’interno, chiedendo il rigetto dei ricorsi.

L’EN ed il Comune di Tarquinia proposero inoltre ricorso incidentale, chiedendo a loro volta l’annullamento delle concessioni rilasciate all’IES con Det. Dirig. 9 giugno 2014, n. 1714, in località (OMISSIS) e con Det. Dirig. 9 giugno 2014, n. 1716, in località (OMISSIS), nonchè l’accertamento dell’inefficacia delle stesse per intervenuta decadenza.

2.2. Con sentenza del 14 dicembre 2018, il TSAP, riuniti i giudizi, ha accolto i ricorsi della IES.

A fondamento della decisione, il Tribunale ha innanzitutto rilevato la tardività dei ricorsi incidentali, osservando che l’interesse a ricorrere non poteva considerarsi sorto in conseguenza del ricorso principale, il quale aveva ad oggetto provvedimenti che non s’innestavano in un procedimento concorsuale, ma rivestivano carattere autonomo rispetto a quelli impugnati in via incidentale, con la conseguenza che le relative impugnazioni avrebbero dovuto essere proposte nei termini. Ha ritenuto comunque che tali ricorsi fossero infondati, escludendo che l’accoglimento delle domande di concessione proposte dall’IES trovasse ostacolo nella L.R. Lazio 4 aprile 2014, n. 5, art. 3: ha richiamato in proposito l’indirizzo interpretativo prevalente, confermato anche dalla L.R. 8 agosto 2014, n. 9, art. 1, secondo cui l’art. 3 cit., nell’impedire il rilascio di concessioni nel periodo compreso tra il 9 aprile ed il 12 agosto 2014, in mancanza della formazione del Piano idrico, non ne escludeva il rilascio in via provvisoria, ove la domanda fosse stata presentata in data anteriore a quella di entrata in vigore della legge e fossero state già espletate le procedure di pubblicazione ed acquisizione dei pareri. Ha escluso inoltre che in località (OMISSIS) esistesse una precedente concessione, ancora vigente ai sensi dell’art. 8, comma diciannovesimo, della L.R. 29 aprile 2013, n. 2, nella cui titolarità il Comune di Tarquinia era subentrato, in quanto la relativa domanda di rinnovo era stata respinta con Det. provinciale 1 giugno 2012, n. 08/539/G. Ha ritenuto irrilevante la circostanza che alle domande dell’IES non fosse stata allegata la documentazione attestante la disponibilità dell’area di sedime per la realizzazione delle opere progettate, osservando che gl’impianti idroelettrici costituiscono opere di pubblica utilità per le quali può procedersi ad esproprio, nella specie richiesto anche mediante l’allegazione del relativo piano particellare. Ha escluso la necessità di acquisire l’autorizzazione prescritta dalla L.R. 26 agosto 1988, n. 53, art. 41, comma 1, per la costruzione delle opere di presa di tipo fisso e l’assenso del Consorzio di Bonifica, potendo la prima essere rilasciata successivamente nell’ambito del procedimento di autorizzazione unica, e trattandosi di concessioni relative a prelievi ad uso non irriguo e comunque collocate a valle del punto di presa del Consorzio. Ha rilevato che l’errata stima della portata idrica derivabile era dovuta ad un mero refuso, mentre l’opposizione proposta dalla N.E.A. S.r.l. non aveva avuto seguito, essendosi tale società acquietata dopo aver preso visione del progetto. Ha escluso infine la decadenza della ricorrente dalle concessioni per la mancata realizzazione degl’impianti, in quanto l’inosservanza del termine era dovuta al diniego dell’autorizzazione unica, che costituiva oggetto dell’impugnazione.

In ordine ai ricorsi proposti avverso il diniego dell’autorizzazione unica per gl’impianti di (OMISSIS), premesso che il provvedimento era stato giustificato con l’indisponibilità delle aree ed il diniego di rilascio del nulla osta idraulico da parte dell’ARDIS, il TSAP ha dichiarato innanzitutto illegittima la Delib. 30 dicembre 2015, n. 47, con cui il Comune di Tarquinia aveva apposto il vincolo d’indisponibilità sulle aree destinate ad ospitare l’impianto di (OMISSIS), osservando che la stessa, adottata nelle more del giudizio al fine di assicurarsi le medesime utilità perseguite con il ricorso incidentale, mirava più ad impedire l’iniziativa imprenditoriale dell’IES che a rendere possibile l’erogazione di un servizio pubblico, in quanto prospettava il futuro esercizio da parte dell’Ente di un’attività imprenditoriale che, indipendentemente dalla dubbia riconducibilità ai suoi fini istituzionali, era subordinata al rilascio di una concessione di prelievo a fini idroelettrici già accordata ad altri, e non sostanziava quindi una destinazione funzionale effettiva. Quanto al diniego del nulla osta idraulico, rilevato che l’IES aveva soddisfatto le richieste di integrazione documentale avanzate dall’ARDIS in riferimento all’impianto di (OMISSIS), fatta eccezione per la presa in carico dell’opera di presa di monte, per la quale l’ARDIS aveva negato l’accesso agli atti del progetto di consolidamento spondale prescritto al Consorzio di Bonifica, ha ritenuto che il ritardo nell’integrazione non giustificasse l’improcedibilità della domanda, ma dovesse trovare definitiva soluzione all’esito dell’esame del predetto progetto; ha escluso comunque che il parere negativo reso dall’ARDIS nella conferenza di servizi avesse portata ostativa, affermando che in quella sede la Provincia non avrebbe potuto limitarsi ad un ruolo meramente notarile, ma avrebbe dovuto operare una sintesi delle ragioni emerse, al fine di esprimere un giudizio di prevalenza, trattandosi di questioni superabili alla luce del principio di leale collaborazione. Per gli stessi motivi, ha ritenuto superabili le obiezioni sollevate in riferimento allo impianto di (OMISSIS), rilevando che le stesse non trovavano giustificazione nell’incompatibilità della progettazione, ma nel ritardo nell’adempimento della richiesta d’integrazione documentale, avanzata soltanto nel corso della terza conferenza di servizi. Ha ritenuto conseguentemente fondata l’impugnazione delle determinazioni dirigenziali di decadenza dalle concessioni relative agl’impianti di (OMISSIS) e (OMISSIS), in quanto giustificate unicamente dal mancato rilascio dell’autorizzazione unica alla costruzione degl’impianti.

Il TSAP ha escluso inoltre che fosse venuto meno l’interesse dell’IES a coltivare l’impugnazione degli atti riguardanti il rilascio delle concessioni in favore dell’EN, in quanto le stesse avevano un punto di presa collocato a monte dei suoi impianti in progettazione ed in corrispondenza del punto di prelievo dell’impianto di (OMISSIS), ed un punto di restituzione in alveo delle acque situato a valle di tutti i suoi impianti. Ha ritenuto infondata l’eccezione di tardività di detta impugnazione, osservando che la posizione giuridica della ricorrente si era concretizzata soltanto quando la stessa era venuta a conoscenza dello stretto coordinamento temporale e funzionale esistente tra la richiesta di estensione della concessione ad uso irriguo e le iniziative idroelettriche dell’EN, la quale faceva sospettare che il potere esercitato in favore del Consorzio, assistito dalla priorità dell’uso irriguo, fosse in realtà strumentale allo sfruttamento idroelettrico da parte di terzi dell’acqua prelevata a fini irrigui durante il periodo invernale. Ha precisato che in casi come quello in esame la fattispecie provvedimentale deve essere valutata quale fattispecie complessiva, che produce i suoi effetti quando l’atto propedeutico, in sè apparentemente giusto, viene attuato per mezzo di un atto finale, che disvela le finalità dell’esercizio del potere, rendendone manifesta l’ingiustizia. Tanto premesso, ha ritenuto fondate le censure di sviamento di potere, rilevando che la domanda di estensione temporale della concessione presentata dal Consorzio di Bonifica, pur essendo stata preceduta dal conferimento all’EN dell’incarico di verificare le possibilità di sfruttamento idroelettrico delle reti consortili, di progettazione preliminare degli impianti e di costruzione e gestione degli stessi, nonchè dalla concessione alla medesima società del diritto di costruire due centraline idroelettriche all’interno del proprio impianto di (OMISSIS), non conteneva alcun cenno ad un successivo accordo di sottensione per lo sfruttamento idroelettrico. Ha aggiunto che la natura unitaria del progetto coltivato dal Consorzio di Bonifica era testimoniata dalla circostanza che le concessioni idroelettriche erano state successivamente chieste dall’EN alla Regione, anzichè alla Provincia, sul presupposto che le stesse costituissero una pertinenza della grande derivazione ad uso irriguo. Ha pertanto concluso che lo sviluppo graduale della vicenda era stato strumentale a neutralizzare, grazie all’indiscussa priorità dell’uso irriguo ed all’iniziale occultamento di quello idroelettrico, il vincolo derivante dall’avvenuto rilascio delle concessioni idroelettriche in favore dell’IES.

Per tali ragioni, il TSAP ha ritenuto fondate anche le censure riguardanti le concessioni rilasciate dalla Regione con Det. 1 dicembre 2015, n. G14857 e Det. 1 dicembre 2015, n. G14859, aggiungendo che le stesse risultavano viziate anche da incompetenza, in quanto aventi ad oggetto piccole derivazioni, e quindi rimesse alla potestà della Provincia, ai sensi della L.R. 11 dicembre 1998, n. 53, artt. 8 e 9. Ha ritenuto infine fondata la censura di violazione dei principi di concorrenza e priorità tra le derivazioni, applicabili in caso di concessioni tecnicamente incompatibili con quelle già richieste o rilasciate, osservando che, nonostante l’avvenuto rilascio delle concessioni in favore dell’IES, nessuna messa in concorrenza o comparazione era stata effettuata in sede di valutazione delle domande successivamente proposte dall’EN. Pur riconoscendo che le utilità accordate a quest’ultima non erano tecnicamente configurabili come concessioni di nuova risorsa in sponda, in quanto non implicavano la sottrazione di ulteriore risorsa idrica, ha osservato che l’estensione temporale della concessione ad uso irriguo di cui beneficiava il Consorzio costituiva il veicolo per assicurare provvista di acqua turbinabile a fini idroelettrici, e non era quindi configurabile come un affare interno al rapporto tra il concessionario irriguo e quello idroelettrico, ma come atto terminativo di una fattispecie complessa in cui l’estensione temporale della concessione irrigua era parte di un progetto di prelievo in cui le finalità idroelettriche avevano un ruolo prioritario.

Il Tribunale ha dichiarato infine l’illegittimità derivata delle procedure autorizzative semplificate relative alla realizzazione delle due centraline dell’EN, mentre ha ritenuto che la ricorrente non avesse interesse ad impugnare gli atti riguardanti i lavori di riqualificazione ed ammodernamento delle opere a servizio della concessione irrigua, in quanto funzionali al prelievo idrico ad uso irriguo nel periodo estivo ed in ogni caso inidonee a pregiudicare l’utilizzo idrico cui aspirava la ricorrente.

3. Avverso la predetta sentenza hanno proposto ricorso per cassazione la Provincia, per quattro motivi, e l’Idren Società Agricola S.r.l. (subentrata all’EN nella titolarità degl’impianti di cui alle concessioni rilasciate con Det. Regionali 1 dicembre 2015, n. G14859 e Det. regionali 1 dicembre 2015, n. G14857), per tredici motivi. Hanno resistito con controricorso l’IES, la quale ha proposto ricorso incidentale condizionato, affidato ad un solo motivo, e la Regione Lazio. Fatta eccezione per la Provincia, tutte le parti costituite hanno depositato memorie. Gli altri intimati non hanno svolto attività difensiva.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Preliminarmente, si rileva che l’impugnazione proposta dall’Idren, pur essendo stata notificata il 28 marzo 2019, e quindi in data successiva a quella della notificazione del ricorso principale, effettuata il 1 marzo 2019, non è stata proposta in via incidentale, nella forma prescritta dall’art. 371 c.p.c., ma anch’essa in via principale, mediante ricorso successivo.

Tale modalità di proposizione dell’impugnazione si pone in contrasto con il principio dell’unicità del processo di impugnazione, sancito dall’art. 333 c.p.c., in virtù del quale, una volta avvenuta la notificazione della prima impugnazione, tutte le altre impugnazioni contro la stessa sentenza devono essere proposte in via incidentale nello stesso processo, e quindi, nel caso di ricorso per cassazione, con l’atto contenente il controricorso; il rispetto di tale forma non ha tuttavia carattere essenziale, per cui ogni ricorso successivo al primo si converte in ricorso incidentale, indipendentemente dalla veste assunta ed ancorchè proposto con atto a sè stante, e deve quindi considerarsi ammissibile, purchè la notifica abbia avuto luogo entro il termine di legge (nella specie, quello di cui al R.D. n. 1775 del 1933, art. 201), (cfr. Cass., Sez. II, 14/01/2020, n. 448; Cass., Sez. III, 9/02/ 2016, n. 2516; Cass., Sez. lav., 20/03/2015, n. 5695).

2. Con il primo motivo d’impugnazione, la Provincia denuncia la violazione e la falsa applicazione della L. 7 agosto 1990, n. 241, artt. 14 e segg., nonchè l’eccesso di potere e l’omesso esame di un fatto controverso e decisivo per il giudizio, sostenendo che, nel dichiarare illegittimo il diniego dell’autorizzazione unica, la sentenza impugnata non ha considerato che lo stesso presentava tutti i requisiti di forma e di sostanza normativamente richiesti, in quanto richiamava tutti i pareri acquisiti nella conferenza di servizi e disattendeva le osservazioni fatte pervenire dall’IES. Premesso che il predetto diniego trovava giustificazione nell’accertata indisponibilità delle aree su cui avrebbe dovuto essere realizzata l’opera e nel parere negativo dell’ARDIS, osserva che quest’ultimo era stato fatto pervenire per iscritto in vista della conferenza di servizi, ed afferma pertanto l’irrilevanza della mancata comparizione di un rappresentante dell’Agenzia. Aggiunge di aver correttamente applicato il principio di leale cooperazione, precisando che, mentre per l’impianto da realizzarsi in località (OMISSIS) la richiesta di integrazione documentale era stata effettivamente trasmessa in ritardo, per quello da realizzarsi in località (OMISSIS) l’aveva regolarmente ricevuta, ma aveva omesso di adempiervi tempestivamente ed esaurientemente.

2.1. Il motivo è inammissibile.

Nel censurare la valutazione compiuta dalla sentenza impugnata in ordine alla motivazione del diniego dell’autorizzazione unica, la ricorrente si limita infatti a ribadire da un lato l’indisponibilità delle aree necessarie per la realizzazione delle opere e l’inottemperanza dell’istante alla richiesta d’integrazione della documentazione, senza curarsi di confutare le argomentazioni svolte dal TSAP in ordine all’illegittimità del vincolo apposto dal Comune sulle aree ed alla non imputabilità dell’inadempimento, insistendo dall’altro sulla presenza di un rappresentante dell’ARDIS alla conferenza di servizi, senza tener conto delle ragioni della decisione, non consistenti nella mancata partecipazione dell’Agenzia alla predetta conferenza, ma nel carattere non ostativo del parere negativo dalla stessa espresso in quella sede. In tal modo, essa dimostra per un verso di non aver colto per intero la ratio decidendi della statuizione impugnata, e per altro verso di voler sollecitare una nuova valutazione dei fatti, non consentita in sede d’impugnazione delle sentenze emesse dal TSAP, che nelle materie di cui al R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 143, sono censurabili, oltre che per i vizi indicati dall’art. 201 del medesimo decreto, solo per violazione di legge, sostanziale o processuale, ai sensi dell’art. 111 Cost., restando quindi esclusa la deducibilità del vizio di motivazione, a meno che lo stesso non si traduca nella mancanza assoluta o nella mera apparenza della motivazione (cfr. Cass., Sez. Un., 15/04/2020, n. 7833; 6/11/2018, n. 28220; 5/04/2007, n. 8520).

3. Con il secondo motivo, la ricorrente deduce la violazione e la falsa applicazione del R.D. 25 luglio 1904, n. 523, art. 98, lett. d) e del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 86, nonchè l’omesso esame di un fatto controverso e decisivo per il giudizio, affermando che, nel rilevare la mancata ponderazione della rilevanza delle ragioni emerse nella conferenza di servizi, la sentenza impugnata ha espresso un apprezzamento estraneo al sindacato di legittimità dell’atto amministrativo, nonchè contrastante con la documentazione prodotta. Aggiunge che il TSAP non ha tenuto conto della valutazione da essa compiuta in ordine al parere dell’ARDIS, riguardante anche la correttezza procedurale dell’atto, nè del carattere obbligatorio e vincolante di tale parere, al quale aveva dovuto essere attribuito carattere necessariamente prevalente, non potendo essa ricorrente sostituirsi all’Agenzia nelle valutazioni tecniche di sua competenza.

4. Con il terzo motivo, la ricorrente lamenta la violazione e la falsa applicazione del R.D. 25 luglio 1904, n. 523, art. 98, lett. d) e del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 86, nonchè l’eccesso di potere e l’omesso esame di un fatto controverso e decisivo per il giudizio, riproponendo le medesime censure sviluppate nel secondo motivo, in riferimento alla dichiarazione d’illegittimità del diniego dell’autorizzazione unica alla realizzazione dell’impianto di (OMISSIS).

5. I due motivi, da esaminarsi congiuntamente, in quanto aventi ad oggetto le stesse questioni, sono infondati.

Il rilievo conferito dalla sentenza impugnata alla mancata ponderazione delle ragioni emerse nell’ambito della conferenza di servizi, pur a fronte del carattere vincolante del parere espresso dall’ARDIS, trova infatti giustificazione nella disciplina dettata dalla L. n. 241 del 1990, art. 14-ter, ai sensi del quale l’Amministrazione procedente deve adottare la determinazione motivata di conclusione della conferenza “sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle Amministrazioni partecipanti”. Si tratta di una regola dal contenuto flessibile, che, come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, consente di valutare in concreto, in ragione della natura degli interessi coinvolti, l’importanza dell’apporto delle singole autorità e la tipologia di eventuali dissensi, i quali non costituiscono manifestazione di attività provvedimentale, ma di un giudizio formulato in vista di un confronto dialettico, che concorre, per la parte di competenza dell’autorità che lo esprime, a formare il giudizio complessivo posto a fondamento del provvedimento conclusivo (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 6/11/2018, n. 6273; Cons. Stato, Sez. VI, 21/10/2013, n. 5084; 3/03/2006, n. 1023). A tale regola non si sottrae neppure la conferenza di servizi prevista del D.Lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, art. 12, comma 3, ai fini del rilascio dell’autorizzazione unica richiesta per la realizzazione degl’impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, la quale ha natura decisoria, svolgendosi con le modalità di cui della L. n. 241 del 1990, artt. 14 e segg. e sostituendo a tutti gli effetti ogni autorizzazione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle Amministrazioni partecipanti (cfr. Tar Campania, Salerno, Sez. I, 5/09/2012, n. 1634). La previsione di tale strumento mira infatti a favorire le iniziative volte alla realizzazione dei predetti impianti, semplificando il procedimento autorizzativo e concentrando in una unica sede l’apporto valutativo di tutte le Amministrazioni interessate (cfr. Tar Lombardia, Brescia, Sez. I, 13/12/2011, n. 1726). Nella dialettica degl’interessi coinvolti, il parere negativo opposto da una delle Amministrazioni partecipanti non può dunque produrre l’effetto di impedire la prosecuzione del procedimento, ma svolge una mera funzione di rappresentazione degli interessi affidati alla tutela dell’ente che lo esprime, ed è conseguentemente rimesso alla valutazione discrezionale dell’autorità decidente, la quale rimane libera di recepire o meno quanto osservato nel parere (cfr. Tar Puglia, Lecce, Sez. I, 24/02/2011, n. 357; Tar Lazio, Latina, 22/12/2009, n. 1345; Tar Marche, Ancona, 6/12/2001, n. 1233). Non merita pertanto censura la sentenza impugnata, nella parte in cui ha ritenuto illegittimo il diniego dell’autorizzazione, in quanto fondato sulla mera presa d’atto del parere negativo reso dall’ARDIS, osservando che i rilievi dalla stessa mossi al progetto presentato dall’IES, in quanto superabili alla luce del principio di leale cooperazione, avrebbero dovuto essere invece sottoposti a valutazione da parte della Provincia, tenuta a svolgere un ruolo non meramente notarile, ma di sintesi delle ragioni emerse dalla conferenza di servizi. In quanto riflettente la sola difformità dell’attività svolta dall’Amministrazione procedente rispetto al modello legale prefigurato dal D.Lgs. n. 387 del 2003, art. 12, comma 3, tale apprezzamento si sottrae alle critiche formulate dalla ricorrente, la cui insistenza sull’avvenuto riscontro della regolarità formale del parere conferma la correttezza della decisione adottata dal TSAP, costituendo un ulteriore indice rivelatore dell’inadeguatezza della ponderazione degl’interessi sottesa all’adozione del provvedimento di diniego.

6. Con il quarto motivo, la ricorrente denuncia la violazione e la falsa applicazione del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 55, comma 1, lett. f), nonchè l’eccesso di potere e l’omesso esame di un fatto controverso e decisivo per il giudizio, rilevando che, nel dichiarare illegittima la pronuncia di decadenza delle concessioni ottenute dall’IES, la sentenza impugnata non ha considerato che la stessa costituiva un atto dovuto a seguito del diniego dell’autorizzazione unica, in quanto, come emergeva dal relativo disciplinare, le concessioni erano indissolubilmente legate all’effettiva realizzazione delle opere di derivazione dell’acqua, ed erano pertanto destinate a venir meno in conseguenza dell’impossibilità di realizzarle.

6.1. Il motivo è infondato.

La sentenza impugnata ha infatti accertato che la pronuncia di decadenza delle concessioni trovava giustificazione esclusivamente nel mancato rilascio dell’autorizzazione unica alla costruzione ed alla gestione degl’impianti, la quale comportava l’impossibilità di adempiere le prescrizioni imposte dallo art. 8 del disciplinare, consistenti, tra l’altro, proprio nella presentazione del progetto esecutivo delle opere, regolarmente approvato nell’ambito del procedimento di autorizzazione unica. Rispetto alla pronuncia di decadenza, il diniego dell’autorizzazione veniva pertanto a configurarsi come atto presupposto, la cui illegittimità, consentendo di escludere che la mancata presentazione del progetto approvato fosse imputabile all’IES, comportava, quale effetto automatico, l’annullamento dell’atto consequenziale, senza che risultasse necessaria, a tal fine, alcuna ulteriore valutazione (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 7/01/2020, n. 112; Cons. Stato, Sez. IV, 21/09/2015, n. 4404; 2/02/2012, n. 585).

7. Con il primo motivo del suo ricorso, l’Idren deduce la violazione della L.R. Lazio 4 aprile 2014, n. 5, art. 3, comma 6, sostenendo che, nell’escludere l’illegittimità delle concessioni rilasciate all’IES, per contrasto con il divieto previsto dalla predetta disposizione, la sentenza impugnata non ha considerato che i provvedimenti amministrativi devono essere adottati in conformità della disciplina vigente alla data di conclusione del procedimento, senza tener conto delle eventuali aspettative di fatto dei privati. Ininfluente doveva considerarsi, a tal fine, la specificazione che i provvedimenti erano stati rilasciati in via provvisoria, trattandosi di modalità non prevista dalla norma in esame, la quale vincolava il rilascio delle concessioni al rispetto delle priorità previste dall’art. 2, commi 3 e 4 della medesima legge, ed alla definizione del bilancio idrico partecipato.

8. Con il secondo motivo, la ricorrente lamenta la violazione della L.R. Lazio 29 aprile 2013, n. 2, art. 8, comma 19, censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto legittima la concessione relativa all’impianto in località (OMISSIS), senza tener conto della perdurante validità ed efficacia della concessione precedentemente rilasciata alla Cartiera di Tarquinia S.p.a., alla quale era subentrato il Comune di Tarquinia, e del mancato coinvolgimento dell’ente nel procedimento, che aveva determinato uno sviamento di potere per carenza di istruttoria. Premesso che al riguardo doveva ritenersi ininfluente la mancata presentazione di una nuova domanda di concessione, in luogo di quella di rinnovo effettivamente presentata, trattandosi di una mera questione di qualificazione, inidonea ad impedire il consolidamento della volontà dell’Amministrazione di dar seguito al precedente titolo concessorio, afferma che, nel dichiarare inammissibile il ricorso incidentale, proposto avverso il rigetto della predetta domanda, il TSAP non ha considerato che l’impugnazione incidentale risponde proprio all’esigenza di consentire la proposizione di censure volte a paralizzare l’azione principale, con il solo limite dell’incensurabilità degli atti che avrebbero dovuto essere impugnati autonomamente.

9. Con il terzo motivo, la ricorrente denuncia la violazione del Regolamento della Provincia di Viterbo per il rilascio delle concessioni di piccola derivazione, come modificato dalla Delib. Giunta Provinciale 2 maggio 2011, n. 51, nonchè della L. 7 agosto 1990, n. 241, censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha escluso l’illegittimità delle concessioni rilasciate all’IES per mancata allegazione alla domanda dell’attestazione della proprietà dei beni interessati, ritenendo sufficiente l’allegazione del piano particellare di esproprio, senza considerare che la disciplina regolamentare impone alla Provincia di verificare preventivamente il rapporto dell’aspirante concessionario con i predetti beni.

10. Con il quarto motivo, l’Idren deduce la violazione della L.R. Lazio n. 53 del 1998, art. 41, comma 1 e della L. n. 241 del 1990, osservando che, nell’escludere l’illegittimità delle concessioni per difetto dell’autorizzazione idraulica regionale, la sentenza impugnata ha erroneamente ritenuto che la stessa potesse essere accordata nell’ambito del procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica, in tal modo trascurando un atto necessariamente prodromico al rilascio della concessione, e sostituendosi indebitamente all’Amministrazione procedente, la quale, dopo aver richiesto la predetta autorizzazione, non ne ha verificato l’avvenuto rilascio.

11. Con il quinto motivo, la ricorrente lamenta la violazione della L.R. n. 53 del 1998, art. 34 e della L. n. 241 del 1990, rilevando che, nel ritenere superfluo l’assenso del Consorzio di Bonifica, ai fini del rilascio delle concessioni, la sentenza impugnata ha erroneamente evidenziato la non interferenza di queste ultime con gli impianti del Consorzio e l’uso non irriguo delle derivazioni, senza considerare che all’interno del proprio perimetro di competenza il Consorzio deve occuparsi delle opere affidategli, ivi comprese quelle ad uso non irriguo, e della manutenzione dei corsi d’acqua.

12. Con il sesto motivo, la ricorrente denuncia la violazione della L. n. 241 del 1990, nonchè l’illogicità della motivazione della sentenza impugnata, censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha ravvisato un refuso nella stima della portata del corpo idrico di derivazione, senza tener conto della mancata correzione dei provvedimenti impugnati e del contrasto della relativa motivazione con le risultanze dell’istruttoria.

13. Con il settimo motivo, l’Idren deduce la violazione della L.R. Lazio 31 gennaio 2002, n. 5, art. 3 e della L. n. 241 del 1990, censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto irrilevante, ai fini della legittimità della concessione relativa all’impianto in località (OMISSIS), l’omesso esame da parte del Comitato Regionale Lavori Pubblici dell’opposizione proposta dalla NEA, senza tener conto dell’incompletezza dell’istruttoria effettuata dalla Provincia.

14. Con l’ottavo motivo, la ricorrente lamenta la violazione del R.D. n. 1775 del 1933, art. 55, comma 1, lett. f), sostenendo che, nell’escludere la decadenza dell’IES dalle concessioni ottenute, il TSAP non ha considerato che la presentazione del progetto esecutivo delle opere e l’avvio del procedimento di esproprio avrebbero dovuto aver luogo anche nel caso in cui il procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica non si fosse concluso prima della scadenza del termine previsto dal disciplinare. Aggiunge che, anche a voler ritenere che il termine fosse prorogabile, la mancata presentazione di un’apposita istanza, recante l’indicazione delle ragioni del ritardo, avrebbe imposto di dichiarare la decadenza dalle concessioni.

15. I predetti motivi, da esaminarsi congiuntamente, in quanto volti a riproporre le questioni sollevate nel precedente grado di giudizio relativamente alla legittimità delle concessioni rilasciate all’IES, sono inammissibili.

Nel rigettare i ricorsi incidentali proposti dall’EN, dante causa dell’Idren, il TSAP ne ha rilevato innanzitutto la tardività, osservando che l’interesse della resistente all’impugnazione non poteva considerarsi sorto soltanto per effetto della proposizione del ricorso principale, dal momento che quest’ultimo aveva ad oggetto provvedimenti adottati all’esito di una vicenda amministrativa del tutto autonoma rispetto a quella che aveva interessato la resistente, e collocata in un contesto temporale del tutto diverso, con la conseguenza che l’impugnazione avrebbe dovuto essere proposta nei termini. Tale rilievo, avente carattere pregiudiziale, non ha costituito oggetto di contestazione in questa sede, essendosi l’Idren limitata a censurare le argomentazioni svolte dal TSAP in ordine alla fondatezza delle questioni sollevate con i ricorsi incidentali, le quali risultano tuttavia estranee alla ratio della sentenza impugnata, costituita dalla tardività delle impugnazioni, e quindi concretamente ininfluenti. Qualora infatti, come nella specie, il giudice, dopo aver dichiarato inammissibile una domanda, o un capo di essa, o un singolo motivo di gravame, in tal modo spogliandosi della potestas judicandi in ordine al merito della questione, abbia ugualmente proceduto all’esame della stessa, le relative argomentazioni devono considerarsi svolte ad abundantiam, in quanto prive di concreta incidenza sulla decisione adottata, con la conseguenza che la parte soccombente non ha alcun interesse ad impugnarle (cfr. Cass., Sez. Un., 30/10/2013, n. 24469; Cass., Sez. III, 19/ 12/2017, n. 30393; Cass., Sez. II, 4/01/2017, n. 101).

16. Con il nono motivo, la ricorrente denuncia la violazione dell’art. 826 c.c., R.D. n. 1775 del 1933, art. 143, comma 1, lett. a), L.R. n. 53 del 1988, art. 3, comma 1, lett. b) e art. 41, comma 1, del capo VII del R.D. n. 523 del 1904 e della L. n. 241 del 1990, artt. 14 e segg., nonchè l’eccesso di potere giurisdizionale, osservando che il diniego dell’autorizzazione unica, impedendo la realizzazione delle opere programmate, e comportando la decadenza dell’IES dalle concessioni ottenute, aveva determinato il venir meno dell’interesse a ricorrere. Sostiene che, nel dichiarare illegittima la Delib. di apposizione del vincolo d’indisponibilità, il TSAP non ha considerato che la relativa impugnazione esulava dalla sua giurisdizione, trattandosi di un provvedimento non riguardante il regime delle acque pubbliche, ed è giunto a sindacare il merito delle scelte compiute dall’Amministrazione, contestando addirittura l’effettività delle sue intenzioni. Nel dichiarare illegittimo il diniego dell’autorizzazione unica, la sentenza impugnata non ha considerato che l’IES non si era attivata per contestare la legittimità del diniego di accesso alla documentazione richiesta ai fini del rilascio del nulla osta idraulico, il cui diniego non era a sua volta superabile in sede di conferenza di servizi, avendo carattere vincolante; il TSAP si è inoltre sostituito all’ARDIS nelle valutazioni tecniche di sua competenza, non avendo tenuto conto del tempo trascorso prima della chiusura del procedimento e dell’inadempimento della richiesta d’integrazione documentale da parte dell’IES, sintomatici del difetto dei requisiti prescritti per il rilascio del nulla osta.

16.1. Il motivo è infondato.

L’avvenuta impugnazione, da parte dell’IES, del diniego dell’autorizzazione unica e della conseguente dichiarazione di decadenza dalle concessioni, impedendo il consolidamento dei due provvedimenti, per effetto dei quali si erano rese nuovamente disponibili le risorse idriche precedentemente destinate allo sfruttamento da parte della ricorrente, consente infatti di escludere che quest’ultima non potesse trarre alcuna utilità dall’accertamento dell’illegittimità delle concessioni rilasciate all’EN, la cui incompatibilità con quelle accordate all’IES testimonia la sussistenza ab origine di un interesse attuale e concreto a ricorrere avverso le prime, anche al fine di evitare che la mancata impugnazione delle stesse comportasse la dichiarazione d’inammissibilità, per difetto d’interesse, del ricorso proposto avverso la dichiarazione di decadenza. Correttamente, pertanto, il TSAP ha ritenuto che l’annullamento del diniego dell’autorizzazione unica e della dichiarazione di decadenza consentisse di affermare la persistenza dell’interesse dell’IES a coltivare il giudizio sugli atti che si collocavano all’origine della controversia, e che coinvolgevano la posizione del Consorzio di Bonifica e dell’EN, in quanto protagonisti di un’iniziativa definita “concorrente”: soltanto in caso di rigetto del ricorso proposto avverso i predetti provvedimenti si sarebbe potuto ritenere cessato l’interesse all’impugnazione di quelli emessi in favore dei resistenti, dal momento che la ricorrente non avrebbe potuto trarre alcun vantaggio dall’accoglimento della domanda, in quanto privata del diritto di sfruttamento delle risorse accordate a questi ultimi.

Correttamente, poi, ai fini della pronunzia in ordine alla domanda di annullamento del diniego dell’autorizzazione, il TSAP ha esteso la propria indagine alla legittimità della Delib. con cui il Consiglio comunale di Tarquinia aveva apposto il vincolo d’indisponibilità sulle aree destinate alla realizzazione degl’impianti, anch’esso peraltro oggetto di autonoma impugnazione da parte dell’IES: l’estraneità di tale provvedimento alla gestione delle acque strettamente intesa non consentiva infatti di escludere la devoluzione della controversia alla giurisdizione in materia di acque pubbliche, avuto riguardo all’incidenza del vincolo sulle possibilità di sfruttamento delle aree, che ne impediva l’utilizzazione per la costruzione delle opere. Ai sensi del R.D. n. 1775 del 1933, art. 143, la giurisdizione del TSAP ha infatti ad oggetto tutti i ricorsi avverso i provvedimenti che, per effetto della loro incidenza sulla realizzazione, sospensione o eliminazione di un’opera idraulica riguardante un’acqua pubblica, concorrono, in concreto, a disciplinare le modalità di utilizzazione di quell’acqua; in tale ambito vanno quindi ricompresi anche i ricorsi contro i provvedimenti che, ancorchè provenienti da organi dell’amministrazione non preposti alla cura degli interessi del settore delle acque pubbliche, finiscano tuttavia con l’incidere immediatamente sull’uso di queste ultime, in quanto interferiscono con i provvedimenti relativi a tale uso, ad esempio autorizzando, impedendo o modificando i lavori relativi o determinando i modi di acquisto dei beni necessari all’esercizio ed alla realizzazione delle opere stesse (cfr. Cass., Sez. Un., 31/07/2017, n. 18977; 25/10/2013, n. 24154; v. anche nella giurisprudenza amministrativa, Cons. Stato, Sez. V, 11/07/2016, n. 3055; Tar Sicilia, Palermo, Sez. III, 13/06/2019, n. 1593).

Nel compimento della predetta indagine, il TSAP non affatto ecceduto lo ambito dei propri poteri giurisdizionali, essendosi limitato ad accertare lo sviamento dell’atto dalla sua funzione tipica, alla luce dell’uso cui le aree vincolate erano state fino ad allora destinate in concreto e della destinazione prevista per il futuro: rilevato infatti che il Comune, dopo aver utilizzato le aree come autoparco comunale ed ecocentro per il conferimento di rifiuti ingombranti, aveva manifestato la volontà di riattivare la centrale idroelettrica ivi esistente, al fine di produrre energia elettrica da fonti rinnovabili, ha evidenziato il carattere meramente futuro ed ipotetico di tale destinazione, subordinata all’ottenimento di un’apposita concessione, e la dubbia riconducibilità della predetta attività ai fini istituzionali dell’ente, concludendo pertanto che l’attività da quest’ultimo posta in essere risultava finalizzata essenzialmente ad impedire l’iniziativa imprenditoriale altrui, piuttosto che a rendere possibile l’erogazione di un servizio pubblico. Il percorso logico-giuridico in tal modo seguito si pone perfettamente in linea con le coordinate individuate dalla giurisprudenza amministrativa ai fini dell’accertamento dello sviamento di potere, il quale, dovendo consistere in un’effettiva e comprovata divergenza dell’atto dalla sua funzione tipica, ovvero nell’esercizio del potere per finalità diverse da quelle previste dalla norma attributiva dello stesso, postula che la censura sia supportata da precisi e concordanti elementi di prova, idonei a dar conto degli obiettivi avuti concretamente di mira dall’Amministrazione in difformità da quelli cui è astrattamente preordinato l’atto, non risultando a tal fine sufficienti semplici supposizioni o indizi che non si traducano nella dimostrazione degli scopi illegittimi oggettivamente perseguiti dall’organo amministrativo (cfr. ex plurimis, Cons. Stato, Sez. V, 5/06/2018, n. 3401; 27/03/2013, n. 1776; Cons. Stato, Sez. VI, 3/07/2014, n. 3355).

Quanto poi alla legittimità del diniego dell’autorizzazione unica, è appena il caso di richiamare le considerazioni già svolte in ordine alla portata non ostativa del parere negativo reso dall’ARDIS ed alla non imputabilità dell’inottemperanza alla richiesta d’integrazione documentale, il cui accertamento fa apparire irrilevante anche la mancata impugnazione del diniego di accesso alla documentazione richiesta, in quanto l’annullamento di tale provvedimento non avrebbe fatto altro che confermare l’impossibilità almeno temporanea di provvedere all’integrazione. Nel contestare la valutazione compiuta al riguardo dal TSAP, la ricorrente omette d’altronde di censurare l’affermazione della sentenza impugnata, secondo cui la mancata soddisfazione della predetta richiesta non preclucleva definitivamente il rilascio del nulla osta, dovendosene escludere il carattere ultimativo, quale forma d’interlocuzione destinata a trovare soluzione una volta effettuata la discovery documentale; nessun rilievo può assumere, in quest’ottica, il tempo trascorso prima della conclusione del procedimento, non essendo stato dedotto nè dimostrato che la documentazione richiesta sia stata messa in seguito a disposizione dell’istante, ed essendone stata anzi ribadita anche in giudizio l’inaccessibilità, in quanto l’esecuzione dei lavori che ne costituivano oggetto era ancora in corso.

17. Con il decimo motivo, l’Idren deduce la violazione del R.D. n. 1775 del 1933, artt. 18, 143 e 208 e del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 41, comma 2, censurando la sentenza impugnata per aver rigettato l’eccezione di tardività dell’impugnazione del provvedimento di estensione temporale della concessione per uso irriguo, nonostante il carattere perentorio del relativo termine, decorrente dalla pubblicazione del provvedimento impugnato sul Bollettino Ufficiale della Regione. Sostiene che la portata lesiva di tale provvedimento era immediatamente percepibile, avendo lo stesso comportato una significativa riduzione del prelievo lasciato a disposizione dell’IES, ed essendo all’epoca già pendenti le domande presentate dalla Energie Nuove.

17.1. Il motivo è infondato.

Nell’escludere la tardività del ricorso, la sentenza impugnata si è correttamente attenuta all’orientamento della giurisprudenza amministrativa, fatto proprio anche da queste Sezioni Unite, secondo cui, ai fini della decorrenza del termine per l’impugnazione, non è sufficiente la pubblicazione dell’atto impugnato nelle forme previste dalla legge, ma è necessaria la piena conoscenza dello stesso, la quale presuppone la percezione non solo dell’esistenza di un provvedimento amministrativo, ma anche degli aspetti che ne rendono evidente la portata lesiva della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo tale da rendere valutabile l’attualità dell’interesse ad agire per l’annullamento dell’atto (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 19/11/2018, n. 6527; Cons. Stato, Sez. IV, 22/05/2012, n. 2974; Cons. Stato, Sez. VI, 16/09/2011, n. 5170; Cass., Sez. Un., 25/06/2013, n. 15871). La possibilità di rendersi conto dell’effetto lesivo del provvedimento di estensione al periodo invernale della concessione per uso irrigua rilasciata al Consorzio di Bonifica è stata infatti ricollegata alla conoscenza da parte dell’IES dello stretto coordinamento temporale e funzionale della relativa richiesta con le concorrenti iniziative idroelettriche dell’EN, ritenuta dal TSAP idonea ad ingenerare nella ricorrente il sospetto che il potere esercitato in favore del Consorzio, assistito dalla priorità dell’uso irriguo, fosse in realtà strumentale allo sfruttamento idroelettrico dell’acqua da parte di terzi. Soltanto il collegamento con le istanze proposte dall’EN poteva consentire alla ricorrente di avvedersi dello sviamento di potere insito nell’estensione della concessione spettante al Consorzio, e della conseguente lesione dei propri interessi: in assenza di tale collegamento, l’estensione sarebbe infatti risultata del tutto legittima, in quanto avente ad oggetto il prelievo delle acque ad uso irriguo, il cui carattere prioritario rispetto all’uso idroelettrico cui erano destinate le concessioni richieste dall’IES avrebbe reso recessiva la posizione di quest’ultima, ai sensi del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 167. Nessun rilievo può assumere, in proposito, la circostanza che quando fu emesso il provvedimento di estensione fossero già pendenti le istanze proposte dalla EN, non sussistendo all’epoca alcuna certezza in ordine all’accoglimento delle stesse, e non essendo lo sviamento di potere desumibile dal mero incremento del prelievo d’acqua, effettuato dal Consorzio in maniera apparentemente legittima per l’uso previsto dalla concessione.

18. Con l’undicesimo motivo, la ricorrente lamenta la violazione del R.D. n. 1775 del 1933, artt. 7, 8, 9 e 47, osservando che, nel ritenere sussistente uno sviamento di potere, la sentenza impugnata non ha tenuto conto dell’ordine di priorità previsto dalla legge per l’uso delle risorse idriche e delle garanzie di trasparenza assicurate dal procedimento per il rilascio delle concessioni idriche: premesso che, pur in presenza di un parallelo interesse idroelettrico non prioritario, peraltro specificamente valutato nel procedimento in questione, la presenza dell’interesse irriguo prioritario del Consorzio avrebbe imposto comunque il superamento della posizione della IES, afferma che le motivazioni addotte a sostegno della domanda di estensione temporale della concessione dovevano ritenersi più che plausibili sotto il profilo sia giuridico che tecnico, in relazione alle attuali esigenze della produzione agricola. Aggiunge che il Consorzio non aveva affatto tentato di occultare l’ulteriore fine di utilizzare la derivazione anche a fini idroelettrici nel periodo invernale, in modo tale da ottimizzare impianti e concessioni, mettendo a frutto in maniera sostenibile ed efficace la dotazione d’acqua disponibile senza impatto idrologico-ambientale. Le opere idroelettriche non comportavano d’altronde alcun incremento della risorsa prelevata, dovendo essere realizzate sulle opere di restituzione dell’acqua e quindi all’esito della utilizzazione a fini irrigui, mentre l’accordo raggiunto con il terzo costituiva attuazione dell’obbligo imposto dal R.D. n. 1775 del 1933, art. 47.

19. Con il tredicesimo motivo, l’Idren deduce la violazione del R.D. n. 1775 del 1933, artt. 7, 8 e 9, sostenendo che, nel ritenere violate le garanzie concorrenziali, la sentenza impugnata non ha considerato che le concessioni rilasciate ad essa ricorrente non comportano alcuna ulteriore derivazione, limitandosi a riutilizzare l’acqua già derivata dal Consorzio in virtù della concessione rilasciata ad uso irriguo, avente carattere di priorità rispetto a quelle rilasciate per fini idroelettrici”

20. I predetti motivi, da esaminarsi congiuntamente, in quanto riflettenti profili diversi della medesima questione, sono infondati.

Nel dichiarare illegittimo il provvedimento di estensione della concessione per uso irriguo emesso dalla Provincia in favore del Consorzio di Bonifica, analogamente a quanto accaduto in riferimento alla Delib. comunale di apposizione del vincolo d’indisponibilità, il TSAP non si è discostato dai principi enunciati dalla giurisprudenza amministrativa in tema di accertamento del vizio di sviamento di potere: la sentenza impugnata ha posto infatti in rilievo una pluralità di elementi ritenuti sintomatici della deviazione dell’atto dalla sua funzione tipica, osservando che a) la relativa istanza era stata preceduta dal conferimento all’EN dell’incarico di verificare le possibilità di sfruttamento idroelettrico della rete consortile e di progettazione preliminare degli impianti e b) dalla concessione all’EN del diritto di costruire e gestire due centraline idroelettriche all’interno dell’impianto di (OMISSIS), c) tali modalità di sfruttamento non risultavano in alcun modo menzionate nell’istanza di estensione, la quale confermava l’uso irriguo della derivazione, d) la stessa concessione non faceva alcun riferimento ad un possibile sviluppo del prelievo verso uno sfruttamento idroelettrico, e) l’istanza di rilascio delle concessioni in favore dell’EN era stata presentata alla Regione, anzichè alla Provincia, sul presupposto che le stesse costituissero una pertinenza della concessione di grande derivazione ad uso irriguo, f) la stessa gradualità nello sviluppo della vicenda ne evidenziava l’idoneità a neutralizzare, in virtù dell’indiscussa priorità dell’uso irriguo e dell’iniziale occultamento di quello idroelettrico, il vincolo derivante dalle concessioni idroelettriche precedentemente rilasciate in favore dell’IES.

Tale ragionamento non si pone affatto in contrasto con la priorità che il D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 167, assegna all’uso irriguo rispetto alle altre forme di sfruttamento del prelievo idrico, dandola anzi per scontata, ma rilevandone l’avvenuta utilizzazione come espediente per aggirare l’ostacolo rappresentato dalle concessioni rilasciate all’IES, attraverso un procedimento indiretto costituito dalla previa stipulazione di un accordo tra il Consorzio di Bonifica e l’EN e dalla successiva presentazione da parte degli stessi di distinte istanze volte ad ottenere provvedimenti diversi, ma unificati dal fatto di avere ad oggetto il medesimo prelievo d’acqua. Nessun rilievo può assumere, in contrario, la circostanza che il prelievo per uso idroelettrico non comportasse alcuna sottrazione di risorse idriche a quello per uso irriguo, trattandosi anzi di un ulteriore argomento a favore della tesi secondo cui l’estensione della concessione non rivestiva alcuna utilità per il Consorzio, ma era destinata esclusivamente a soddisfare le esigenze di sfruttamento idroelettrico dell’EN. Quanto poi all’accordo intervenuto con quest’ultima, la negazione del tentativo di occultarlo si pone in contrasto con l’accertamento contenuto nella sentenza impugnata, e rimasto incensurato in questa sede, secondo cui l’istanza proposta dal Consorzio ed il provvedimento di estensione rilasciato in favore dello stesso non ne facevano alcuna menzione, nonchè con l’ulteriore rilievo del TSAP, secondo cui la predetta società aveva avanzato dinanzi alla Regione distinte domande di rilascio delle concessioni.

21. Con il dodicesimo motivo, la ricorrente denuncia la violazione della L.R. n. 53 del 1998, artt. 8 e 9, censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha dichiarato illegittime, per incompetenza della Regione, le concessioni rilasciate alla EN, senza considerare che, quando un progetto di piccola derivazione è collegato ad uno già esistente di grande derivazione, la competenza spetta comunque alla Regione, dovendosi procedere a valutazioni che interferiscono con le grandi derivazioni di competenza regionale. Afferma che, nel ritenere inoperante il predetto criterio, il TSAP non ha considerato che si trattava di un accordo tra Amministrazioni, volto a trovare una soluzione interpretativa in presenza di domande necessariamente connesse, e non lesivo degl’interessi dell’IES.

21.1. Il motivo è infondato.

Correttamente, infatti, la sentenza impugnata ha escluso che, in quanto relative ad una concessione di piccola derivazione per uso idroelettrico sottesa o connessa alla concessione di grande derivazione ad uso irriguo rilasciata al Consorzio di Bonifica, le istanze proposte dall’EN potessero ritenersi sottratte alla competenza della Provincia, ed attribuite a quella della Regione: la L.R. n. 53 del 1998, nel riservare a quest’ultima la competenza in ordine alle concessioni di grandi derivazioni per l’utilizzo di acque pubbliche (art. 8, comma 3, lett. c), si limitava infatti a far salva la potestà programmatoria e normativa dello Stato in materia di concessioni per uso idroelettrico e l’intesa con le altre Regioni per le concessioni che interessassero più Regioni, ai sensi del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 29, comma 3 e art. 89, comma 2, senza prevedere alcuna deroga per le concessioni di piccola derivazione, interamente rimesse alla potestà delegata della Provincia, ai sensi dell’art. 9, comma 2, lett. b), n. 1 della medesima Legge, indipendentemente dall’eventuale interferenza con quelle riservate alla Regione. Non può condividersi la tesi sostenuta dalla ricorrente, secondo cui la deroga al criterio legale di competenza doveva ritenersi operante, pur in assenza di una specifica norma di legge, in virtù di un accordo delle Amministrazioni, o quanto meno di un’interpretazione volta ad evitare sovrapposizioni di competenze, a fronte di domande necessariamente connesse: in quanto prevista da una norma di legge ed in favore di un ente diverso da quello delegante, la predetta delega comportava infatti un trasferimento di potestà non derogabile attraverso un semplice accordo tra le Amministrazioni interessate, nè superabile in via interpretativa sulla base di una prassi praeter legem, sfornita di qualsiasi appiglio testuale o teleologico nella norma interpretata, e fondata esclusivamente su criteri di opportunità pratica.

22. Il ricorso principale e quello successivo vanno pertanto rigettati, con il conseguente assorbimento del ricorso incidentale condizionato proposto dall’IES, con cui quest’ultima ha lamentato la violazione e la falsa applicazione del R.D. n. 1775 del 1933, artt. 7, 8, 10, 19, 21, 28, 45 e 49, R.D. 14 agosto 1923, n. 1285, art. 17, artt. 19 e segg. e 167 e dell’allegato IV alla parte seconda del D.Lgs. n. 152 del 2006, L.R. Lazio 4 aprile 2014, n. 5, art. 2 e delle norme imperative in materia di contratti pubblici, nonchè l’omesso esame di un fatto controverso e decisivo per il giudizio, censurando la sentenza impugnata, per l’ipotesi di accoglimento degli altri ricorsi, nella parte in cui ha escluso l’interesse di essa controricorrente ad impugnare gli atti riguardanti i lavori di riqualificazione e ammodernamento delle opere a servizio della concessione gestita dal Consorzio.

23. L’oggettiva complessità delle questioni trattate, posta anche in relazione con lo svolgimento tutt’altro che lineare della vicenda amministrativa da cui è scaturita la controversia, giustifica la dichiarazione d’integrale compensazione delle spese processuali.

PQM

rigetta il ricorso principale e il ricorso successivo; dichiara assorbito il ricorso incidentale condizionato. Compensa integralmente le spese processuali.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente principale e della ricorrente successiva, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale ed il ricorso successivo dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 6 ottobre 2020.

Depositato in Cancelleria il 1 febbraio 2021

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